Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Madame A______ et Monsieur A______ (ci-après : les propriétaires) sont propriétaires des immeubles n° 1______ et 2______ sur la parcelle n° 11119 de la commune de B______. Les immeubles concernés sont situés dans le périmètre protégé par le plan de site « C______ » (plan 3______) et inscrits à l’inventaire des immeubles dignes d’être protégés.

2) Le 25 novembre 2020, la direction de l’inspectorat de la construction
(ci-après : DIC) de l’office des autorisations de construire (ci-après : OAC) a été saisie d’une dénonciation relative à des travaux en cours d’exécution sur les immeubles n° 1______ et 2______ en question.

La dénonciation a été transmise au service des monuments et site
(ci-après : SMS) de l’office du patrimoine et des sites (ci-après : OPS).

3) Par courriel du même jour, transmis à 11h27, Monsieur D______, architecte-conservateur du SMS, a informé l’architecte des propriétaires de ce que le service avait été interpellé par un voisin au sujet des travaux en cours. M. A______ lui avait indiqué, par téléphone, que les travaux étaient liés à la pose de panneaux solaires. Ce dernier serait toutefois « déjà en train d’enlever le bardage ». Il fallait donc « lui dire d’arrêter tous travaux encore non autorisés ». Une visite du chantier aurait lieu le lendemain matin, 26 novembre 2020, à 8h30.

4) Par réponse du même jour, transmise à 13h42, l’architecte des propriétaires a déclaré être surpris par le message et par le fait qu’un « simple téléphone d’un voisin impliqu[ait] un arrêt de chantier pour un dossier au bénéfice d’une autorisation de construire en force ». Les travaux incriminés, soit la pose de panneaux solaires, étaient non seulement autorisés mais requis par l’office cantonal de l’énergie (OCEN) dans des délais précis. Le plus surprenant était l’anonymat de l’interpellation, ce qui empêchait le propriétaire de « se retourner » et « se défendre ». Ils souhaitaient connaître l’identité du dénonciateur.

5) M. D______ a répondu, par courriel du même jour, que, « pour les panneaux solaires, ces derniers semblaient effectivement autorisés mais pas l’enlèvement du bardage ». Il verrait « tout ça demain ».

6) Par courriel du 26 novembre 2020, transmis à 14h17, M. D______ a informé l’architecte des propriétaires que les travaux en cours d’exécution étaient conformes à l’autorisation de construire DD 4______.

7) Par courrier du 16 décembre 2020, les propriétaires, par l’intermédiaire de leur mandataire, ont informé l’OAC de ce que l’interruption injustifiée des travaux leur avait causé un dommage financier. Ils ont produit un courriel de la société E______ du 1^er décembre 2020, dont le contenu était le suivant : « Suite à la décision du canton, nous avons dû interrompre les travaux de votre chantier. Tous ces contretemps nous incombent des frais supplémentaires que nous sommes obligés de vous facturer. Il s’agit d’un montant de CHF 2'500.- ». Il appartenait à l’État de les indemniser pour avoir interrompu, malgré toutes les explications de M. A______ et de son architecte, les travaux en cours qui étaient parfaitement autorisés. Ils invitaient dès lors l’OAC à procéder au versement de la somme de CHF 2'500.-.

Ils ont demandé, à nouveau, à ce que l’identité du dénonciateur leur soit révélée dans les plus brefs délais. Ils souhaitaient également connaître l’auteur des deux dénonciations effectuées au mois d’octobre 2017 dans le cadre du dossier I/5______.

8) Par courriers des 8 février et 7 avril 2021 adressés à l’OAC, les propriétaires ont réitéré leur demande d’accès à l’identité du dénonciateur et au contenu de la dénonciation ayant entraîné l’interruption des travaux du 25 novembre 2020.

9) Par courrier du 30 avril 2021, le conseiller d’État en charge du Département du territoire (ci-après : DT) a refusé de donner suite à la prétention pécuniaire des propriétaires et à leur requête d’accès à la dénonciation du 25 novembre 2020.

Aucune décision ordonnant la suspension des travaux visés par l’autorisation de construire DD 4______ ne leur avait été notifiée. La prétention pécuniaire des propriétaires n’était dès lors pas fondée.

De pratique constante, le DT ne communiquait pas l’identité des dénonciateurs. L’intérêt public de l’État à pouvoir instruire avec les soins nécessaires une dénonciation et à veiller au respect des lois, ainsi qu’à l’intérêt privé du dénonciateur à voir son identité préservée devaient être poursuivis. Ces intérêts l’emportaient sur ceux des propriétaires.

10) Par courrier du 12 mai 2021 adressé au conseiller d’État, les propriétaires ont répondu qu’il leur avait été clairement demandé d’interrompre leurs travaux alors qu’ils avaient pourtant expliqué, de même que leur architecte, qu’ils étaient parfaitement autorisés. M. A______ avait dû insister auprès de M. D______ pour que ce dernier se rende sur place le plus rapidement possible afin d’en permettre la reprise. En raison du courriel du 25 novembre 2020, ils avaient dû interrompre leurs travaux et étaient alors contraints de verser la somme de CHF 2'500.- à la société E______. Ils avaient également dû assumer les frais de leur avocat. Ils n’étaient en aucun cas responsables du dommage. Ils sollicitaient la notification d’une décision formelle.

11) Par courrier du 1^er juillet 2021, le conseiller d’État a confirmé que le DT ne transmettrait pas les informations sollicitées par les propriétaires. L’intérêt public de l’État à pouvoir exécuter les tâches publiques l’emportait sur les intérêts privés de ces derniers. Ils étaient toutefois invités à saisir le préposé cantonal à la protection des données et de la transparence (ci-après : le préposé cantonal) d’une requête en médiation.

12) Le 7 septembre 2021, le préposé cantonal a recommandé au DT de donner accès aux requérants au courriel du 25 novembre 2020, y compris à l’identité du dénonciateur, et de maintenir son refus de transmettre les courriers des 25 septembre 2017 et 27 juillet 2020.

L’intérêt des requérants à connaître l’identité de l’auteur du courriel du 25 novembre 2020 afin d’entamer des démarches en justice pour obtenir réparation du dommage l’emportait sur celui de l’État à pouvoir exécuter les tâches publiques qui lui incombaient, ainsi que sur celui du dénonciateur à voir son identité préservée. Même s’il ne lui appartenait pas de juger du bien-fondé d’une action en dommages-intérêts, les conditions d’une telle action n’étaient a priori pas exclues au vu du lien de causalité « évident ». Par ailleurs, à la lecture du courriel du 25 novembre 2020, il ne semblait « pas exclu que le dénonciateur ait agi par pure malveillance, c’est-à-dire dans le seul but de nuire aux époux A______. Le ton de ce document et son contenu permett[aient] en effet une telle hypothèse ». Partant, la dénonciation ne saurait être protégée, au vu de la jurisprudence du Tribunal fédéral.

En revanche, les requérants n’expliquaient pas en quoi la connaissance de l’identité des auteurs des courriers des 25 septembre 2017 et 27 juillet 2020 pourrait engendrer une quelconque action devant les tribunaux et constituer de ce fait un intérêt l’emportant sur celui de l’État à instruire les dénonciations et sur celui du dénonciateur à rester anonyme. Ces dénonciations spontanées répondaient à des considérations relatives à la cause et méritaient d’être protégées.

13) Par décision du 17 septembre 2021, le DT, soit pour lui l’OAC, a refusé de donner l’accès aux propriétaires à la dénonciation du 25 novembre 2020 et suivi la recommandation du préposé cantonal de refuser l’accès aux courriers des 25 septembre 2017 et 27 juillet 2020.

La confidentialité liée aux dénonciateurs devait être strictement préservée, car, sans elle, certaines informations ne parviendraient pas à l’autorité compétente. Contrairement à ce que retenait le préposé cantonal, les propriétaires n’avaient en aucun cas démontré que leur intérêt privé devait être privilégié, afin de leur permettre d’entamer des démarches en justice pour pouvoir obtenir la réparation d’un éventuel dommage. Aucune décision d’arrêt de chantier n’avait été émise par l’État et, contrairement à ce qu’ils soutenaient, les travaux en cours d’exécution n’avaient jamais cessé, comme avait pu le constater M. D______, photographies à l’appui. La protection de l’identité du dénonciateur, eu égard à l’intérêt public qui était celui de l’autorité à pouvoir veiller à ce que les travaux exécutés le soient conformément à la loi, notamment lorsqu’il était question d’un site protégé, devait l’emporter sur l’intérêt privé, non démontré, des propriétaires à pouvoir agir en justice. L’accès à la dénonciation du 25 novembre 2020 devait également être refusé dès lors qu’il aurait pour incidence de contrecarrer la mise en œuvre de
l’art. 45 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985
(LPA-GE - E 5 10). Enfin, un accès partiel à ce document n’était pas envisageable.

14) Par acte expédié le 11 octobre 2021, les propriétaires ont recouru devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) à l’encontre de cette décision, concluant à son annulation et à ce qu’il soit ordonné au DT de donner accès à la dénonciation du 25 novembre 2020 aux propriétaires, le tout « sous suite de frais et dépens ».

La décision entreprise les empêchait d’intenter une action en dommages-intérêts ou de déposer une plainte pénale à l’encontre du dénonciateur. La jurisprudence de la chambre administrative faisait prévaloir l’intérêt privé à obtenir des données personnelles de tiers, notamment l’adresse d’une personne pour faire valoir ses droits en justice, sur la protection de la sphère privée de ladite personne. Il ressortait de la recommandation du préposé cantonal que le dénonciateur avait agi par « pure malveillance », dans le seul but de leur nuire. Le DT avait tort de protéger cette dénonciation.

15) Par réponse du 6 décembre 2021, le DT a conclu au rejet du recours.

Contrairement à ce que soutenaient les propriétaires, la dénonciation n’était pas anonyme. Le seul intérêt privé des propriétaires était d’agir en justice à l’encontre du dénonciateur et d’obtenir réparation. Or, ces derniers ne pouvaient invoquer aucun préjudice en lien avec un éventuel arrêt de chantier puisqu’aucun ordre d’arrêt de chantier n’avait été rendu, le courriel de M. D______ du 25 novembre 2020 ne pouvant être considéré comme une décision. Il ressortait d’ailleurs des photographies produites et des explications fournies par M. D______ à la suite de son transport sur place que le chantier n’avait jamais été arrêté. Dans ces conditions, le DT n’avait pas à privilégier les intérêts privés non démontrés des propriétaires au détriment des intérêts publics. Si le nom des dénonciateurs était communiqué aux propriétaires, le risque que ces derniers se rétractent et ne dénoncent plus d’infractions était bien réel. La dénonciation n’avait du reste rien de malveillant. Elle visait simplement à s’informer de la légalité des travaux en cours, sur un bâtiment inscrit à l’inventaire des immeubles dignes d’être protégés.

L’intimé a produit le courriel de dénonciation du 25 novembre 2020. La chambre de céans n’a pas transmis cette pièce aux recourants.

16) Par réplique du 11 janvier 2022, les recourants ont relevé qu’il était faux de soutenir que le chantier n’avait pas été interrompu. Il ressortait clairement du courriel de la société E______ du 1^er décembre 2020 que celle-ci avait été contrainte d’interrompre ses travaux. C’était à juste titre que le préposé cantonal n’avait pas exclu la possibilité pour les propriétaires d’agir en justice contre le dénonciateur. Dans sa recommandation, le préposé cantonal avait précisé qu’il semblait que le dénonciateur avait agi par « pure malveillance ».

17) Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées le 17 janvier 2022.

18) Le 25 janvier 2022, les propriétaires ont produit un courrier qu’ils avaient adressé le jour même à la DIC et l’informant de ce que leur voisin, « le fils F______ » avait « décidé de dévisser le toit du poulailler et de le retourner à moitié ». Puis, à l’aide d’une tronçonneuse, il avait « coupé la panne faitière de ce même bâtiment ». Les attaques de cette famille arrivaient à un « degré inimaginable de haine ».

Le même jour, le DT a indiqué renoncer à formuler des observations complémentaires.

Ces écritures ont été transmises aux parties.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente contre la décision de l'autorité intimée prononcée à la suite de la recommandation du préposé cantonal, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA ; art. 60 al. 1 de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 - LIPAD - A 2 08).

2) Le litige porte sur la conformité au droit du refus de l’autorité intimée de donner accès aux recourants à l’identité de l’auteur, ainsi qu’au contenu, de la dénonciation du 25 novembre 2020. C’est le lieu de préciser que les intéressés ne sollicitent plus, devant la chambre de céans, l’accès aux courriers des 25 septembre 2017 et 27 juillet 2020.

a. La LIPAD régit l'information relative aux activités des institutions et la protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle poursuit deux objectifs, soit favoriser la libre formation de l'opinion et la participation à la vie publique (let. a) ainsi que protéger les droits fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit privé quant aux données personnelles les concernant (let. b ; art. 1 al. 2 LIPAD).

Elle comporte deux volets. Le premier concerne l'information du public et l'accès aux documents ; il est réglé dans le titre II (art. 5 ss LIPAD). Le second porte sur la protection des données personnelles, dont la réglementation est prévue au titre III (art. 35 ss LIPAD).

La LIPAD s'applique, sous réserve de l'art. 3 al. 3 LIPAD, non pertinent en l'espèce, et de l'art. 3 al. 5 LIPAD, aux institutions publiques visées à
l'art. 3 al. 1 LIPAD et aux entités mentionnées à l'art. 3 al. 2 LIPAD. Sont notamment concernés les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire cantonaux, ainsi que leurs administrations et les commissions qui en dépendent (art. 3 al. 1 let. a LIPAD).

L'art. 24 LIPAD prévoit que toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée par la LIPAD (al. 1). L'accès comprend la consultation sur place des documents et l'obtention de copies des documents (al. 2).

Selon l'art. 25 LIPAD, les documents au sens de cette loi sont tous les supports d'information détenus par une institution contenant des renseignements relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique (al. 1). Constituent notamment des documents les messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions
(al. 2). Pour les informations qui n'existent que sous forme électronique, l'impression qui peut en être obtenue sur support papier par un traitement informatique est un document (al. 3). En revanche, les notes à usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-verbaux encore non approuvés ne constituent pas des documents (al. 4).

La demande d'accès n'est en principe soumise à aucune exigence de forme. Elle n'a pas à être motivée, mais doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document recherché. En cas de besoin, l'institution peut demander qu'elle soit formulée par écrit (art. 28 al. 1 LIPAD).