Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Monsieur A______ est employé de la commune de B______ (ci-après : la commune) depuis dix-sept ans en qualité de secrétaire général.

2. L’exécutif communal (ci-après : l’exécutif) est composé de Madame C______, maire, de Madame D______ et Monsieur E______, adjoints au maire.

3. Madame F______ a été comptable de la commune depuis une date qui ne ressort pas du dossier, mais antérieure à l’engagement de M. A______.

4. Le 2 mars 2018, la description de fonction de secrétaire général a été mise à jour.

S’agissant des relations hiérarchiques directes, l’intéressé était soumis à l’exécutif. Il avait vingt et un subordonnés, dont la comptable. Le chapitre « relations avec les collaborateurs » indiquait cinq points, dont celui d’assurer la gestion des ressources humaines en conformité avec le statut du personnel.

5. À une date non précisée dans le dossier, M. A______ a communiqué à l’exécutif communal divers éléments suspects portant notamment sur des augmentations de salaire et des rémunérations d’heures supplémentaires de la comptable.

6. Les relations entre Mme F______ et M. A______ se sont dégradées, incitant notamment la maire à leur demander de cesser leurs « échanges de mails venimeux ».

7. Les informations transmises par M. A______ ont entraîné, mi-mars 2018, l’ouverture d’une enquête portant sur d’éventuelles malversations dans la tenue de la comptabilité communale et la gestion du traitement des collaborateurs.

L’enquête a été supervisée par le service de surveillance des communes (ci-après : SSCO), à l’époque au sein du département Présidentiel, lequel a requis qu’elle soit confiée à une fiduciaire externe choisie par ses soins en vue de procéder à un audit des comptes de la commune.

Le SSCO a requis par ailleurs de la maire qu’elle se récuse eu égard au rôle qu’elle pouvait potentiellement avoir joué dans la prise de certaines décisions.

8. Par courrier du 14 juin 2018 à la commune, le SSCO a clôturé le dossier de Mme F______.

La commune s’était conformée aux demandes du SSCO. Le rapport d’audit avait été rendu le 20 avril 2018 et ses constats étaient jugés suffisants. La commune avait agi selon le cadre et les instructions que le SSCO lui avait communiqués. Le dossier était « clos, au regard du SSCO, à satisfaction et sans autres suites ni nécessité de démarches supplémentaires ».

9. Le 14 mai 2018, M. A______ a adressé à Mme C______ et M. E______ un courriel par lequel il revenait sur une discussion datant de quelques jours auparavant sur les questions de comptabilité et le déroulement de l’enquête.

Il relevait dix points, tenant sur une page et demie A4.

Les cinq premiers points se terminaient par respectivement : « première fausse information » ; « deuxième fausse information » ; « troisième fausse information », etc.

Il émettait plusieurs critiques sur le déroulement et les résultats de l’enquête. L’enquête avait été basée sur les informations qu’il avait transmises. Or, il n’avait pas été auditionné. Il sollicitait de pouvoir disposer de plusieurs documents qu’il listait. La commune et ses employés avaient été lésés. La commune avait gaspillé de l’argent en procédant à cette enquête. La Cour des comptes aurait été et serait encore une solution.

Il avait été menacé, à quatre reprises, de licenciement immédiat et à plusieurs reprises du dépôt d’une plainte pénale si le secret de fonction était violé.

Il regrettait d’avoir appris que la comptable reviendrait travailler par le message au personnel et sans avoir, au préalable, été consulté.

10. Il ressort du procès-verbal de la séance de l’exécutif du 15 mai 2018, dans la bouche de M. E______, que « l’enquête disciplinaire diligentée contre Mme F______ » était terminée. La suspension de celle-ci n’avait plus de raison d’être et devrait être levée incessamment. Le rapport avait conclu, notamment, à l’existence d’une faute de la comptable et au prononcé d’une sanction à son encontre. Compte tenu des trente ans de « présence de Mme F______ à la mairie » et l’excellente tenue de la comptabilité, il était recommandé d’infliger un avertissement.

Mme C______ était satisfaite et soulagée de voir que la procédure suivie, « dès le moment où une suspicion dépassant la question des heures supplémentaires était née », était la bonne.

11. Par courriel du 17 mai 2018, de M. A______ à Mme C______, celui-là a indiqué : « Je suis sidéré qu’à ce stade de l’affaire, tu me demandes de retranscrire cela dans un PV. Mes mains ne pourront pas. Honnêtement, n’as-tu vraiment aucune conscience de la gravité de ce qu’elle a fait ? De la volonté qu’elle a eue, pendant toutes ces années, froidement, mensuellement, tel un métronome, de faire tout ce qu’elle a fait ? Es-tu vraiment si insensible à tout ce que cela a coûté à la commune et au personnel ? À la façon dont elle nous a tous trompés et manipulés ? Comment peux-tu dire que tu es satisfaite et soulagée ? Es-tu vraiment fière du résultat de cette enquête ? Ou cherches-tu juste à me narguer et à m’humilier encore plus que je ne l’ai déjà été tous ces derniers mois ? Comment imagines-tu que je me sens ? Pourquoi penses-tu que je n’étais pas en état de venir travailler hier ? Cherches-tu vraiment à me pousser à bout ? Je verrai cela vendredi avec les avocats. Bonne nuit. ______ ».

12. Un entretien a réuni, le 25 mai 2018, M. A______ et les avocats de la commune.

L’ordre du jour de cette rencontre, adressé le 18 mai 2018 à M. A______, avait été modifié par celui-ci le 22 mai 2018. Le point relatif à l’enquête était abordé sous plusieurs angles supplémentaires mettant l’accent sur son déroulement (neutralité et objectivité, accès aux informations des documents, prises de position de l’adjoint au maire, but poursuivi par M. A______, préjudice d’ordre général subi par M. A______ avant et pendant l’enquête, informations transmises au personnel et au Conseil municipal, etc.).

13. Mme F______ a pris sa retraite au printemps 2018, à une date non précisée dans le dossier.

14. Le 1^er juin 2018, M. A______ a adressé à Mme C______ un message comprenant notamment le passage suivant : « ça me fait surtout penser à une chose, qui me vient à l’esprit à l’instant en te lisant. Il faut absolument que je puisse rectifier, avant lundi soir, auprès des trois membres de la sous-commission, les saloperies de mensonges qu’E______ a dites au Conseil lundi dernier au sujet du personnel communal et qui ont donné lieu aux questions hallucinantes que G______ a ensuite posées à ce sujet. J’ai effectué les vérifications qui me permettent d’affirmer cela. _____. »

15. Dans un courriel du 3 juin 2018 aux avocats de la commune, M. A______ a détaillé le préjudice subi par lui-même les dernières années, par rapport à la rémunération de la comptable. Conformément à la demande desdits avocats, il pouvait chiffrer le dommage, soit la différence entre le total des sommes encaissées par la comptable et celles versées à lui-même, à savoir CHF 645'266.60. Le courriel, sur plus de deux pages, détaillait différentes problématiques salariales.

D’autres collaborateurs avaient été désavantagés par ces pratiques.

Il avait demandé que certaines informations soient transmises au conseil municipal et au personnel. La maire avait refusé, les informations ayant été lues lors d’une séance du conseil municipal à huis clos et n’étant pas destinées au personnel. « Malgré l’annonce d’une volonté de tirer les enseignements du passé,  les vieux réflexes de dissimulation et d’opacité demeur[ai]ent ».

16. Par courriel du 6 juin 2018, les avocats de la commune ont rappelé qu’au terme de l’entretien du 25 mai 2018, il avait souligné que les thématiques soulevées par l’intéressé devaient être traitées de manière distincte selon qu’il s’agissait de prétentions qui lui étaient propres ou d’enjeux ayant trait à l’ensemble du personnel de la commune. De la même manière, il ne revenait pas à M. A______, en tant que secrétaire général de la commune, de diligenter des investigations qui relevaient du contrôle parlementaire incombant au Conseil municipal. Il apparaissait que M. A______ n’adhérait pas à une approche tournée vers l’avenir, mais qu’il était nécessaire de reprendre la discussion menée le 25 mai 2018, notamment sur les aspects financiers.

17. Une séance a réuni, le 11 juin 2018, Mme C______, M. E______, M. A______ et les deux avocats de la commune. La séance a duré une heure et demie. Le procès-verbal de cinq pages a été amendé par M. A______ pour donner un document de onze pages.

L’intéressé a relevé qu’il n’avait pas agi dans son intérêt personnel, mais pour dénoncer les agissements de la personne censée garantir la meilleure gestion possible des deniers communaux. Il avait bien compris le raisonnement de la commune selon lequel les investigations disciplinaires à l’encontre de la comptable étaient terminées. Elles avaient porté sur les deux ou trois dernières années. Les énormes sommes encaissées par l’intéressée antérieurement, en rémunération des heures supplémentaires, en primes et en treizièmes salaires constituaient une pratique admise. Il avait effectué de nombreuses heures supplémentaires qui n’avaient pas été rémunérées. Son salaire avait été inférieur à ce qu’il aurait dû être. Il maintenait en conséquence les prétentions énoncées dans son courriel du 3 juin 2018. Il était prêt à discuter. Si les justifications qui précédaient ne convenaient pas, il pouvait y ajouter un dédommagement pour tort moral par rapport à tous les préjudices dont il avait fait part lors de l’entretien du 25 mai 2018 et auxquels s’étaient ajoutés le harcèlement et les dénonciations calomnieuses de l’adjoint à son égard. Il demandait surtout de la reconnaissance pour tout ce qu’il avait fait pour la commune ainsi que dans le cadre de cette affaire, œuvrant dans l’intérêt de la commune. Le harcèlement qu’il subissait depuis des semaines devenait intenable.

18. Par courrier du 7 juillet 2018, Mme C______ a informé M. A______ que l’exécutif envisageait de mettre fin à ses rapports de service.

M. A______ maintenait une opposition totale aux décisions prises par les magistrats dans le cadre du dossier ayant trait à l’activité de Mme F______ pour le compte de la commune et ce, malgré les nombreuses explications qui lui avaient été communiquées. Il persistait à formuler de vives critiques sur la gestion de cette affaire alors qu’il lui avait été clairement signifié que ce dossier ne relevait pas de sa responsabilité. Ses prises de position mettaient directement en cause les magistrats communaux et portaient des accusations graves à leur encontre. L’exécutif ne pouvait plus tolérer que des délais péremptoires lui soient impartis pour réparer de prétendues atteintes à son honneur. La tonalité des échanges avait pris une tournure de plus en plus agressive. Son comportement à la fin du mois de juin 2018 n’était pas de nature à renouer les liens de confiance nécessaires à la collaboration entre l’exécutif et son secrétariat général.

19. Dans le délai qui lui a été imparti pour faire ses observations, M. A______ a contesté l’approche de la commune. Il n’existait aucune justification pour une éventuelle résiliation des rapports de service. Au contraire, il était en droit de demander de son employeur un traitement plus respectueux de sa personnalité, de son cahier des charges et du statut du personnel, et de l’échelle des traitements. Même si certains reproches, contestés, étaient retenus, ces derniers ne justifieraient pas un licenciement.

Il avait toujours fait preuve d’une loyauté sans faille envers la commune. Il était le supérieur hiérarchique de la comptable. Il avait été intrigué par l’opacité entourant le travail et la rémunération de celle-ci. Dans un souci exclusif de préservation des intérêts financiers, il s’était livré à une analyse détaillée des activités et des rémunérations perçues par la comptable. À l’issue de son travail, il avait immédiatement communiqué le résultat de ses observations à son supérieur hiérarchique, soit l’exécutif de la commune. Il avait été tenu systématiquement à l’écart de l’enquête et ceci malgré le fait que, selon son cahier des charges et le statut du personnel de la commune, il soit l’autorité de contrôle et de sanction de ladite comptable. Son seul but était de préserver les intérêts de la commune et d’examiner si sa subordonnée avait perçu des montants indus. Il n’avait jamais pensé à être indemnisé. Ce n’était que sous la pression qu’il avait ressentie qu’il avait expliqué, le 11 juin 2018, que les répétées augmentations de salaire de l’ancienne comptable, le calcul du treizième salaire de celle-ci et le salaire total en résultant violaient probablement le principe de l’égalité de traitement, le statut du personnel et l’échelle des traitements de la commune. Le préjudice était surtout pour la commune.

Dans son souci de loyauté, il n’avait jamais parlé de ce dossier avec des tiers. Il était dès lors faux de prétendre qu’il aurait mis en cause les magistrats de l’exécutif. Il avait certes exprimé son opinion, directement aux magistrats en question, sur les décisions à prendre et sur la manière de gérer le dossier. Il n’avait jamais exprimé son opinion à des tiers. Cette discussion entrait parfaitement dans le cadre de la collaboration entre le secrétaire général et l’exécutif.

20. Par décision du 29 août 2018, la commune a prononcé un blâme à l’encontre de M. A______. Il ne se justifiait pas de mettre fin à la collaboration. L’intéressé avait toutefois remis en cause la position de l’exécutif communal de manière réitérée et ce, même après que toutes les informations utiles lui eurent été transmises et alors qu’aucun reproche ne lui était fait. Par ailleurs, ses courriels des 1^er et 3 juin 2018 comprenaient des propos mettant en cause directement les magistrats communaux en des termes inacceptables.

21. Par acte du 2 octobre 2018, M. A______ a interjeté recours devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Il a conclu à l’annulation de la sanction prononcée à son encontre « sous suite de dépens ».

La commune avait apprécié de façon arbitraire les faits. Le seul reproche qui pouvait lui être fait était de vouloir à tout prix privilégier les intérêts de la commune, même contre l’intérêt du maire et de ses adjoints. On ne pouvait lui reprocher de ne pas vouloir se taire, en d’autres termes de privilégier l’intérêt de la commune contre celui des membres de l’exécutif. Il avait scrupuleusement respecté l’art. 11 du statut du personnel (ci-après : le statut) relatif au devoir de respecter les intérêts de la commune.

De même, il avait scrupuleusement respecté l’art. 12 al. 1 du statut relatif aux relations dignes et respectueuses. Il faisait partie de ses devoirs de préserver les intérêts de la commune, même s’il devait pour cela s’opposer à l’exécutif élu. Bien qu’il soit composé d’élus et non d’employés, l’exécutif était astreint au même devoir de respect et de dignité envers les employés communaux, dont le secrétaire général. Il faisait partie des devoirs de l’exécutif de ne pas le traiter de manière vexatoire, par exemple en le menaçant de licenciement. S’il était exact que son verbe avait pu, parfois, manquer de diplomatie, il n’en demeurait pas moins que les reproches formulés à l’encontre de certains membres de l’exécutif étaient intégralement démontrables. Il n’avait par ailleurs jamais porté ces reproches sur la place publique. C’était l’exécutif lui-même qui « par ces piques incessantes, le manque d’informations, les menaces de représailles (licenciement) et la pratique de la cachotterie sur le dossier de la comptable l’[avaient] poussé à [sa] réaction, parfois vive. [Son] franc-parler ne saurait dès lors lui être reproché et justifier une sanction ».

22. La commune a conclu au rejet du recours.

23. Dans sa réplique, le recourant a conclu à ce que soit versé à la procédure un procès-verbal de la commission des travaux du Conseil municipal du 8 octobre 2018. M. E______ avait communiqué vingt-six informations non avérées à la commission, dans le seul but de le discréditer. Il expliquait l’évolution de la situation et détaillait d’autres épisodes récents.

Pour le surplus, il a persisté dans ses conclusions. Sa position visant à ne pas permettre que l’ « affaire de la comptable [soit] enterrée » et à dénoncer l’attitude de certains magistrats faisaient partie de ses devoirs.

24. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. Le recourant a sollicité la production du procès-verbal de la séance de la commission des travaux du 8 octobre 2018.