Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. a. Le Syndicat SSP/VPOD (ci-après : le syndicat) est une association qui regroupe le personnel des administrations, institutions et entreprises communales, cantonales et fédérales, ainsi que des entreprises mixtes et privées d’utilité publique.

b. Son but social statutaire est de « sauvegarder et promouvoir les intérêts professionnels, économiques et sociaux, politiques et culturels du personnel travaillant dans les services publics ».

c. Le syndicat est organisé en régions dont celle de Genève, laquelle est composée de groupes. Parmi ceux-ci, un groupe « trafic aérien de Genève » qui comporte un groupe aéroport international de Genève (ci-après  : AIG) réunissant les collaborateurs de cette entreprise, membres du syndicat.

2. L’AIG est un établissement de droit public autonome organisé par la loi sur l’aéroport international de Genève du 19 juin 1993 (LAIG - H 3 25).

3. Les conditions de travail du personnel de l’AIG sont réglées dans le statut du personnel dont la teneur actuellement en vigueur est celle au 1^er janvier 2006.

4. Le 1^er janvier 2007, le conseil d’administration de l’AIG a adopté un règlement sur la gestion du temps de travail par le personnel de l’AIG (ci-après  : RTT).

5. Le 15 février 2007, la direction de l’AIG a écrit au Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après  : SECO).

L’AIG avait adopté le RTT en concertation avec la commission consultative du personnel et les représentants syndicaux. Il envisageait de demander au SECO des dérogations concernant la durée du travail de certaines divisions au service de l’AIG, l’application stricte de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce du 13 mars 1964 (LTr - RS 822.11) entraînant des difficultés d’organisation incompatibles avec la gestion d’un aéroport. Avant de formuler de telles demandes, l’AIG désirait obtenir des précisions sur la façon dont le RTT devait être interprété au regard de certaines dispositions de la LTr et de ses ordonnances d’application, l’ordonnance 1 du 10 mai 2000 relative à la loi sur le travail (OLT1 - RS 822.111) et l’ordonnance 2 du 10 mai 2000 relative à la loi sur le travail (OLT2 - 822.112).

L’une de ces questions portait sur le nombre de dimanches de libre à accorder aux travailleurs eu égard à l’interprétation qui devait être faite de l’art. 12 al. 1 OLT2. Cette disposition prévoit que :

"Le travailleur bénéficie d'au moins 26 dimanches de congé par année civile. Ils peuvent être répartis de manière irrégulière au cours de l'année civile pour autant qu'un dimanche de libre au minimum soit garanti par trimestre civil".

La question posée par l'AIG à ce propos avait été évoquée lors d’un entretien que ses représentants avaient eu le 12 décembre 2006 avec un représentant du SECO et deux représentants de l’office cantonal de l’inspection et des relations du travail (ci-après  : OCIRT). A cette occasion, il leur avait été indiqué que l’art. 12 al. 1 OLT2 garantissait aux travailleurs 26 dimanches de congé par année civile. Il y avait donc lieu d’ajouter à ceux-ci les dimanches des vacances.

L’AIG contestait cette interprétation de la loi. La LTr ne contenait pas de disposition relative aux vacances. Le nombre de jour de vacances pouvait varier d’une entreprise à l’autre si bien que cela pouvait conduire à traiter différemment les travailleurs en fonction de leur droit aux vacances. A suivre le raisonnement de l'OCIRT, un travailleur, au bénéfice de quatre semaines de vacances, bénéficierait de 30 dimanches de congé (26 + 4). S’il bénéficiait de cinq semaines de vacances, il bénéficierait de 31 dimanches de congé. Si c’était six semaines, cela représentait 32 dimanches de congé. Il était préférable de calculer le droit aux dimanches de congé (ci-après  : nbD) selon la règle suivante  :

nb de dimanches de congé selon la loi x semaines travaillées = nbD

52 semaines

L’aéroport de Zürich avait obtenu une dérogation lui permettant de réduire le nombre de dimanches de congé à 20 moyennant une compensation en temps de 25% dès le 23ème dimanche travaillé, le nombre de dimanches de congé pouvant cependant être réduit à 15 en cas de nécessité. L’AIG devait être mis au bénéfice d’une mesure dérogatoire similaire. Cela conduisait à fixer le nombre de dimanches de congé à 18 pour les travailleurs au bénéfice de cinq semaines de vacances et à 17,7 pour ceux qui en bénéficiaient de six.

6. Le 13 avril 2007, le SECO a répondu à l’AIG.

Il confirmait l’analyse de l’AIG concernant le mode de calcul du nombre de dimanches de congé. En revanche, pour obtenir une dérogation, l’AIG devait apporter la preuve de l’impossibilité de respecter l’art. 12 al. 1 OLT2.

Copie de ce courrier a été adressée à l'OCIRT.

7. Le 29 août 2008, le syndicat a adressé une plainte au sens de l’art. 54 LTr à l’OCIRT en sa qualité d’autorité de surveillance au sens de l’art. 41 al. 3 LTr.

Les art. 44 al. 2 et 51 RTT prévoyaient que chacun des membres du personnel exerçant un travail continu devait bénéficier de périodes de repos "incluant 26 dimanches, vacances comprises". Ces dispositions réglementaires n’étaient pas conformes à la LTr ainsi qu'à ses ordonnances d’application et devaient être modifiées, le droit aux 26 dimanche de congé devant être reconnu "vacances non-comprises".

Le syndicat contestait la validité juridique de l’interprétation faite par l’AIG et le SECO, qui ressortait de leur échange de correspondance des 15 février et 13 avril 2007, soit le recours à une règle de trois selon laquelle le nombre de dimanches de libre, durant la période de travail, serait égal au nombre de dimanches de libre légaux multiplié par le nombre de semaines travaillées puis divisées par cinquante-deux semaines.

8. Le 29 septembre 2008, l’OCIRT a transmis copie de ladite plainte à l’AIG. Un délai de quinze jours lui était accordé pour se déterminer avant que le premier statue sur la compatibilité des art. 44 al. 2 et 51 al. 1 RTT avec le droit impératif.

9. Le 23 octobre 2008, l’AIG a écrit au SECO en rappelant la teneur des échanges de correspondance des 1^er février et 14 avril 2007, de même que la position de l’OCIRT exprimée lors de l’entretien du 12 décembre 2006.

Selon le RTT, les membres du personnel de l'aéroport bénéficiaient d'au moins 26 dimanches de congé par année civile, vacances comprises. A l’AIG, les employés avaient un droit à 5 ou 6 semaines de vacances, des divergences étaient apparues sur la compatibilité de ces dispositions avec l'art. 12 al. 1 OLT2. Pour se conformer à la loi, quatre méthodes étaient envisageables pour déterminer le nbD à accorder aux membres du personnel.

Première méthode (préconisée par le syndicat)  :

26 dimanches + 5 respectivement 6 dimanches (vacances) = nbD

Un droit à 5 ou 6 semaines de vacances équivalait à 31, respectivement 32 dimanches de libre sur 52 dimanches.

Deuxième méthode  :

26 dimanches de libre selon la loi x 47 (resp. 46) semaines travaillées = nbD

52 semaines

Le nombre de dimanches de congé pour les personnes bénéficiant de 5 semaines ou 6 semaines de vacances équivalait à 23,5, respectivement 23 dimanches de libre sur 52 semaines.

Troisième méthode  :

26 dimanches de libre x 47 (resp. 46) sem. travaillées + 5, (resp. 6) dim. = nbD

52 semaines

En appliquant cette méthode, le nombre de dimanches de congé pour les personnes bénéficiant de 5 semaines ou 6 semaines de vacances équivalait à 28,5 (respectivement 28) dimanches de libre sur cinquante-deux dimanches.

Quatrième méthode  :

26 dimanches de libre, vacances comprises = nbD

En appliquant cette méthode, le nombre de dimanches de congé pour l’ensemble du personnel équivalait à 26 dimanches au total sur 52 dimanches quel que soit le nombre de semaines de vacances.

Pour des raisons de sécurité de droit, il était impératif que l’art. 12 al. 1 OLT soit appliqué de manière uniforme par les autorités fédérales et cantonales, ce qui découlait de l’art. 75 al. 1 let. a OLT1.

Le SECO devait prendre position formellement concernant la méthode de calcul à utiliser.

10. Le SECO a répondu le 7 novembre 2008. Après analyse approfondie de la demande de l'AIG, il revenait sur la teneur de son courrier du 13 avril 2007. Pour appliquer correctement l’art. 12 al. 1 OLT2, il fallait tenir compte de l'art. 21 al. 4 OLT1 qui prévoyait que ne devaient pas être portés en compte les dimanches de congé légaux et les dimanches coïncidant avec les vacances des travailleurs occupés le dimanche. Il était ainsi nécessaire de procéder à un calcul prorata pour savoir exactement quel était le nombre de dimanches de congé qui devait être accordé après déduction des vacances. Une fois ce calcul effectué, il fallait ajouter le nombre de dimanches qui tombaient pendant les vacances du travailleur. La formule à utiliser pour calculer le nombre de dimanches de congé était la suivante :

26 dimanches de congé x semaines travaillées* + dim. de vacances = nbD.

52 semaines

(* = 52 semaines - vacances)

Copie de ce courrier a été adressée à l'OCIRT

11. Le 21 novembre 2008, l’AIG a transmis au syndicat la copie du courrier du SECO du 7 novembre 2008. Le mode de calcul retenu par le SECO avait été approuvé par l’OCIRT.

12. Le 28 novembre 2008, le syndicat a écrit à l’AIG. Il contestait le mode de calcul proposé. Il n’était pas conforme à l’art. 21 al. 4 OLT1 qui prévoyait sans exception que n'étaient pas portés au compte les dimanches de congé légaux et les dimanches coïncidant avec les vacances des travailleurs occupés le dimanche.

13. Le 16 décembre 2008, l’OCIRT a adressé à l’AIG une décision au sens de l’art. 51 al. 2 LTr.

L’AIG était invitée à corriger les art. 44 al. 2 et 51 al. 1 RTT dans le sens des prescriptions légales et à soumettre le règlement d’entreprise à l’approbation de l’OCIRT.

L’art. 12 al. 1 OLT2 prévoyait que : « le travailleur bénéficie d’au moins vingt-six dimanches de congé par année civile pour autant qu’un dimanche libre au moins lui soit garanti par trimestre civil. » Le SECO analysait la portée de cette disposition de la manière suivante : « le jour de repos hebdomadaire doit avoir lieu un dimanche au moins une fois par tranche de deux semaines, ce qui porte le nombre de dimanches de congé à un minimum de 26 par année civile. A cette situation s’applique également la disposition fixée à l’art. 21 al. 4 OLT1 qui prévoit que les dimanches coïncidant avec un jour de vacances du travailleur ne sont pas portés au compte des dimanches de congé prescrits par la loi […] les jours fériés ne peuvent être portés au compte du nombre de dimanches. Ils s’ajoutent à ces derniers et doivent le cas échéant être compensés s’ils ne sont pas chômés.

Pour calculer le nombre de dimanches de vacances dont devaient pouvoir disposer les employés de l’AIG, il y avait donc lieu d’utiliser la formule suivante :

26 dimanches selon la loi + les dimanches de vacances = nbD

Les dimanches de vacances devaient donc être ajoutés aux 26 dimanches contrairement à ce que les dispositions du RTT précité prévoyaient. Ce calcul était valable uniquement pour les travailleurs qui bénéficiaient de 4 semaines de vacances par année civile.

14. Le 15 janvier 2009, l’AIG a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif (A/139/2009).

15. Le 16 janvier 2009, le syndicat en a fait de même (A/147/2009).

16. Le 25 février 2009, l’OCIRT a rendu une nouvelle décision qu'elle a notifiée tant à l’AIG qu’au syndicat, avec mention des voies de recours.

Celle du 16 décembre 2008 était nulle et non avenue. Il était ordonné à l'AIG de corriger les art. 44 al. 2 et 51 al. 1 RTT dans le sens des prescriptions légales, telles qu'exposées et explicitées dans la nouvelle décision. L'AIG était invitée à soumettre le RTT modifié aux fins d'approbation (art. 39 al. 1 LTR).

L’art. 12 al. 1 OLT2 devait se lire en lien étroit avec l’art. 21 al. 4 OLT1. Le début de la motivation de la nouvelle décision était de même teneur que celui de la première décision. Le SECO qui était selon l’art. 42 LTr, l’autorité de haute surveillance en matière d’application de la loi sur le travail et de ses ordonnances - s’était expressément prononcé sur l’interprétation d’ensemble à donner aux dispositions précitées dans le courrier qu’il avait adressé le 7 novembre 2008 à l’AIG. L’art. 12 al. 1 OLT2 prévoyait clairement que le travailleur bénéficiait d’au moins 26 dimanches de congé par année civile. Une année civile couvrait la période comprise entre le 1^er janvier et le 31 décembre, c’est-à-dire 52 semaines. L’art. 21 al. 4 OLT1 prévoyait que n'étaient pas portés en compte des dimanches de congés légaux les dimanches coïncidant avec les vacances des travailleurs occupés le dimanche. Pour appliquer correctement l’art. 12 al. 1 OLT2, il fallait procéder à un calcul prorata pour savoir exactement quel était le nombre de dimanches de congé qui devait être accordé après déduction des vacances. Une fois ce calcul effectué, il fallait ajouter le nombre de dimanches qui tombait pendant les vacances du travailleur.

Selon l’OCIRT, cette interprétation du SECO devait être approuvée, car elle permettait d’aboutir au principe que sur l’ensemble des dimanches pouvant être travaillés - soit après déduction intégrale des vacances - au maximum un dimanche sur deux en moyenne pouvait l’être concrètement, le deuxième devant obligatoirement faire l’objet d’un congé. Cela correspondait parfaitement à l’esprit voulu par l’OLT1 et l’OLT2.

L’interprétation alternative proposée par le syndicat aboutissait en revanche, dans certains cas extrêmes, à interdire purement et simplement tout travail dominical, alors que l’OLT2 visait justement à offrir un régime plus souple à des entreprises comme l’AIG.

La méthode de calcul qui devait être suivie pour interpréter la règle de l’art. 12 al. 1 OLT2 était celle préconisée par le SECO dans son courrier du 7 novembre 2008.

Ce calcul s’appliquait indépendamment du nombre de semaines de congé dont bénéficiait actuellement le travailleur.

17. Le 23 mars 2009, compte tenu de la décision précitée, le syndicat et l'AIG ont retiré leur recours. Le syndicat a indiqué qu'il recourrait contre la nouvelle décision.

18. Par acte posté le 26 mars 2009, le syndicat a interjeté recours auprès du Tribunal administratif contre la décision du 25 février 2009 de l’OCIRT. Il conclut à l'annulation de celle-ci. Le tribunal de céans devait constater que les 26 dimanches visés par l'art. 12 al. 1 OLT2 ne comprenaient pas les dimanches intervenant durant le vacances, indépendamment du droit aux vacances accordées par l'employeur. Il devait être ordonné à l'AIG de modifier les art. 44 al. 2 et 51 al. 1 RTT.

19. Par courrier du 9 avril 2009, l’AIG a demandé à être partie à la procédure.

20. Le 13 mai 2009. l'OCIRT a répondu. Il conclut à la confirmation de sa décision. Le SECO avait le rôle d'unifier l'interprétation de la loi pour l'ensemble de la Suisse et l'OCIRT ne voyait pas de raisons de se démarquer de l'avis de droit de sa propre autorité de surveillance. Le SECO avait par ailleurs pris en considération les arguments soulevés par le recourant dans ses écritures et son interprétation des art. 21 al. 4 OLT1 et 12 al. 1 OLT2 était conforme au droit.

21. Le 18 mai 2009, l'AIG a présenté ses observations. Il conclut au rejet du recours, avec suite de dépens. Son personnel était soumis à une réglementation particulière en matière de travail de nuit ou du dimanche, ainsi que de travail continu en vertu de l'art. 47 OLT2. La méthode de calcul préconisée par le SECO était conforme au droit puisqu'elle sauvegardait le droit aux dimanches coïncidant avec les vacances des travailleurs prévus à l'art. 21 al. 4 OLT1. Tenir compte du nombre de semaines de vacances dans le calcul du nombre de dimanches de congé entrait dans le cadre du pouvoir d'appréciation de cette autorité. L'interprétation de la loi préconisée par le recourant, si elle venait à être suivie, toucherait un grand nombre d'entreprises et les coûts qu'engendreraient la compensation des dimanches excédant la limite du travail dominical actuellement autorisé, pourrait leur être fatal.

22. Le 2 juin 2009, le Tribunal administratif a avisé les parties que la cause était gardée à juger.

1. Le Tribunal administratif est compétent pour connaître des recours contre les décisions de l’OCIRT (art. 56 al. 1 et 2 de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05) et 47 de la loi sur l'inspection et les relations du travail du 12 mars 2004 (LIRT - J 1 05), notamment contre les décisions et les mesures administratives prévues aux art. 50 à 53 LTr (art. 4 al. 3 LIRT).

2. La procédure de recours est soumise à la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10 - art. 47 al. 2 LPA).

3. L’art. 50 al. 1 LTr ne donne pas de liste des types de décisions susceptibles de recours mais vise toutes les décisions fondées sur la LTr et ses ordonnances. Il convient de déterminer pour chaque intervention de l’autorité cantonale ou fédérale s’il y a eu une décision en se référant à la définition qu’en donne l’art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021) (T. GEISER, A. VON KAENEL, R. WILER, Loi sur le travail, 2^ème ed. 2005 p. 590), dont la teneur correspond à celle de l’art. 4 al. 1 LPA.

En l’espèce, dans la décision dont est recours, l’OCIRT a examiné la compatibilité de deux dispositions d’un règlement d’entreprise de l’AIG avec le droit impératif du travail, comme il en a la tâche (art. 38 al. 3 LTr, 15 al. 2 LIRT). L'injonction qu'il adresse à l'AIG de modifier le RTT qu'elle a adopté pour le rendre compatible avec l'art. 12 al. 1 OLT2 constitue une décision au sens de l'art. 50 LTr de nature constatatoire au sens de l’art. 4 al. 1 let. b LPA susceptible d’un recours.

Le fait que la décision attaquée soit consécutive au dépôt d’une dénonciation au sens de l’art. 54 al. 1 LTr n’a pas d’incidence sur cette appréciation. Si, selon cette disposition, le dépôt d’une plainte peut amener l’autorité compétente à ordonner des mesures au sens des art. 51 à 53 LTr, rien ne l’empêche également de décider de notifier aux ayant droits des décisions administratives de nature formatrice ou constatatoire au sens de l’art. 50 LTr, contre lesquelles ceux-ci peuvent recourir.

4. Selon l’art. 58 al. 1 LTr, ont qualité pour recourir les employeurs et travailleurs intéressés ainsi que leur association et toute personne qui justifie d’un intérêt direct. Ont ainsi qualité pour recourir non seulement les associations professionnelles qui comptent parmi leurs membres des travailleurs directement touchés par la décision attaquée, mais également chaque association de travailleurs de la branche concernée qui a pour but de défendre les intérêts professionnels de ses membres sans qu’il soit nécessaire d’examiner si les travailleurs concernés sont membres de l’association (ATF 116 1b 271 consid. 1a  ; T. GEISER, A. VON KAENEL, R. WYLER op. cit p. 620). En l’occurrence, la qualité pour agir du syndicat pour l’un des groupes qui s’occupe du personnel au sol des transports aériens est acquise.

5. Interjeté dans le délai légal de l’art. 63 al. 1 let. a LPA, le recours est recevable.

6. Aux termes de l'art. 18 al. 1 LTR, il est interdit d'occuper des travailleurs le dimanche. Toutefois, une dérogation à ce principe est possible pour le personnel au sol des transports aériens (art. 27 al. 2 let. k LTr), soit pour tout travailleur affecté à toute forme de prestation servant à garantir la bonne marche des services de vol (art. 47 al. 3 OLT2).

7. Selon l'art. 4 al. 2 OLT2 auquel renvoie l'art. 47 al.1 OLT2, l'employeur de cette catégorie de travailleurs peut, sans autorisation officielle, les occuper durant toute ou partie du dimanche. Toutefois, selon l'art. 12 al. 1 OLT2, ils doivent pouvoir bénéficier "d'au moins 26 dimanches de congés par année civile".

8. L'art. 21 OLT1 règle la question des jours de repos hebdomadaires et des jours de repos compensatoires pour le travail effectué le dimanche ou un jour férié. Comme elle le rappelle en préambule, cette disposition est une norme d'exécution des art. 18 à 20 LTr.

L'art. 21 al. 4 OLT1 prévoit que, "ne sont pas portés au compte des dimanches de congé légaux les dimanches coïncidant avec les vacances des travailleurs ».

9. Le litige porte sur la manière de calculer le nbD qui doit être garanti aux employés de l'AIG eu égard à la teneur respective des art. 12 al. 1 OLT2 et 21 al. 4 OLT1. Plus précisément, les recourants et l'OCIRT admettent ce qui est conforme à la lettre de l'art. 21 al. 4 OLT1 - que les dimanches de congé tombant pendant les vacances des employés de l'AIG n'ont pas à entrer dans le nombre de dimanches de congé garanti par l'art. 12 al. 1 OLT2. En revanche, ils divergent sur la façon de calculer le nbD qui doit leur être garanti, à savoir 26 dimanches selon le syndicat ou un nombre inférieur obtenu par un calcul au prorata comme l'affirme l'OCIRT, reprenant en cela la position et la formule de calcul développées par le SECO (commentaire de la loi sur le travail et des ordonnances 1 et 2, publication du SECO, p. 212-1, consultable en ligne sur le site http://www.seco.admin.ch/dokumentation/publikation/00009/00027/01569/index.html?lang=fr dans sa version au 4 janvier 2008).