Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Les Services Industriels de Genève (ci-après : SIG) sont propriétaires de la parcelle n° 1'294, feuille 22 du cadastre de la commune de Cologny, sise à l'adresse 56, Quai de Cologny.

Ce terrain de 2'378 m2, situé en zone de construction 5, est constitué d'un plat herbeux, côté lac, et d'un bois de quelques 1'000 m², implanté en forte pente à l'ouest de la parcelle, en direction du coteau de Cologny. Il est bordé, en bas, par un mur de 1,60 mètres de hauteur qui longe la route à quatre voies se trouvant sur le quai ; il est entouré, sur les trois côtés restants, par un treillis de petites mailles (50mm x 50mm) non enterré, de 2 mètres de hauteur.

Monsieur Bruce Rappaport et la société Nartan S.A. sont propriétaires, respectivement, des parcelles n^os 1'306 et 1'528, feuille 22 du cadastre de la même commune, également situées en zone 5, au 14, chemin Diodati et au 54, Quai de Cologny. Ces terrains bordent la parcelle des SIG dans sa limite ouest et sud-ouest, en haut de la pente. Des arbres y sont implantés de manière à constituer, avec le bois sis sur la parcelle n° 1'294, un peuplement d'érables sycomores, de hêtres, de frênes et de robiniers, de 1'165 m².

2. Le 16 août 2006, Monsieur Charles Love a déposé auprès du département des constructions et des technologies de l'information (ci-après : le DCTI) une demande d'autorisation de construire 21 logements provisoires préfabriqués pour étudiants, sur la parcelle des SIG.

3. Sollicité par le DCTI pour préaviser ce projet, le département du territoire (ci-après : le département ou le DT), soit pour lui l'inspecteur des forêts du domaine nature et paysage (ci-après : le DNP), a demandé un complément d'information, le 26 septembre 2006.

Le requérant était prié de prendre contact avec un géomètre et un agent du DNP "pour faire la constatation de la nature forestière des masses boisées à proximité de la construction. Puis transmettre le plan mentionnant la lisière du cordon boisé à la Police des constructions".

4. Le 2 octobre 2006, le DCTI a demandé à M. Love de donner suite, dans les 30 jours, aux injonctions figurant dans ce préavis.

5. Le 19 octobre 2006, un géomètre mandaté par M. Love a procédé au levé de la lisière des boisés. Il résulte de ce document que le bois, de 1'165 m2, forme un rectangle de 24 à 28 mètres de large et de 55 mètres de long environ.

6. Le 20 octobre 2006, M. Love a rempli, sur demande du département, un formulaire intitulé "requête en constatation de la nature forestière", en indiquant, sous la rubrique "motifs de la demande" : projet de construction.

Cette "requête" a été publiée dans la Feuille d'avis officielle (ci-après : FAO), le 17 novembre 2006 sous le titre "requête en constatation de la nature forestière", le "requérant" étant M. Love.

Mention était faite qu'elle pouvait être consultée auprès du DNP. Des observations pouvaient être formulées dans un délai de 30 jours.

7. Le projet de décision du département soumis à l'enquête indiquait un degré de couvert des arbres de 9% (sic).

8. Messieurs Rappaport et Love se sont opposés, dans le délai, à cette constatation, qui rendait totalement inconstructible la parcelle sur laquelle M. Love voulait faire édifier sa construction et partiellement inconstructible celle de M. Rappaport.

9. Les SIG ont fait de même, par courrier du 14 décembre 2006.

Ils souhaitaient préserver leur droit de construire un ouvrage d'utilité publique et demandaient, en conséquence, qu'il soit renoncé à cette constatation. En effet, la parcelle litigieuse était destinée à la construction d'une station de pompage d'eau brute du lac Léman ; l'eau serait acheminée par des conduites souterraines pour y être traitée et potabilisée dans une station de traitement sise au chemin de la Blonde à Vandoeuvres, dont la société était également propriétaire. Cette station devait desservir en eau potable une grande partie de la rive gauche du canton, ainsi qu'une partie de la région frontalière française.

10. Par décision du 23 février 2007, communiquée par courrier à
MM Rappaport et Love le même jour, le DT a constaté la nature forestière du bois litigieux.

Le boisement présentait des caractéristiques forestières ; les arbres étaient exclusivement indigènes et âgés de plus de 20 ans. Leur degré de couverture était de 90 %, avec la présence d'un étage intermédiaire constitué de perchis de moyenne futaie situées sur les bords. Du point de vue des fonctions forestières, le peuplement présentait un intérêt significatif pour sa structure paysagère, sa biodiversité et sa fonction de protection (notées 2/3). Les fonctions de récréation et de production étaient en revanche de peu d'intérêt (notées 1/3). Au vu de cette situation, le département n'avait pas retenu les arguments soulevés par les opposants prénommés. Quant à M. Love, il avait signé lui-même la requête en constatation de la nature forestière de ce boisement.

11. Par actes séparés du 26 mars 2007, M. Love et les SIG ont recouru contre cette décision auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission).

12. Par décision du 16 novembre 2007, la commission a admis le recours, après avoir effectué un transport sur place.

Sur la parcelle des SIG, le peuplement boisé avait un aspect de parc entretenu ; les arbres y étaient plantés de manière clairsemée et il n'existait aucun étage intermédiaire ni aucune strate au sens de la loi. Il était douteux, dès lors, que cette parcelle, par ailleurs entourée de murs et de grillage et longeant une voie à grand trafic, puisse servir de refuge à la faune ou à la flore. Même si une fonction protectrice existait, celle-ci ne suffisait pas pour qualifier ce peuplement d'arbres de forêt. La situation était différente sur les parcelles voisines, où la forêt avait été laissée dans son état naturel, mais ces peuplements étaient trop petits pour constituer une forêt au sens de la loi.

13. Le département a recouru auprès du Tribunal administratif contre cette décision, le 20 décembre 2007. Il conclut à son annulation.

Le boisement litigieux présentait toutes les caractéristiques d'une forêt. Certes, il n'était pas laissé à l'état sauvage et était entretenu régulièrement ; on ne pouvait toutefois l'assimiler à un parc ou à un espace vert, au sens de l'article
2 alinéa 3 loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo - RS 921.0). L'entretien n'était pas incompatible avec la notion de forêt, au contraire ; il était un élément de leur gestion ne visant pas nécessairement l'exploitation du bois, mais permettant sa conservation. En outre, les essences étaient exclusivement indigènes et s'étaient implantées naturellement, sans qu'aucun raisonnement horticole ne soit intervenu. Le degré de couvert était de 90 % et la végétation importante. La présence de lierre au sol sous les arbres attestait d'un sol forestier. Il n'y avait pas d'équipement typique évoquant l'existence d'un parc ou d'un espace vert, lesquels constituaient des espaces aménagés à des fins de récréation ou d'esthétique paysagère. L'importante végétation présente sur ce site maintenait la stabilité de ce terrain en forte pente, remplissant ainsi une fonction protectrice. La présence d'une route à grand trafic à proximité n'empêchait pas au boisement de constituer un refuge pour la faune. Elle permettait en outre de protéger les propriétés situées au-delà contre le bruit et les immissions. Selon le plan directeur forestier, la notion de forêt visait également les boisés en milieu urbanisés, même si leur aspect naturel était très limité. Ceux-ci jouaient un rôle important dans le maillage écologique pour la faune et la flore. Une petite forêt pouvait représenter un milieu vital pour les petits mammifères, les insectes et les oiseaux, en offrant un point de liaison entre les boisements. Si l'on excluait de la protection de la LFo les petits îlots de forêts situés au milieu des constructions, on viderait de sa substance la loi fédérale dans les zones urbanisées. Selon celle-ci, il suffisait qu'un boisement assume une ou quelques unes des fonctions forestières pour pouvoir être qualifié de forêt. Outre qu'il satisfaisait les exigences légales sur le plan quantitatif, le bois litigieux remplissait plusieurs de ces fonctions. La commission avait ainsi considéré à tort que celui-ci n'était pas une forêt.

14. M. Love a répondu au recours et conclu à son rejet le 29 février 2008.

Selon l'article 4 alinéa 3 de la loi cantonale sur les forêts du 20 mai 1999 (LForêts - M 5 10), il appartenait à l'inspecteur des forêts d'ordonner la constatation de nature forestière d'une parcelle ou d'une partie de celle-ci. Le moyen utilisé en l'espèce par l'administration, visant à contraindre M. Love à requérir une décision allant à l'encontre de ses intérêts était inadmissible. Contrairement à ce qui apparaissait dans la procédure, à aucun moment il n'avait souhaité que soit constatée la nature forestière du boisement litigieux, une telle mesure mettant à néant son projet de construction.

Sur le fond, la visite des lieux par l'inspecteur des forêts n'avait révélé aucune essence rare ou de biotope spécial dignes de protection. Comme l'avait relevé la commission, le bois en question avait un "aspect de fond de parc entretenu". Les arbres y étaient implantés de manière clairsemée, sans qu'il n'existe aucune strate ni étage intermédiaire sur la parcelle n° 1'294. Aucune fonction forestière ne pouvait être retenue ; non accessible au public, le bois litigieux n'exerçait aucune fonction de délassement. Il n'avait pas de valeur optique ou esthétique et ne pouvait servir de refuge à la faune et à la flore, vu l'entretien régulier dont il était l'objet. Il n'exerçait aucune fonction économique. Enfin, même si une fonction protectrice devait être retenue, ce qui était douteux, celle-ci ne suffisait pas pour qualifier un bois de forêt, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral.

15. Les SIG ont répondu le même jour et conclu au rejet du recours.

Le degré de couverture indiqué dans les documents soumis à l'enquête publique était de 9% et non de 90% comme le retenait la décision attaquée (sic). Le bois, essentiellement constitué d'érables clairsemés, était sans valeur biologique particulière. Il n'était pas esthétique. Son entretien avait été confié à une personne par convention, en contrepartie d'un droit de jouissance. Il avait pour objectif de laisser libre de végétation la surface plane située au bas de la parcelle, sur laquelle la station de pompage devait prendre place et de laisser la partie arborée sur la pente, pour permettre une meilleure intégration de cette construction dans le paysage. Partant, le bois remplissait les caractéristiques d'un espace vert au sens de l'article 2 alinéa 3 LFo. La décision mettait à néant ce projet ou soumettait sa réalisation au régime strict des compensations prévu par les articles 8 et 9 LFo ; dans un cas comme dans l'autre, le préjudice subi était important. L'article 11 de la loi sur la protection générale des rives du lac du
4 décembre 1992 (LPRLac - L 4 10) et le règlement sur la conservation de la végétation arborée du 27 octobre 1999 (RCVA - L 4 05.04) permettaient d'assurer la protection du talus contre les glissements de terrain. Il n'était ainsi pas nécessaire de recourir à la qualification de forêt pour permettre aux arbres d'assumer cette fonction.

Les SIG faisaient leurs les arguments développés par la commission dans sa décision.

16. Le juge délégué a effectué un transport sur place en présence de M. Love, du département et des SIG.

Les parties ont campé sur leurs positions.

L'entretien régulier avait empêché le développement de sous-bois et raréfié la présence de lierre. Un terrier de renard ou de blaireau avait été creusé. Deux charmes avaient été abattus récemment.

17. Par décision du 11 juillet 2008, le Tribunal administratif a ordonné l'appel en cause de M. Rappaport et de Nartan S.A., propriétaires des deux autres parcelles visées par la décision attaquée.

18. Le 25 août 2008, Nartan S.A. a formulé des observations et conclu au rejet du recours.

La protection du boisement litigieux ne répondait à aucun impératif de protection. La surface boisée ne remplissait pas les critères quantitatifs exigés par le droit cantonal. Située au bord d'une route à grand trafic, elle ne constituait pas un milieu naturel et ne remplissait aucune fonction forestière. Une constatation de nature forestière limiterait considérablement ses droits à bâtir et lui causerait ainsi un grave préjudice.

Pour le surplus, la société appuyait les arguments développés par les SIG dans leur réponse au recours.

19. Par courrier du 19 septembre 2008, signé par un tiers avec la mention "p.p." mais auquel aucune procuration n'était annexée, M. Rappaport s'est déterminé sur la constatation de nature forestière "du boisement occupant la parcelle n° 1'294" et a conclu à ce qu'il soit qualifié de forêt.

Le bois litigieux constituait un rideau de verdure massif qui faisait fonction d'écran par rapport à la route à l'égard des constructions situées tant en haut du coteau de Cologny qu'en bas. Il était constitué d'essences locales, contrairement aux arbres plantés sur les autres parcelles, souvent exotiques. Il comportait les mêmes caractéristiques (essences, gabarit, fonction écran) que le boisement voisin, sis entre les parcelles n^os 1'305 et 941, qui avait été inclus dans le cadastre forestier. On ne voyait pas pour quelle raisons, dès lors, ce peuplement serait qualifié différemment.

20. Suite à ce courrier, le juge-délégué a invité M. Rappaport à munir sa lettre de sa propre signature ou à lui fournir les qualifications de son mandataire avec une procuration le concernant.

Il le priait également de préciser ses conclusions.

21. M. Rappaport a répondu par lettre du 4 novembre 2008.

Son épouse, Madame Ruth Rappaport, avait signé son courrier du
19 septembre 2008. Il souhaitait la désigner pour le représenter dans la procédure et joignait une procuration à cette fin.

Il était favorable à la constatation de la nature forestière du bois litigieux, y compris pour la partie se trouvant sur sa propriété.

22. En l'absence de nouvelles mesures d'instruction sollicitées par les parties, auxquelles un délai avait été imparti par le juge délégué pour ce faire, le
11 novembre 2008, la cause a été gardée à juger le 1^er décembre de la même année.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A et suivants de la loi sur l’organisation judiciaire du
22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. La commission n'a pas intégré M. Rappaport dans le cercle des parties à la procédure, alors que ce dernier, propriétaire d'une des parcelles touchées par la décision initiale, s'était opposé à ce que le boisement litigieux soit qualifié de forêt. Cette omission procède d'une erreur, dont l'intéressé ne subit en l'espèce aucun préjudice, puisque le présent arrêt donne droit à ses conclusions dans la présente procédure, ainsi qu'il résulte des considérants ci-après.

3. Nartan S.A., ne s'est pour sa part pas opposée à la décision initiale qualifiant son bois de forêt. Elle n'a pas fait usage de son droit de recourir. Il se justifie néanmoins de l'appeler en cause, dès lors qu'elle est propriétaire de l'une des parcelles touchées par la décision attaquée.

4. M. Love se plaint de la manière dont l'inspecteur des forêts a procédé dans le cas d'espèce. Il ne comprend pas les raisons pour lesquelles il a été contraint de requérir en son nom la constatation de nature forestière alors que celle-ci était contraire à ses intérêts, pour être mis ensuite dans la position de devoir s'opposer à sa propre requête.

Selon l'article 4 alinéas 2 et 3 lettre a LForêts, la nature forestière d'un peuplement d'arbres est constatée dans le cadre d’une procédure formelle par l’inspecteur des forêts, qui peut ordonner une procédure de constatation de la nature forestière, aux frais des propriétaires, notamment dans le cas d'une requête en autorisation de construire portant sur un terrain situé à proximité d'une lisière qui n'a pas encore été délimitée. Contrairement à ce qu'une lecture superficielle de cette disposition peut laisser apparaître, l'ouverture d'une telle procédure ne préjuge pas de son issue (constatation ou non constatation de la nature forestière du boisement concerné). La loi impose par ce biais à l'autorité compétente de s'assurer, lorsqu'une demande d'autorisation de construire est déposée sur une parcelle boisée, qu'aucune forêt au sens du droit fédéral n'est touchée pas ce projet et que les dispositions la protégeant ne sont pas applicables. L'article 10 LFo est plus explicite à cet égard. En effet, selon ses termes, quiconque prouve un intérêt digne d’être protégé peut demander au canton de décider si un bien-fonds doit être considéré comme forêt ou non. Ainsi, en invitant M. Love à requérir ladite constatation, l'inspecteur des forêts n'a fait que solliciter qu'il soit statué sur la question de savoir si ces boisements devaient ou non être qualifiés de forêt au sens de la loi.

Il faut admettre avec M. Love que les termes "requête en constatation de la nature forestière" figurant tant sur le formulaire à en-tête du département (rempli par le "requérant"), que dans le titre de la FAO, ne sont pas limpides à cet égard, le "requérant" pouvant être la partie qui s'oppose, sur le fond, à cette constatation. Le titre "requête en constatation ou en non constatation de la nature forestière" aurait rendu les choses plus compréhensibles pour le requérant, même si la façon dont l'autorité compétente a procédé ne tient pas d'une violation de la loi.

Il était également indélicat de la part de l'autorité de s'appuyer sur le fait que M. Love avait requis lui-même ladite constatation, pour justifier sa décision au fond. Certes, il n'en est pas résulté de préjudice pour ce dernier. Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aux articles 5 alinéa 3 et 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst. - RS 101), qui exigent que l’une et l’autre se comportent réciproquement de manière loyale, ne saurait ainsi entrer en jeu. Il n'en demeure pas moins qu'une telle attitude est choquante et propre à mettre en danger la relation de confiance qui doit exister entre l'autorité administrative et les citoyens.

La procédure ne saurait en conséquence être considérée comme viciée, même si des maladresses ont été commises par le service nature et paysage en l'espèce.

5. Conformément à la loi et à la jurisprudence, une constatation de nature forestière ne doit s’appuyer que sur les circonstances de fait (croissance, densité, âge, dimensions et fonction du peuplement), sur le concept de forêt que retient le droit fédéral et, le cas échéant, sur les critères fixés par le droit cantonal d’exécution. Les éléments déterminants pour l’appréciation sont la végétation effective et ses fonctions au moment de la décision, pour autant que le peuplement n’ait pas été éliminé illégalement (H.-P. JENNI, Pour que les arbres ne cachent pas la forêt : un guide à travers la nouvelle législation sur les forêts, in cahier de l’environnement, n° 210, OFEFP 1994, ad art. 10, p. 47). Bien qu'elle dispose d'une latitude de jugement dans l'interprétation des conditions légales, l'autorité est liée par ces conditions et ne peut statuer en opportunité.

6. Aux termes de son article 1^er, la LFo vise à assurer la conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique, à les protéger en tant que milieu naturel, à garantir qu’elles puissent remplir leurs fonctions, notamment protectrices, sociales et économiques et à maintenir et promouvoir l’économie forestière. La législation a, en outre, pour but de contribuer à protéger la population et les biens d’une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l’érosion et les chutes de pierres (catastrophes naturelles).

7. Par forêt on entend toute surface couverte d’arbres ou d’arbustes forestiers à même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d’exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (art. 2 al. 1 LFo).

a. La LFo n’énumère pas les caractéristiques nécessaires pour pouvoir qualifier une aire boisée de forêt.

Dans le cadre fixé par le Conseil fédéral, les cantons peuvent préciser la largeur, la surface et l’âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un autre peuplement pour être considérés comme forêt (art. 2 al. 4, 1ère phr. LFo ; art. 1 al. 1 de l’ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 – OFo –
RS 921.01).

Selon l'article 1^er OFo, les cantons précisent les valeurs requises pour qu’une surface boisée soit reconnue comme forêt, dans les limites suivantes :

a. surface comprenant une lisière appropriée : 200 à 800m² ;

b. largeur comprenant une lisière appropriée : 10 à 12m  ;

c. âge du peuplement sur une surface conquise par la forêt : 10 à 20 ans.