Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Madame A______ est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune de ______ à l'adresse ______, d'une surface de 5'636 m².

La surface de la parcelle se trouve entièrement en zone agricole. Une moitié de celle-là, soit sa partie ouest, est recensée en surface d'assolement (ci-après : SDA).

2) Selon l'extrait du registre foncier (ci-après : RF), la parcelle comprend une habitation de 179 m² (bâtiment n° 2______), un garage privé de 20 m² (bâtiment n° 3______), une véranda de 19 m² (bâtiment n° 4______) et un autre bâtiment de 13 m², à savoir une cabane de jardin (bâtiment n° 5______).

La parcelle est grevée d'un droit distinct et permanent (ci-après : DDP) d'une surface de 808 m², sur laquelle sont érigés la maison d'habitation, le garage et la véranda, dont Mme A______ est propriétaire. Les bâtiments sont situés à l'est de la parcelle.

3) Mme A______ a acquis cette parcelle ainsi que le DDP de Monsieur  B______, entrepreneur en bâtiment, par acte du 15 décembre 1993. L'habitation et le garage existaient déjà.

Monsieur C______, titulaire d'un bail à ferme sur la parcelle, y a renoncé le 24 novembre 1993 dans la perspective de la vente du bien-fonds, avec la possibilité de récolter une dernière fois au 1^er novembre 1994.

4) Le 11 juin 2019, Mme A______ a déposé, devant la commission foncière agricole (ci-après : CFA), une demande tendant à soustraire sa parcelle du champ d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11).

a. Secrétaire de direction, elle avait acquis cette parcelle par acte du 15 décembre 1993. Au printemps 1994, la partie ouest de la parcelle était une prairie. Dès le mois de juin 1994, elle avait fait procéder à des travaux d'aménagement du jardin. La surface de la totalité de la parcelle avait ainsi été aplanie et réensemencée. Des arbres ornementaux avaient été plantés ainsi que des massifs de fleurs. Elle produisait des photographies prises en septembre 1997 montrant le résultat de ses aménagements. Cette extension du jardin à la totalité de la surface de la parcelle ressortait également des vues aériennes disponibles sur le site de l'État. On pouvait y constater la présence de la pelouse ainsi que la croissance des arbres ornementaux qu'elle avait fait planter. La parcelle était déjà propriété d'un non agriculteur avant son acquisition. Dès que l'agriculteur, qui cultivait la partie ouest de la parcelle, avait renoncé à ses droits en 1994, elle avait entrepris la transformation complète du jardin et son extension à la partie ouest de la parcelle. Ces aménagements avaient donné au jardin sa physionomie actuelle qui n'avait plus rien à voir avec un usage agricole. L'inclusion de la partie ouest dans les SDA résultait d'une inadvertance ou de l'absence de la mise à jour du plan des SDA. Selon « l'inventaire de la zone agricole », la partie ouest faisait partie de la catégorie des « habitations et prolongements, pelouses, jardins ». C'était bien l'usage effectif du bien-fonds et du DDP depuis plus de deux décennies qui était décisif. Il était de son intérêt, en qualité de propriétaire, et celui des occupants de la maison, qui n'étaient pas agriculteurs, de continuer à disposer d'un jardin d'agrément. Elle n'avait pas l'intention de réaffecter à l'agriculture tout ou partie du jardin. Quant à la légalité des constructions édifiées sur la parcelle, la question devait être tranchée en application de l'art. 4a de l'ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre 1993 (ODFR - RS 211.412.110). Il appartenait à l'office des autorisations de construire
(ci-après : OAC) de rendre une décision sur ce point.

b. Étaient jointes notamment des photographies de la parcelle en avril 1994 sur lesquelles n'apparaissent que deux arbres et des travaux en juin 1994 ainsi que des photographies de septembre 1997 montrant principalement des massifs floraux et différents arbres plantés dans la propriété.

5) Il ressort du procès-verbal constatatoire établi par la CFA lors de son déplacement sur la parcelle le 5 juillet 2019 que les membres avaient constaté que ladite parcelle et le DDP 6______ n'étaient pas affectés à l'agriculture et étaient utilisés comme jardin d'agrément depuis 1994. La parcelle et le DDP étaient constitués d'une bâtisse et d'un jardin, composé d'arbres, arbustes et gazon régulièrement entretenus. Le fait que la partie ouest de la parcelle n° 1______ soit incluse dans les SDA ne changeait rien à la réelle affectation de la parcelle en jardin d'agrément.

Des photographies étaient jointes.

6) Par ordonnance préparatoire n° 2 du 10 septembre 2019, la CFA a préavisé favorablement la requête de Mme A______. Elle se prononcerait toutefois définitivement lorsqu'elle aurait reçu la décision fondée sur l'aménagement du territoire, devant procéder à la coordination des procédures.

7) L'OAC du département du territoire (ci-après : le département ou le DT) a rendu une décision de constatation le 25 juin 2020.

a. Sur la parcelle se trouvaient vingt constructions ou installations, soit principalement :

- l'habitation de 179 m² (bâtiment n° 2______), autorisée ;

- le garage privé de 20 m² (bâtiment n° 3______), autorisé sous la réserve qu'un coin terrasse avait été aménagé sur le toit alors que les autorisations mentionnaient que celui-ci ne devait pas être accessible ;

- une cabane de jardin (bâtiment n° 5______), autorisée à une date inconnue, le dossier ayant été déposé le 19 juin 1994, mais réalisée entre 1989 et 1990, selon la propriétaire ; elle avait été refaite ou transformée sans autorisation entre 2001 et 2005 ;

- une véranda (bâtiment n° 4______), autorisée le 20 août 2001, mais réalisée vers l'an 2000 selon la propriétaire ; construite entre 2001 et 2005 selon les photos aériennes ;

- trois places de parking extérieures de 145 m² au total en goudron avec un muret en maçonnerie d'une hauteur d'environ 80 cm et d'environ 17 m de long, installations non autorisées, réalisées vers 1991 selon la propriétaire ;

- un mur anti-bruit en maçonnerie d'environ 55 m², autorisé en 1994, mais réalisé entre 1992 et 1993, selon la propriétaire ;

- une terrasse et un cheminement à l'est de la parcelle, notamment devant la véranda, de 55 m² environ en dallettes béton ; le cheminement avait été autorisé le 21 juin 2000 et le 20 août 2001 s'agissant de l'autorisation complémentaire, mais réalisé entre 1992 et 1993, selon la propriétaire ; la terrasse de 22 m² n'avait pas été autorisée ; elle avait été réalisée entre 2001 et 2005 selon les photos aériennes ;

- un couvert à l'est de la parcelle devant la véranda, en serrurerie métallique de 18 m², non autorisé, visible sur la photo aérienne de 2009 ;

- des cheminements au sud-est de la parcelle, en pierre, d'environ 30 mètres linéaires (ci-après : ml), de type « pas japonais », non autorisés, dont une première partie aurait été installée vers 1991, puis une extension réalisée une dizaine d'années plus tôt selon la propriétaire ; visibles sur les photos aériennes depuis 2005 ;

- une terrasse et une pergola, situées au sud-est de la parcelle, contre le mur anti-bruit, en pierre et en bois, de 25 m² environ, non autorisées, mais réalisées vers 1991 selon la propriétaire et visibles sur les photos aériennes depuis 2016 ;

- une clôture située en périphérie de la parcelle au sud, ouest et nord-ouest, en chaboury, d'environ 1 m de hauteur, d'environ 200 ml, y compris un portail métallique à l'angle de la parcelle côté nord-est, non autorisée et en SDA, visible sur les photos aériennes depuis 2011, mais installée au sud vers 1991, puis complétée à l'ouest et au nord une dizaine d'années plus tôt selon la propriétaire ;

- deux terrasses situées au sud de la parcelle en dallettes ciment de deux fois 10 m², non autorisées, installées il y avait une dizaine d'années selon la propriétaire, dont la date de réalisation n'est pas vérifiable selon les photos aériennes ;

- une terrasse située au sud-est attenant au cabanon de jardin, en gravier, de 45 m², avec un barbecue en maçonnerie et une couverture en bois, avec toiture en plastique ondulé, installé sur la terrasse, non autorisés, installés vers 1991 selon la propriétaire, visible sur les photos aériennes depuis 2001 pour la terrasse, 2009 pour le barbecue et entre 2016 et 2018 pour le couvert ;

- une terrasse située au sud-est de la parcelle devant le cabanon de jardin en pavés ciment d'environ 20 m², non autorisée, installée une dizaine d'années plus tôt selon la propriétaire, visible sur les photos aériennes depuis 2015 ;

- des bacs à compost, situés au nord-ouest de la parcelle, constitués par des murets en maçonnerie d'une hauteur de 1,80 m et d'une surface d'environ 40 m², non autorisés, situés en SDA ; installés vers 1991 selon la propriétaire, construits entre 2001 et 2005 selon les photos aériennes ;

- un cheminement au nord-ouest de la parcelle, entre le potager, en dallettes ciment, de 15 m² environ, non autorisé et en SDA, installé une dizaine d'années plus tôt selon la propriétaire, installé entre 2016 et 2018 selon les photos aériennes ;

- un cheminement au nord de la parcelle, devant le potager, en dallettes ciment de type « pas de géant » de 30 mm, non autorisé et en SDA, installé vers 1991 selon la propriétaire et visible depuis 2005 sur les photos aériennes ;

- un escalier extérieur situé au nord-est de la parcelle, entre le garage et le muret, non autorisé, construit vers 1991 selon la propriétaire, figurant comme existant sur la demande d'autorisation APA du 8 mars 1994, mais ne figurant plus sur la demande d'autorisation du 21 juin 2000 et la demande complémentaire du 20 août 2001 et dont la date de construction n'était pas vérifiable selon les photos aériennes ;

- une terrasse au nord-est de la parcelle, en partie devant le garage et le bâtiment d'habitation en dallettes ciment de 45 m², non autorisée, réalisée vers 1991 selon la propriétaire, installée entre 2001 et 2005 selon les photos aériennes ;

- une terrasse et cheminement, situés à l'est de la parcelle, devant le bâtiment d'habitation en dallettes ciment de 95 m², non autorisés, réalisés vers l'an 2000 lors des travaux d'extension de l'habitation selon la propriétaire, installés entre 1996 et 2005 selon les photos aériennes ;

Suivaient différentes remarques selon lesquelles des portiques, poutres en bois autour du potager ou clôtures en bois et métal, bien que non autorisés, pouvaient être assimilés à du mobilier, n'étaient pas concernés par le constat.

b. En conséquence, dix-sept des constructions et/ou installations avaient été construites et/ou transformées sans autorisations, il y avait moins de trente ans.

Le département ordonnerait, par décision séparée, le rétablissement d'une situation conforme au droit concernant les éléments détaillés.

Une photographie de la parcelle, en format A3, localisait les différentes constructions et installations, sous les appellations de A à T. Un rapport photographique détaillé, daté du 10 décembre 2019, illustrait en quarante-huit photos les objets concernés.

8) Par décision du 14 juillet 2020, la CFA a prononcé le désassujettissement à la LDRF de la parcelle n° 1______ comprenant le DDP 6______. Il avait été constaté lors du transport sur place que la parcelle n° 1______ et le DDP 6______ n'étaient pas affectés à l'agriculture et étaient utilisés comme jardin d'agrément au moins depuis 1994.

9) Par acte du 31 août 2020, l'office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après : OCAN) a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision précitée. Il a conclu à son annulation et au renvoi de la cause à la CFA pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Située en zone agricole, la parcelle concernée tombait dans le champ d'application territoriale de la LDFR. Elle était objectivement apte, par sa situation et sa composition, à l'usage agricole. Elle bénéficiait d'une couche de terre suffisante pour produire de la végétation. Elle était cultivée avant que Mme A______ n'acquière ce bien-fonds et que le fermier ne soit autorisé à effectuer sa dernière récolte à fin octobre 1994. Plus de la moitié de la surface était recensée comme SDA, qui, par définition, se prêtait à l'agriculture. Les trois parcelles jouxtant le bien-fonds, au sud, à l'ouest et au nord étaient en SDA. La parcelle était entourée de parcelles agricoles cultivées, à l'exception de parcelles de dimension moindre enclavées sur son côté nord-est. L'existence d'une SDA sur la parcelle ne résultait pas d'une inadvertance. La parcelle était incluse dans un ensemble cohérent et actuel, et figurait dans la dernière mise à jour du plan d'affectation sectorielle des SDA, adoptée par le Conseil d'État en février 2019. Le recensement auquel Mme A______ faisait référence était dépourvu de portée juridique.

Par ailleurs, l'usage effectif qui était fait de la parcelle en cause ne permettait pas de soustraire l'immeuble au droit foncier rural, dès lors que les conditions de la composante subjective n'étaient pas réalisées. En effet, les constructions et installations modifiant l'affectation avaient été érigées de manière illégale. Outre les places de parking, terrasses, cheminements d'allées, etc., Mme A______ avait, par des interventions sur le sol ainsi que par la plantation d'arbres ornementaux, de massifs buissonnants, de parterres floraux et d'un potager, significativement transformé la parcelle en un parc d'agrément. Les plantations réalisées sur la parcelle en cause n'étaient pas des constructions au sens ordinaire de bâtiment. Il n'était toutefois pas exclu de les assimiler à des installations, au même titre que les modifications apportées au terrain ou au paysage (clôture, barrière, mare, étang, etc.). Contrairement au cas du terrain laissé à l'abandon, où la végétation s'installait peu à peu, la plantation d'arbres et buissons pouvait, selon les cas, impliquer une modification sensible du paysage et des possibilités d'affectation, par la main de l'homme, par nature durable et rattachée au sol. Le Tribunal fédéral avait déjà retenu, pour une plantation d'arbres fruitiers le long des limites d'une parcelle, l'obligation de la soumettre à une autorisation de construire. Il convenait que la CFA renvoie le dossier à l'OAC pour compléter sa décision en constatation du 25 juin 2020 avant que cet office n'ordonne, par décision séparée, le rétablissement d'une situation conforme au droit. Les plantations auxquelles Mme A______ avait procédé étaient en effet assimilables au cas de jurisprudence susmentionné. Les installations et constructions illicites déjà constatées induisaient un impact important sur le paysage et un changement d'affectation qui excluait toute activité agricole. Non seulement les installations n'étaient pas imposées par leur destination, mais elles s'opposaient à l'intérêt public prépondérant à la conservation des terres agricoles. De surcroît, la durée de l'usage non agricole était insuffisante. Enfin, l'usage agricole était envisageable pour l'avenir.

10) Mme A______ a conclu au rejet du recours.

Il ressortait du plan directeur cantonal 2030 (ci-après : PDCant 2030), notamment de la fiche A 05, que le secteur dans lequel se trouvait la parcelle concernée appartenait au secteur « extension urbaine à dominante habitation 2040 ». Les principes d'aménagement définis dans ladite fiche étaient notamment d'admettre des déclassements limités de la zone agricole afin de créer de nouveaux quartiers d'affectation mixte pour répondre à des besoins d'intérêt général qui ne pouvaient pas être uniquement satisfaits à l'intérieur des zones à bâtir actuelles. La fiche A 05 prévoyait que le canton examine le quota des SDA et/ou l'intégration de nouvelles surfaces cultivables avec la Confédération afin de permettre la réalisation de grands projets en emprise sur la zone agricole.

« Selon l'inventaire agricole », la parcelle litigieuse appartenait dans sa totalité à la catégorie « habitations et prolongements : pelouse, jardins », et cela à compter du 30 septembre 1994. Ceci la distinguait de certaines parcelles adjacentes.

La planification directrice décrivait la parcelle n° 1______ comme une emprise sur les SDA.

La décision de l'OAC impliquait que le jardin d'agrément ainsi que les arbres n'avaient pas été qualifiés d'installations et/ou de constructions illicites. Par ailleurs, le courrier ne s'intitulait pas expressément décision et ne contenait ni délai ni indication des voies de recours. Il n'impartissait pas non plus de délai à l'intimée pour se déterminer sur les constats effectués.

Juridiquement, la décision de constatation devait être annulée dès lors qu'elle consacrait une violation du droit d'être entendu de l'intimée.

Les conditions de désassujettissement à la LDFR étaient remplies. La parcelle ne constituait objectivement plus un bien-fonds susceptible d'être affecté à l'agriculture. L'inventaire agricole, contrairement à ce que considérait la recourante, permettait d'obtenir une vue d'ensemble de l'utilisation de la zone agricole. Il précisait que la parcelle appartenait dans sa totalité à la catégorie « habitations et prolongements : pelouses, jardins ». L'utilisation agricole de la parcelle faisait défaut, dès lors que l'habitation en question et le jardin n'appartenaient pas à une exploitation agricole. Enfin, le jardin d'agrément existant depuis près de trente ans sur la partie ouest de la parcelle n'ayant pas été qualifié d'installation illicite par l'OAC, il n'avait pas besoin d'être autorisé. Il était faux d'affirmer, comme le faisait la recourante, que l'arborisation en 1996 était quasiment inexistante. La mauvaise qualité des photographies aériennes disponibles ne permettait pas d'affirmer avec certitude l'absence d'arborisation. L'application de la jurisprudence relative à l'alignement d'arbres fruitiers n'était pas pertinente, les plantations concernées y étant beaucoup plus nombreuses.

L'existence de prétendues constructions illicites ne s'opposait pas au désassujettissement à la LDFR. La qualification était contestée par l'intimée, laquelle n'avait jamais eu l'occasion de se déterminer à ce propos. La CFA avait d'ailleurs, en dépit de la décision du DT, tout de même prononcé le désassujettissement.

L'existence de SDA ne s'opposait pas au désassujettissement. Celui-ci ne concernait pas l'affectation à proprement parler de la parcelle et donc son usage agricole puisque les SDA étaient des surfaces permettant, dans les circonstances exceptionnelles liées à de graves pénuries, d'approvisionner le pays. La CFA l'avait d'ailleurs souligné dans son procès-verbal du 25 juillet 2019. La présence de SDA sur la parcelle concernée ne datait que de février 2019. L'intimée n'avait jamais été informée de ce changement et n'avait pas non plus eu l'occasion de déposer des observations, voire de recourir contre ledit changement. Le plan des SDA avait été adopté en violation de ses droits. Même à considérer que la présence de SDA soit valable, le désassujettissement litigieux n'aurait pas d'impact sur la garantie des SDA ni d'incidence sur la qualité de ces surfaces puisqu'il était uniquement question de soustraire la parcelle au champ d'application de la LDFR. La surface demeurerait disponible dans un délai de douze mois pour la culture en cas de grave pénurie. Le désassujettissement n'avait pas non plus d'incidence sur le maintien et la garantie des SDA, lesquelles pouvaient au demeurant et à certaines conditions également se trouver en zone à bâtir.

11) La CFA a conclu au rejet du recours.

La parcelle était objectivement et théoriquement apte à être utilisée de manière agricole ou horticole. Toutefois, la jurisprudence conférait une importance prépondérante aux deux premières conditions dans l'analyse de la composante subjective, à savoir la durée de l'usage non agricole et la possibilité d'un retour de l'immeuble vers un usage agricole.

La durée exacte de l'usage non agricole n'avait pas été fixée par le Tribunal fédéral. Une marge de manoeuvre devait être laissée aux autorités. Toutefois, cette durée ne saurait être inférieure à « quelques dizaines d'années ». La question avait été laissée ouverte s'agissant d'une durée de vingt-six ans. La chambre administrative avait, pour sa part, en 2012, considéré qu'une durée de vingt-cinq ans était suffisante pour soustraire une parcelle de 8'053 m², jugée impropre à l'agriculture, suite à l'installation d'un centre équestre. La CFA avait dès lors considéré en l'espèce que la condition de l'écoulement du temps était remplie.

La parcelle n° 1______ était entretenue et aménagée avec soin. Tenant compte de l'investissement consacré par l'intimée à son jardin, il était évident qu'elle n'en changerait pas de destination à l'avenir. Dans un arrêt de 2011, la chambre administrative avait confirmé le désassujettissement d'une parcelle de 7'376 m² malgré qu'elle soit située en zone agricole et l'avait considérée comme appropriée à l'agriculture. Celle-ci était entretenue tel un jardin d'agrément, l'herbe étant coupée à ras, des bosquets, haies et quelques arbres y étant plantés. La CFA avait dès lors considéré comme hautement probable que l'usage non agricole de la parcelle soit maintenu à l'avenir.

En l'espèce, les aménagements avaient été édifiés de façon non conforme. Il s'agissait d'une clôture en chaboury d'environ 1 m de hauteur en périphérie de la parcelle, en grande partie dissimulée par la végétation, d'un bac à compost et de deux cheminements entre et devant le potager, pour lesquels une autorisation n'était pas nécessaire. Ces irrégularités avaient été considérées comme relativement mineures par la CFA, ne justifiant en tout état pas de remettre en cause le désassujettissement sous l'angle d'un éventuel abus de droit. La situation n'était en effet pas comparable à d'autres cas jurisprudentiels telle l'utilisation d'un terrain agricole partiellement goudronné à des fins d'entreposage de machines de chantier. En l'espèce, l'aménagement était de moindre impact et ne remettait pas en cause, en tant que jardin d'agrément, les caractéristiques d'une parcelle objectivement apte à l'agriculture. La mise en conformité des éléments susmentionnés ordonnée par l'OAC ne conduirait pas à un retour de la parcelle litigieuse à un usage agricole.

12) Dans sa réplique, l'OCAN a persisté dans ses conclusions, développant son argumentation, laquelle sera reprise en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt.

13) Dans sa duplique, Mme A______ a contesté avoir procédé à des travaux de nivellement. Il n'était pas contesté que l'inventaire agricole n'avait qu'une portée relative quant à l'affectation d'une parcelle. Il permettait toutefois de constater que l'usage qui en était fait n'était déjà plus agricole en 1994. Le fait que la parcelle n° 1______ n'ait pas été utilisée en lien avec l'agriculture depuis près de trente ans suffisait à admettre l'absence, à l'avenir, de son usage agricole.

14) La CFA a indiqué n'avoir pas d'observations complémentaires à formuler au titre de duplique.

15) Sur ce, les parties étaient informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Mme A______ se plaint d'une violation de son droit d'être entendue dans le cadre de la prise de décision de l'OAC.