Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Madame A______ et Monsieur B______, tous deux de nationalité suisse, sont domiciliés en France, dans une commune proche de la frontière genevoise. Ils exercent une activité professionnelle salariée dans le canton de Genève.

Ils ont deux enfants, C______ B______, née le ______ 2007 et D______ B______, née le ______ 2010. Elles sont scolarisées en France voisine dans un établissement privé sous contrat d’association avec l’État français.

2) Le 19 janvier 2018, Mme A______ et M. B______ ont adressé à la direction générale de l’enseignement obligatoire (ci-après : DGEO) du département de l’instruction publique, de la culture et du sport (ci-après : DIP), une demande d’admission dans les écoles genevoises pour chacune de leurs filles.

3) Le 9 février 2018, par deux décisions déclarées exécutoires nonobstant recours, le DIP a refusé les demandes d’admission en raison du manque de places disponibles dans les écoles du canton.

4) Le 20 février 2018, Mme A______ et M. B______ ont recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre les décisions susmentionnées, concluant à leur annulation.

Ils étaient contribuables dans le canton de Genève depuis dix-huit ans et ils y résidaient à la naissance de leur première fille. En raison de la pénurie de logements et pour des motifs budgétaires, ils avaient dû déménager en France. Souhaitant offrir à leurs enfants un système éducatif suisse, ils avaient entrepris des démarches en 2013 pour inscrire leur aînée en 3P Harmos, mais avaient dû renoncer faute d’avoir trouvé des possibilités de garde. Leurs filles ayant grandi, ils avaient vu venir l’occasion de les transférer dans un établissement scolaire genevois.

Ils avaient été surpris de constater que le refus d’admission couvrait tout le territoire genevois. S’ils comprenaient que certains établissements pouvaient être complets, ils demandaient la démonstration que tel était le cas pour l’ensemble de ceux-ci. Ils avaient rempli les demandes d’admission en indiquant leurs souhaits d’écoles mais ils pouvaient envisager d’autres établissements, ainsi que de séquencer l’entrée de leurs enfants dans le système scolaire genevois ou de les placer dans des écoles différentes. S’il n’y avait réellement plus de places disponibles, ils se demandaient pourquoi le Conseil d’État avait décidé le 7 février 2018, soit deux jours avant les décisions querellées, de maintenir jusqu’en 2019 les conditions d’admission dans les écoles genevoises. La rentrée scolaire 2018 était leur dernière chance, vu la modification des critères pour la rentrée scolaire suivante.

Enfin, ils se sentaient victimes d’une forme de discrimination par rapport à l’admission d’autres catégories d’enfants dans le système scolaire genevois.

5) Le 21 mars 2018, le DIP a conclu au rejet du recours.

Le droit à l’enseignement de base suffisant, obligatoire et gratuit était applicable aux seuls enfants domiciliés dans le canton de Genève. Les élèves domiciliés en France voisine dont l’un des parents au moins était assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente, pouvaient être admis dans l’enseignement obligatoirepublic genevois dans la limite des places disponibles et pour autant qu’ils aient déposé leur demande d’admission dans le délai fixé par le DIP.

Indépendamment des aspects organisationnels et infrastructurels, le nombre de places disponibles dans l’enseignement obligatoire était principalement fixé par les ressources attribuées par le Grand Conseil dans le cadre du processus budgétaire. Il ne s’agissait pas seulement du nombre concret de places dans chaque école ou classe mais, principalement, d’un critère budgétaire permettant de prévoir l’encadrement nécessaire pour fournir une scolarité de qualité à l’ensemble des élèves, dans une approche cantonale différenciée entre les classes et les élèves dans une optique de compensation des facteurs sociaux.

Jusqu’à la rentrée 2017, l’enveloppe budgétaire était attribuée sur la base d’une estimation du nombre d’élèves prévus, effectuée dix-huit mois avant la rentrée considérée par le service de recherche en éducation (ci-après : SRED). Une nouvelle estimation intervenait six mois avant la rentrée considérée. Lorsqu’il apparaissait que l’enveloppe budgétaire serait insuffisante, le Conseil d’État, à la demande du DIP, sollicitait des ressources supplémentaires auprès du Grand Conseil, qui les attribuait, pour créer les places nécessaires. Grâce à cette possibilité, le critère des places disponibles n’avait jamais dû être utilisé, nonobstant l’augmentation constante depuis de nombreuses années du nombre d’élèves dans l’école obligatoire. Selon les chiffres publiés par le SRED en mai 2017, entre 2000 et 2015 cette augmentation avait été de 1868 élèves, représentant une hausse de 4,14 % toutes catégories confondues, et de 891 élèves, correspondant à une hausse de 177, 49 %, pour les demandes de scolarisation d’élèves domiciliés hors canton.

Pour la rentrée 2018, l’écart entre la première estimation publiée par le SRED en janvier 2017 et la seconde parue en janvier 2018, était de 194 élèves en plus, toutes catégories confondues. Cela était notamment dû à un accroissement de l’ordre de 30 % des demandes de scolarisation d’élèves domiciliés hors canton, qui étaient passées de 342 pour 2017 à 435pour 2018. La dotation budgétaire était donc dépassée. Toutefois, contrairement aux années précédentes, le DIP n’avait pas demandé au Conseil d’État de solliciter des ressources supplémentaires auprès du Grand Conseil. Cette option n’était en effet plus à l’ordre du jour en raison de la volonté du gouvernement de trouver des pistes d’économie, affichée le 22 novembre 2017 dans son rapport au Grand Conseil relatif au plan financier quadriennal 2018-2021 (ci-après : PFQ 2018-2021), parmi lesquelles l’application stricte des  « règlements actuels indiquant que les élèves hors canton sont acceptés dans les limites des places disponibles » dans l’enseignement obligatoire, dès lors que le canton allait devoir faire face à une importante augmentation du nombre d’élèves au cours des prochaines années. Dans ces circonstances, le DIP s’était vu contraint de refuser des dossiers d’admission des élèves hors canton, faute de places disponibles, ne pouvant obtenir leur création par le biais du processus budgétaire.

Conformément à sa pratique, la DGEO avait publié au mois de novembre 2017 sur son site internet les documents nécessaires aux formalités d’admission des élèves domiciliés hors canton, avec délai de retour au 31 janvier 2018. 280 dossiers avaient été traités avant la publication de la seconde estimation du SRED et la prise de connaissance par la DGEO de la position du Conseil d’État de limitation des élèves hors canton. En revanche, 133 demandes encore pendantes avaient été mises en attente dès que la position du Conseil d’État de n’admettre, pour la rentrée 2018, les élèves hors canton que dans la seule limite des places prévues au budget, avait été manifestée publiquement fin janvier 2018. Ces dossiers, dont celui des enfants B______, avaient reçu une réponse négative, afin de garantir aux élèves inscrits dans l’école publique obligatoire un enseignement de qualité, à défaut de quoi l’accueil, l’encadrement et les conditions de scolarité de ceux-ci seraient péjorées. Les 133 places supplémentaires auraient eu un coût de plus de dix postes d’enseignants, soit CHF 1'500'000.-. L’intérêt public à assurer une école de qualité dans le cadre du budget imparti l’emportait sur le souhait, compréhensible, des recourants mais relevant de la convenance personnelle. La scolarité de leurs enfants n’était pas péjorée dans leur pays de domicile.

6) Le 29 mars 2018, Mme A______ et M. B______ ont répliqué, persistant dans leurs conclusions, l’argumentation du DIP révélant une mauvaise planification budgétaire n’exonérant pas le canton de ses responsabilités en matière d’enseignement obligatoire vis-à-vis de ses contribuables et citoyens. Leur souhait ne relevait pas de la convenance personnelle mais de donner à leurs filles une éducation et un enseignement correspondant à leur identité nationale, alors même qu’ils s’étaient installés en France faute de disposer du budget nécessaire pour mener à bien leur projet familial à Genève.

7) Le 5 avril 2018, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

8) Le 19 avril 2018, Mme A______ et M. B______ ont transmis un avis de droit relatif « au refus de scolariser les enfants domiciliés sur territoire français », en complément de leurs écritures.

9) Le 24 avril 2018, le document susmentionné a été transmis au DIP.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) À titre préalable, il convient de définir le droit applicable au présent litige.

a. L’art. 23 du règlement de l’enseignement primaire du 7 juillet 1993, entré en vigueur le 15 juillet 1993 (REP - C 1 10.21) relatif à l’admission dans l’enseignement primaire public genevois des élèves domiciliés hors canton a en effet été modifié le 7 février 2018, avec entrée en vigueur le 14 février 2018.

Conformément aux principes généraux du droit intertemporel, lorsqu'un changement de droit intervient au cours d'une procédure administrative contentieuse ou non contentieuse, la question de savoir si le cas doit être tranché sous l'angle du nouveau ou de l'ancien droit se pose. En l'absence de dispositions transitoires, s'il s'agit de tirer les conséquences juridiques d'un événement passé constituant le fondement de la naissance d'un droit ou d'une obligation, le droit applicable est celui en vigueur au moment dudit événement. Dès lors, en cas de changement de règles de droit, la législation applicable reste en principe celle qui était en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 403 ss).

b. En l’espèce, le REP a réglé à l’art. 23A l’admission des élèves pour les années scolaires 2017-2018 et 2018-2019 :

« ¹ Peuvent être admis dans l’enseignement primaire public genevois dans la limite des places disponibles et pour autant qu'ils aient déposé leur demande d'admission dans le délai fixé par le département :

a)  les élèves genevois domiciliés hors canton ;

b)  les élèves habitant en France voisine dont l'un des parents au moins est assujetti à Genève à l'impôt sur le revenu de l'activité rémunérée qu'il exerce de manière permanente dans le canton.

² Les enfants non genevois domiciliés hors canton peuvent être scolarisés très exceptionnellement à Genève, selon les termes fixés par la convention intercantonale réglant la fréquentation d'une école située dans un autre canton que celui de domicile.

³ La demande d’admission au sens de l’alinéa 1 doit être déposée auprès de la direction générale de l’enseignement obligatoire dans le délai fixé chaque année par le département et publié sur le site Internet de ce dernier ^».

Cette teneur reprend celle de l’art. 23 en vigueur jusqu’au 14 février 2018.

Une disposition transitoire prévoit en outre que « les enfants domiciliés hors canton et scolarisés dans l'enseignement primaire public genevois pendant l'année scolaire 2018-2019 peuvent poursuivre leur scolarisation au sein de celui-ci, pour autant qu'ils remplissent, sans interruption, les conditions prévues à l'art. 23A. » (art. 75 REP).

En l’espèce, les demandes d’admission pour l’année scolaire ont été adressées à l’autorité compétente le 19 janvier 2018. Elles tombaient alors sous le coup de l’art. 23 aREP. Compte tenu de la teneur identique de ce dernier article à celle de de l’art. 23A REP et du texte de ladisposition transitoire, le cas peut être tranché dans le cadre du droit actuel.

3) Il n’est pas contesté que les demandes d’admission en cause ont été présentées dans le délai fixé par le DIP, publié sur son site internet, échéant le 31 janvier 2018.

4) Il ressort des écritures du DIP que jusquedans le courant du mois de janvier 2018, la pratique était d’accepter toutes les demandes d’admission dans l’enseignement obligatoire genevois d’élèves remplissant les critères scolaires qui étaient domiciliés hors canton, celasans qu’il y ait une limite de places disponibles. Cette pratique a été appliquée aux 280 demandesdéjà traitées pour la rentrée scolaire 2018-2019. Le refus des demandes d’admission des enfants des recourants en raison du seul manque de places disponibles, intervenu en cours du processus d’admission pour la rentrée 2018, constitue ainsi un changement de la pratique administrative.