Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Madame T______ et Monsieur A______ (ci-après : les époux A______) sont les parents de M______, né le 7 août 2008. Ils sont domiciliés à Genève.

2. Au mois de décembre 2009, la direction générale de l’enseignement primaire du département de l’instruction publique, de la culture et du sport (ci-après : DIP) a écrit à l’ensemble des parents concernés pour les informer de la mise en œuvre de l’accord intercantonal sur l’harmonisation de la scolarité obligatoire du 14 juin 2007, entré en vigueur le 1^er août 2009 (HarmoS - C 1 06 ; ci-après : HarmoS). L’art. 5 al. 1 de ce dernier prévoyait que « l’élève est scolarisé dès l’âge de 4 ans révolus, le jour de référence étant le 31 juillet ». La mesure serait introduite progressivement et cela de la façon suivante : à la rentrée 2010, la dispense d’âge simple serait accordée aux enfants nés avant le 30 septembre 2006 ; à la rentrée 2011, les enfants nés le 31 août 2007 ou avant cette date pourraient entrer en 1^ère enfantine ; dès la rentrée 2012, application d’HarmoS, avec obligation scolaire à 4 ans et date de référence au 31 juillet (date butoir pour tous les élèves de 1^ère enfantine : 31 juillet 2008) ; à partir de la rentrée 2013-2014, la dispense d’âge simple sera totalement supprimée et la nouvelle date de référence pour l’entrée à l’école primaire publique sera le 31 juillet, à 4 ans.

3. Le 18 mars 2011, les époux A______ ont écrit à la direction générale de l’enseignement primaire. Ils souhaitaient que leur fils M______ bénéficie d’une dérogation à la règle qui lui imposerait de ne commencer l’école qu’à la rentrée 2013, date à laquelle il aurait atteint l’âge de 4 ans. La date de référence aurait pour effet paradoxal d’obliger leur enfant à commencer sa scolarité obligatoire à 5 ans révolus. L’art. 4 HarmoS n’excluait pas les cas de dérogations individuelles, qui demeuraient de la compétence des cantons.

4. Par décision du 24 mars 2011 adressée par pli recommandé aux époux A______, le DIP a maintenu sa décision. L’entrée en vigueur d’HarmoS et la suppression de l’octroi de dispenses d’âge simples dans le canton de Genève avait donné lieu à une information tout public. A la rentrée 2012, le DIP se trouverait dans la troisième étape de la transition en vue d’appliquer la date de référence imposée à tous les cantons. A ce stade, les nouvelles dispositions réglementaires adoptées par le gouvernement genevois seraient strictement appliquées. En conséquence, aucune dérogation ne serait accordée et seuls les enfants nés avant le 31 juillet 2008 pourraient entrer en classe de 1^ère enfantine à la rentrée scolaire 2012.

La demande de dérogation était donc refusée.

Dite décision faisait référence à la jurisprudence de la chambre administrative de la section administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), laquelle avait rejeté plusieurs recours à l’encontre des décisions de refus des dérogations pour les rentrées 2011 et 2012.

5. Par acte du 26 avril 2011, les époux A______ ont saisi la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours contre la décision précitée, reçue le 25 mars 2011.

6. A la rentrée scolaire 2012-2013, M______ aurait 4 ans et 20 jours. Compte tenu de la date buttoir du 31 juillet, son cas se situait dans la « zone grise », qui faisait l’objet de discussions au sein de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (ci-après : CDIP). La pratique du DIP consistant à refuser tout examen, par principe, d’une dérogation était contraire à HarmoS et à la convention scolaire romande du 21 juin 2007 (CSR - C1 07), laquelle prévoyait la possibilité de dérogations individuelles accordées par les cantons. M______ aurait 4 ans et 20 jours au 21 août 2012. Il se trouvait dans la situation des élèves qui, sans avoir 4 ans au 31 juillet, auraient atteint cet âge lors de la rentrée. L’art. 4 CSR consacrait pour l’élève un droit à l’examen d’une dérogation. En raison de cette norme de rang supérieur, le règlement relatif aux dispenses d’âge du 12 juin 1974 (RDAge - C1 10.18) ne pouvait empêcher toute dérogation par principe.

Au surplus, la décision querellée violait l’interdiction du formalisme excessif. En effet, le but de la limite d’âge était d’assurer avant toute chose que les enfants commencent leur scolarité obligatoire à l’âge de 4 ans, si bien que l’on ne pouvait interdire par principe l’octroi d’une dérogation. Dans l’examen du cas de M______, l’autorité avait abusé de son pouvoir d’appréciation en refusant la dérogation demandée, sans même examiner la situation de l’enfant des recourants. Au demeurant, le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit était garanti par l’art. 19 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et la décision querellée violait par sa rigidité cette disposition constitutionnelle. Finalement, la décision violait le principe de l’égalité de traitement garanti par l’art. 8 Cst. Il n’y avait aucun motif raisonnable qui justifiait qu’un enfant né entre le 31 juillet et la date de la rentrée scolaire, en l’occurrence le 27 août, qui aurait donc 4 ans au début de l’année scolaire soit privé du droit d’entrer en classe alors qu’il se trouvait dans la même situation que les autres enfants âgés de 4 ans, qui pouvaient entrer à l’école parce qu’ils étaient nés avant le 31 juillet.

7. Le 26 mai 2011, le DIP a conclu au rejet du recours. En décembre 2009, tous les parents concernés par les modifications apportées au RDAge avaient été informés de la façon dont la période de transition se déclinerait sur trois ans. Les dispenses d’âge étaient accordées aux enfants nés avant le 30 septembre 2006 pour la rentrée 2010. L’obligation de scolariser un enfant de 4 ans entrait en vigueur à la date de référence du 31 août pour la rentrée 2011. Dès la rentrée 2012, HarmoS serait appliqué, avec « obligation scolaire à 4 ans » et date de référence au 31 juillet 2008. Pour garantir la cohérence des décisions sur le plan intercantonal, le DIP n’accordait aucune dérogation mais les familles pouvaient s’adresser au service de la scolarité de la direction générale de l’enseignement primaire si ces modifications engendraient pour elles des difficultés de force majeure.

Le 15 septembre 2010, la CDIP avait indiqué au directeur du projet HarmoS pour le canton de Genève que les cantons ne pouvaient déroger à la date de référence qui était fixée à l’art. 5 HarmoS. Le fait que l’art. 2 let. a du concordat intercantonal sur la coordination scolaire du 29 octobre 1970 (CICS - C 1 05) n’ait pas encore été abrogé ne changeait rien au fait que, depuis le 1^er août 2009, les dispositions d’HarmoS étaient contraignantes pour les cantons qui y avaient adhéré.

En novembre 2010, Monsieur Jean-Luc Boesiger, directeur ad interim du service de la scolarité au sein de la direction générale du DIP, avait adressé un courrier à l’ensemble des parents concernés pour annoncer que le RDAge ne prévoyait pas la possibilité d’une dérogation quant à la date de la scolarisation et que les enfants nés entre le 1^er octobre 2006 et le 31 août 2007 seraient scolarisés à la rentrée 2012.

La décision attaquée était conforme à l’art. 3 al. 2 RDAge, lui-même conforme à HarmoS et à l’art. 4 al. 3 CSR. Les cantons avaient le droit de ne pas prévoir de régime d’exception dans leur législation, ce qu’avait fait le canton de Genève. Dans son courrier aux familles de novembre 2009, le DIP avait certes fait état de demandes de dérogations possibles, mais ne visait que la situation de familles qui pouvaient, pour la rentrée 2010, rencontrer de sérieuses difficultés d’organisation. Cela ne concernait pas des enfants scolarisés en 2011 ou 2012, dont le régime avait été explicité assez tôt pour éviter les problèmes d’organisation. La décision querellée ne violait pas l’art. 19 Cst. car M______ n’était pas restreint dans son droit à un enseignement de base. Il pourrait d’ailleurs débuter sa scolarité obligatoire à 5 ans, au lieu de 6 ans auparavant, et la durée de sa scolarité serait de onze années. Les règles relatives au formalisme excessif n’étaient pas invocables dès lors qu’elles ne visaient qu’à interdire les entraves inadmissibles à l’accès aux tribunaux. L’autorité décisionnaire n’avait fait qu’appliquer la loi et ne pouvait pas avoir excédé d’un pouvoir d’appréciation dont il ne disposait pas pour fixer les modalités d’entrée à l’école obligatoire.

8. Par courrier du 4 juillet 2011, les recourants ont répliqué, persistant dans leurs conclusions. Dans un article du 10 avril 2011, Monsieur Frédéric Wittwer, secrétaire général adjoint au sein du DIP, avait reconnu le problème de la « zone grise », en précisant que la CDIP examinait la question. Les recourants contestaient avoir été informés en 2009 ou en 2010 que la rentrée scolaire de M______ ne pourrait avoir lieu avant la rentrée scolaire 2012. L’art. 4 al. 2 CSR devait être interprété comme ouvrant la voie à l’octroi de dérogations en fonction des paramètres cantonaux, telle la date effective de la rentrée.

9. Le 14 juillet 2011, le DIP a dupliqué. Il produisait les documents utiles permettant de renseigner sur l’état des discussions existantes au sein du secrétariat général de la CDIP. Il ressortait clairement de la feuille d’information du service de presse de cet organisme du 17 juin 2010 et du commentaire explicatif du texte d’HarmoS que la scolarisation concernait les enfants qui avaient atteint l’âge de 4 ans au 31 juillet et que celle-ci concernait des enfants ayant un âge se situant entre 4 ans et 1 mois environ et 5 ans et 1 mois environ, sans possibilité de dérogations, contrairement à ce que prévoyait le concordat scolaire en vigueur antérieurement. Les discussions auxquelles M. Wittwer avait fait référence dans l’article cité par les recourants concernaient des discussions qui s’étaient tenues le 27 avril 2011 lors de la CDIP. Dans le cadre de ce processus, les cantons romands avaient été invités à faire état des travaux et réalisations en cours quant à la mise en œuvre de la CSR. Les échanges au sujet de cette question n’avaient apporté aucun changement dans l’application d’HarmoS, de la CSR ou de la position actuelle du canton de Genève en matière de dérogations. Ce dernier bénéficiait d’une autonomie qui lui permettait de légiférer sur l’harmonisation de l’instruction publique concernant la scolarité obligatoire, l’âge de l’entrée à l’école, la durée et les objectifs des niveaux d’enseignement, et le passage de l’un à l’autre, ainsi que la reconnaissance des diplômes. L’art. 5 al. 1 HarmoS prévoyait que l’élève était scolarisé dès l’âge de 4 ans révolus, mais en prenant comme jour de référence le 31 juillet. La CSR prévoyait la même règle, sans exclure les cas de dérogations individuelles, qui demeuraient de la compétence des cantons. L’art. 11 al. 1 de la loi sur l’instruction publique du 6 novembre 1940 (LIP - C 1 10), adopté le 10 juin 2011 et entré en vigueur le 29 août 2011, fixait également le début de la scolarité obligatoire pour les enfants ayant 4 ans révolus au 31 juillet, en précisant que l’âge d’entrée à l’école obligatoire ne pouvait être avancé. Si les dispenses d’âge pouvaient être envisagées dans le règlement d’exécution de la LIP par le Conseil d’Etat, cela ne concernait pas le début de l’âge scolaire. L’interprétation que les recourants proposaient de l’art. 4 al. 2 CSR ne reposait sur aucun fondement et ne correspondait à la pratique d’aucun canton romand.

10. Le 27 janvier 2012, le DIP a encore précisé que le courrier de novembre 2010 de M. Boesiger, auquel il avait été fait référence dans sa duplique du 14 juillet 2011, n’avait été adressé qu’aux parents dont les enfants étaient nés entre le 1^er septembre et le 31 octobre 2007 et donc ne l’avait été aux recourants.

11. Le 1^er février 2012, le juge délégué a transmis le courrier précité aux recourants, en informant les parties que la cause restait gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 131 et 132 al. 2 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. HarmoS a pour but d’harmoniser la scolarité obligatoire au sein des cantons concordataires en accordant les objectifs de l’enseignement et les structures scolaires, d’une part, et, d’autre part, en développant et en assurant la qualité et la perméabilité du système scolaire au moyen d’instruments de pilotage communs (art. 1 HarmoS). Il prévoit notamment que l’élève est scolarisé dès l’âge de 4 ans révolus, le jour de référence étant le 31 juillet (art. 5 al. 1 HarmoS). Les cantons s’engagent à respecter les caractéristiques structurelles de la scolarité obligatoire telles que définies au chapitre III, dont l’art. 5 fait partie, dans un délai maximal de six ans après l’entrée en vigueur de l’accord. Selon l’art. 15 HarmoS, l’assemblée plénière de la CDIP décide de la date d’abrogation de l’art. 2 du CICS, qui prévoit notamment que l’âge d’entrée à l’école est fixé à 6 ans révolus au 30 juin, les cantons pouvant avancer ou retarder cette date dans une limite de quatre mois. Au 20 avril 2011, l’art. 2 CICS n’avait pas été abrogé (Recueil des bases légales de la CDIP consultable sur le site : http://www.cdip.ch/dyn/11703.php).

Dans son communiqué de presse du 13 mai 2009 annonçant l’entrée en vigueur d’HarmoS au 1^er août 2009, la CDIP a relevé que « le jour de référence pour l’entrée à l’école obligatoire ne pourra plus varier comme aujourd’hui au sein d’une fourchette de huit mois. Pour les cantons concordataires, l’âge de l’enfant au 31 juillet déterminera son entrée à l’école enfantine (il devra avoir fêté son 4^ème anniversaire avant cette date). Les parents conserveront la possibilité, moyennant une demande, de faire avancer ou repousser l’entrée à l’école de leur enfant ». Cette dernière précision a été répétée dans la feuille d’information sur l’école enfantine obligatoire publiée le 17 juin 2010 par la CDIP, disponible en ligne sur le site http://www.cdip.ch/dyn/15414.php.

3. En même temps qu’HarmoS est entrée en vigueur la CSR, dont le but est notamment d’instituer et de renforcer l’espace romand de formation, en application d’HarmoS (art. 1 al. 1 CSR). Elle comporte des domaines dans lesquels la coopération entre les cantons est obligatoire et fait l’objet d’une réglementation contraignante et d’autres dans lesquels la collaboration n’est pas obligatoire et fait l’objet de recommandations (art. 2 CSR). Le début de la scolarisation entre dans la première catégorie (art. 3 al. 1 let. a CSR). La convention prévoit que l’élève est scolarisé dès l’âge de 4 ans révolus, le jour déterminant étant le 31 juillet (art. 4 al. 1 CSR). La fixation du jour de référence n’exclut pas les cas de dérogations individuelles qui demeurent de la compétence des cantons (art. 4 al. 2 CSR).

4. a. Dans le canton de Genève, la durée de la scolarité obligatoire est réglée à l’art. 11 LIP. Cette disposition légale a été modifiée le 10 juin 2011, modification qui est entrée en vigueur le 29 août 2011.

5. a. Avant cette modification législative, l’art. 11 al. 1 de la loi sur l’instruction publique du 6 novembre 1940 (ci-après : aLIP - C 1 10) prévoyait que la scolarité obligatoire comprenait neuf années scolaires complètes. Les enfants âgés de 6 ans révolus y étaient astreints dès le début de l’année scolaire ; ils achevaient leur scolarité obligatoire à la fin de l’année scolaire au cours de laquelle ils avaient atteint l’âge de 15 ans révolus. L’école enfantine, quant à elle, comprenait des classes facultatives destinées aux enfants de 4 et 5 ans (art. 24 aLIP). Elle était intégrée dans l’enseignement primaire (art. 21 let. a aLIP).

b. Sur la base d’une délégation contenue à l’art. 11 al. 1 aLIP, le Conseil d’Etat avait édicté le règlement relatif aux dispenses d’âge du 12 juin 1974 (ci-après : aRDAge - C 1 10.18), dont l’art. 1 prévoyait :

« L’âge d’entrée à l’école obligatoire est fixé à 6 ans révolus au 30 juin. Par voie de conséquence, les enfants qui atteignent :

a) l’âge de 6 ans révolus au 30 juin sont astreints à la scolarité obligatoire et doivent entrer en 1^ère année primaire dès le début de l’année scolaire ;

b) l’âge de 5 ans révolus au 30 juin peuvent être admis dans la 2^ème classe facultative de la division enfantine ;

c) l’âge de 4 ans révolus au 30 juin peuvent être admis dans la 1^ère classe facultative de la division enfantine ».

c. L’aRDAge prévoyait qu’en dérogation à la disposition précitée des dispenses d’âge pouvaient être accordées aux élèves de l’enseignement public (art. 2 RDAge). Pour les élèves entrant en première année de l’enseignement enfantin, l’art. 3 RDAge, intitulé « dispenses simples - modalités transitoires » prévoyait qu’au moment de l’inscription, et sauf demande contraire des parents, une dispense d’âge simple était accordée spontanément à la rentrée 2010 pour les élèves entrant en 1^ère classe enfantine nés jusqu’au 30 septembre 2006 et, à la rentrée 2011, pour les élèves entrant en 1^ère classe enfantine nés jusqu’au 31 août 2007 (art. 3 al. 1 let. a et b RDAge). Cette disposition visait à atténuer l’impact du passage du système actuel instauré par le CICS, permettant d’avancer ou de reculer de quatre mois la date de référence, au système HarmoS qui instaurait une date de référence contraignante (exposé des motifs à l’appui du projet de loi autorisant le Conseil d’Etat à adhérer à HarmoS - PL 10350 - p. 11, consultable sur le site : http://www.ge.ch/grandconseil/moteurPdf.asp?typeObj=PL&numObj= 10350). L’alinéa 2 de cette disposition précisait que, dès la rentrée 2012, tous les enfants âgés de 4 ans révolus au 31 juillet devaient être scolarisés en 1^ère classe enfantine.

Contrairement à la dispense d’une année ou plus prévue à l’art. 4 RDAge, qui pouvait être accordée à un enfant en âge de fréquenter la 2^ème enfantine jugé apte, du point de vue psychopédagogique et médical, à suivre sans difficulté une classe de 1^ère primaire à l’issue d’une procédure initiée par une demande écrite et motivée des parents, la dispense d’âge simple présentait un caractère automatique.

Le règlement ne prévoyait pas d’autres cas de dispense d’âge que ceux susmentionnés. En particulier, il ne permettait plus d’octroyer des dispenses d’âge simples pour des enfants nés après le 30 septembre 2006 pour la rentrée 2010, respectivement après le 31 août 2007 pour la rentrée 2011 et après le 31 juillet 2008 pour la rentrée 2012. A partir de la rentrée 2013-2014, la dispense d’âge simple sera totalement supprimée et la nouvelle date de référence pour l’entrée à l’école primaire publique sera le 31 juillet à 4 ans. Il ne contient pas de clause réservant la possibilité de dérogations dans des situations exceptionnelles.