Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Le Fonds d'Aide Internationale au Développement (ci-après : le FAID) est une association de droit privé sans but lucratif, constituée pour une durée indéterminée et ayant son siège à Genève (art. 1 et 2 des statuts du FAID). Elle a pour but l'étude et le soutien au financement de projets ainsi que l'accompagnement à la réalisation de ceux-ci dans les domaines de la santé, de la formation, de l'éducation et du développement rural, essentiellement dans des pays en développement (art. 3 des statuts du FAID).

2) Depuis 2004, le FAID a installé, chaque année, pendant l'été, deux pontons sur le lac, connus sous la dénomination les « îles de la Rade », au large du Jardin anglais. En mars 2011, pour la première fois, le FAID a déposé une demande d'autorisation de construire en procédure accélérée (ci-après : APA) afin d'installer les pontons sur le lac. Il l'a abandonnée avant qu'une décision ne soit prise.

3) La Ville de Genève est propriétaire de la parcelle n° 4'130 sise en zone de verdure et adjacente au lac, qui est située sur la parcelle n° 2'980 et rattachée au domaine public.

4) Le 21 novembre 2011, le FAID a déposé, auprès du département des constructions et des technologies de l'information (ci-après : DCTI), devenu entre-temps le département de l'urbanisme (ci-après : DU), une demande d'APA, enregistrée sous le n° 35'727/4. Elle visait l'amarrage sur pieux et corps-morts de deux barges faisant office de ponton flottant et destinées à l'exploitation de deux bars et d'un petit service de restauration, dans le lac, au large du Jardin anglais sis sur le territoire de la Ville de Genève. La mise en place du ponton principal de 252 m² était demandée pour la période du 1^er avril au 30 septembre 2012 et celle du ponton supplémentaire de 54 m² pour la période du 1^er juin au 31 juillet 2012. Cette installation se dénommait les « îles de la Rade ».

5) Le projet litigieux a fait l'objet de préavis favorables par les services spécialisés, parfois sous certaines réserves.

a. Les 24 novembre et 19 décembre 2011, le service de l'aménagement du territoire puis la direction générale de l'eau (ci-après : DGE) du département de l'intérieur et de la mobilité (ci-après : DIM), devenu entre-temps le département de l'intérieur, de la mobilité et de l'environnement (ci-après : DIME), ont émis tous deux un préavis favorable au projet susmentionné, sans réserves.

b. Le 23 décembre 2011, le service de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (ci-après : SPBR) a préavisé favorablement ledit projet, sous réserve de l'installation d'un limiteur-enregistreur sur le système de sonorisation, réglé avec une valeur limite de 80 dB(A). Entre 22 heures et 7 heures, le niveau sonore dans le voisinage ne devait pas dépasser la valeur de 40 dB(A).

c. Le 9 janvier 2012, la direction générale de la nature et du paysage (ci-après : DGNP) du DIME a donné un préavis favorable, sous réserve des conditions mises à l'autorisation n° LRC 11-751, conformément à l'art. 8 de la loi fédérale sur la pêche du 21 juin 1991 (LFSP - RS 923.0).

d. Le 1^er février 2012, la sous-commission nature et sites (ci-après : SCNS) de la Commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS) a préavisé favorablement le projet, sous réserve du choix des teintes et des matériaux à soumettre à la sous-commission architecture (ci-après : SCA) de la CMNS. Elle soulignait le caractère exceptionnel d'une telle installation mais octroyait la dérogation prévue à l'art. 15 al. 3 let. a de la loi sur les eaux du 5 juillet 1961 (LEaux-GE - L 2 05).

e. Le 8 février 2012, la SCA a donné, malgré l'emplacement particulièrement sensible de la construction, un préavis favorable avec réserves, vu le préavis favorable de la SCNS du 1^er février 2012, l'absence de but lucratif de l'exploitation et le caractère provisoire de son installation. Elle émettait des réserves concernant les teintes et matériaux. Une recherche pour réduire l'impact visuel sur le plan d'eau de la Rade était aussi très souhaitable. Les éléments de service tels que frigos et congélateurs devaient être cachés à la vue.

f. Le 13 février 2012, le service des monuments et des sites (ci-après : SMS) a émis un préavis favorable en reprenant les réserves exprimées par la SCA.

6) La Ville de Genève a préavisé négativement le projet litigieux, le 17 janvier 2012.

Elle était totalement opposée au principe même dudit projet. Ce dernier était contraire aux efforts visant à réduire notablement l'encombrement de la Rade de Genève du foisonnement des activités qui l'occupaient. Le déplacement des pavillons sur les quais marchands et la réduction des emprises des activités sur ces quais permettaient de restituer l'espace et les vues sur la Rade aux promeneurs. Le projet litigieux transférait ce problème sur l'eau, ce qui était contraire aux objectifs de protection du site de la Rade. Son ampleur, sa hauteur et son emplacement masquaient totalement la vue sur la Rade. De plus, la LEaux-GE ne permettait que des constructions d'intérêt général. Tel n'était pas le cas dudit projet, étant donné que le pourtour de la Rade était déjà largement pourvu de buvettes.

7) Le 20 mars 2012, la Capitainerie cantonale a délivré au FAID la permission d'occupation du domaine public sur la Rade, pour l'exploitation d'un restaurant dénommé les « îles de la Rade » entre le 1^er avril et le 31 octobre 2012, avec une interruption de l'exploitation entre le 1^er et le 16 août 2012 pendant les fêtes de Genève. La permission faisait l'objet d'une série de conditions particulières, parmi lesquelles figurait l'interdiction des animations musicales.

8) Le 17 avril 2012, sur la base du préavis positif de la commission de la pêche du 20 décembre 2011, le DIM a accordé au FAID l'autorisation spéciale fondée sur l'art. 8 LFSP et portant le n° LRC 11-751. Elle comportait des charges. Toutes les précautions d'usage devaient être prises pour éviter la pollution de l'eau du lac avec des eaux de nettoyage ou des détritus issus de l'exploitation du bar.

Ce même jour, le DCTI a octroyé l'autorisation sollicitée en raison des durées limitées des installations et en se fondant sur l'art. 15 LEaux-GE et l'art. 27 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). Les conditions figurant dans les préavis devaient être strictement respectées.

Ces deux décisions ont été publiées simultanément le 24 avril 2012 dans la Feuille d'avis officielle de la République et du canton de Genève.

9) Le 17 avril 2012, le président du DCTI a informé la Ville de Genève qu'il octroyait l'autorisation de construire sollicitée au motif que le projet faisait l'objet de préavis favorables et respectait les dispositions légales.

10) Le 23 avril 2012, le service du commerce a autorisé l'exploitation du café-restaurant à l'enseigne les « îles de la Rade » pour la période du 1^er avril au 30 juillet 2012 et du 17 août au 31 octobre 2012.

11) Le 18 mai 2012, la Ville de Genève a recouru contre les décisions du DCTI et du DIM auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI) en concluant à l'octroi de mesures provisionnelles, au constat de l'effet suspensif dudit recours, à l'admission de celui-ci et à l'annulation des décisions attaquées.

Elle joignait notamment un avenant au protocole d'accord du 9 mai 1974, conclu entre la Ville de Genève et l'Etat de Genève et entré en vigueur le 1^er janvier 2012 (ci-après : l'avenant). Cet avenant portait sur le transfert de compétences concernant l'entretien des voies publiques de la Ville, l'enlèvement des ordures ménagères sur le territoire de la Ville et les autorisations et les permissions pour l'utilisation du domaine public excédant l'usage commun. L'avenant précisait que toute occupation excédant l'usage commun du domaine public cantonal sur le lac était du ressort de l'Etat de Genève (art. 6 avenant). Lorsqu'un projet nécessitait une coordination entre le domaine public cantonal et le domaine public communal, les parties agiraient de concert en vue de trouver un accord (art. 5 avenant).

12) Le 24 mai 2012, le DIM a déclaré se rallier à la position du DCTI.

13) Le 25 mai 2012, le DCTI a conclu au rejet des mesures provisionnelles et s'en est rapporté à justice en ce qui concernait l'effet suspensif.

14) Le 30 mai 2012, le FAID a conclu au retrait de l'effet suspensif du recours et au rejet des mesures provisionnelles.

15) Par décision du 5 juin 2012, la présidente du TAPI a retiré l'effet suspensif au recours de la Ville de Genève et rejeté sa demande de mesures provisionnelles.

16) Le 13 juin 2012, le TAPI a entendu les parties. La Ville de Genève a souhaité un jugement quant au principe du bien-fondé des installations litigieuses. Jusqu'alors, elle avait laissé à bien-plaire la possibilité d'utiliser son espace public pour le montage et le démontage des installations. Elle doutait pouvoir l'admettre à nouveau l'année suivante au vu du plan de site existant et de la convention conclue avec l'Etat de Genève. Cette dernière lui donnait compétence pour la gestion de la rade et avait pour but de restituer les espaces de la rade au public. La réalisation d'un tel but impliquait l'évacuation de certaines installations sur terre et sur l'eau.

17) Le 20 juillet 2012, le DIME a conclu au rejet du recours.

18) Le 23 juillet 2012, le DU s'en est rapporté à justice sur la recevabilité du recours et a conclu à son rejet.

19) Le même jour, le FAID a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet ainsi qu'à la confirmation des décisions litigieuses.

Il avait été reconnu comme une organisation non gouvernementale internationale d'utilité publique au bénéfice d'un statut consultatif auprès du Conseil économique et social des Nations Unies depuis 1999. Il faisait l'objet d'une exonération fiscale. Pour réaliser sa mission, il récoltait des fonds grâce à l'exploitation des « îles de la Rade » depuis huit ans, pendant l'été, avec l'assentiment des autorités compétentes.

20) Le 8 août 2012, la Ville de Genève a persisté dans ses conclusions.

21) Par jugement du 2 octobre 2012, le TAPI a admis le recours de la Ville de Genève. Les décisions attaquées ne procédaient pas d'une juste appréciation des intérêts en présence. Les intérêts public et privé de tiers au respect des dispositions de protection des rives du lac primaient dans le cas d'espèce ceux du FAID à l'octroi d'une dérogation pour sa neuvième édition.

Le TAPI a renoncé à l'exigence de l'intérêt actuel. La question du bien fondé de l'autorisation litigieuse pouvait à nouveau se poser l'année suivante. C'était la première fois qu'une autorisation était délivrée pour l'installation litigieuse, qui était aménagée depuis neuf ans dans la Rade.

Les deux départements excédaient leur pouvoir d'appréciation en qualifiant de « provisoire », de « temporaire » et d'« autorisation spéciale » l'autorisation dérogatoire attaquée. L'installation litigieuse avait été mise en place d'année en année, pour la neuvième année consécutive, au même endroit, pour une durée de six mois, sans que le FAID n'ait jamais demandé d'autorisation auparavant hormis celle abandonnée en mars 2011. De plus, il n'était pas démontré que l'exploitation d'un bar offrant une petite restauration ne pouvait pas se faire à un autre endroit de la Rade. Le fait que ces pontons permettraient à tous les usagers de la Rade de profiter d'un emplacement sur le lac pour boire et se restaurer n'était pas un intérêt public prépondérant, ce d'autant plus que les buvettes, les bars et les restaurants abondaient au bord du lac. Les préavis favorables pour les projets « Cinélac » et « Geneva Art Festival » se déroulant du 4 juillet au 26 août ne justifiaient pas la dérogation accordée au FAID. La durée et l'emplacement de deux manifestations différaient sensiblement de ceux des pontons du FAID.

22) Le 5 novembre 2012, le FAID a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement du TAPI en concluant à son annulation ainsi qu'à la confirmation de l'APA 35'727 et à l'autorisation spéciale (décision n° LRC 11-751).

En se fondant sur les préavis favorables et circonstanciés de tous les services spécialisés de l'administration, le DCTI n'avait pas excédé son pouvoir d'appréciation. Ces derniers avaient tenu compte du caractère provisoire et exceptionnel de la dérogation litigieuse. Celle-ci était aussi conforme au principe de la proportionnalité car le FAID était une association poursuivant des buts d'intérêt public, son financement se faisant uniquement par le biais de l'organisation des « îles de la Rade ». Sans cette dernière, le FAID et ses activités humanitaires disparaîtraient. Sa situation était ainsi différente de celle des exposants tenant un stand pendant les fêtes de Genève. Il s'était vu imposer des charges afin de réduire au minimum l'impact de l'installation litigieuse sur le lac et la Rade. L'octroi de la dérogation attaquée ne constituait pas un blanc-seing car une nouvelle autorisation de construire devait être demandée chaque année et faire l'objet d'une nouvelle instruction. En annulant l'autorisation litigieuse délivrée par le DU, le TAPI avait outrepassé son pouvoir d'appréciation.

23) Le 8 novembre 2012, le TAPI a transmis son dossier sans formuler d'observations.

24) Le 14 décembre 2012, le DU a conclu à la confirmation de l'APA 35'727.

25) Le 17 décembre 2012, le DIME s'est rapporté à justice quant à la recevabilité et au fond du recours.

26) Le 17 décembre 2012, la Ville de Genève a conclu au rejet du recours et à la confirmation du jugement contesté.

Il existait d'autres lieux dans la Rade pour l'installation litigieuse. L'intérêt du recourant était purement financier et ne saurait constituer un intérêt prépondérant ni un intérêt public. L'absence de but lucratif du recourant était un élément étranger aux dispositions légales applicables et sans pertinence pour décider de l'octroi de la dérogation litigieuse, sous peine de créer des inégalités de traitement. Les autres manifestations organisées au bord du lac, dans le périmètre protégé de la Rade, étaient d'une plus courte durée, à savoir deux mois au maximum, et non pas de six mois.

27) Par courriers séparés du 10 janvier 2013, le DU et le DIME n'ont pas formulé de requête complémentaire.

28) Le 11 janvier 2013, la Ville de Genève a persisté dans ses conclusions.

29) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).