Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

G______ S.A.
représentée par Me Amédée Kasser, avocat

contre

CONSEIL D'ÉTAT

et

Monsieur L______, appelé en cause
représenté par Me Roxane Morand L'Huillier, avocate

1. a. G______, qui gère un gazoduc à proximité du périmètre du PLQ litigieux, remplit la condition de la qualité pour recourir (art. 60 let. b LPA ; Arrêt du Tribunal fédéral 1A.133/2006 du 4 octobre 2006). Le recours de G______ à l'encontre du PLQ remplit en outre la condition de l'épuisement de la voie de l'opposition (art. 35 al. 4 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 -LaLAT - L 1 30).

Le recours a été expédié sous pli recommandé dans un bureau de la Poste par le mandataire vaudois de G______ en temps utile (art. 35 al. 2 LaLAT, applicable par renvoi des art. 6 al. 11 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 - LGZD - L 1 35 ; art. 5 al. 11 de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 - LExt - L 1 40). Il a été adressé à la juridiction compétente (art. 35 al. 1 LaLAT ; art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05) à l'adresse du Tribunal administratif qui était la sienne jusqu'au 31 juillet 2003. Le recours a été renvoyé le 5 janvier 2009 à l'adresse postale actuelle du tribunal de céans qui l'a reçu le 6 janvier 2009.

En l'espèce, la question de la recevabilité du recours sur ce dernier point peut souffrir de rester ouverte vu l'issue du litige (ATA/509/2007 du 9 octobre 2007).

2. Selon l'art. 61 al. 1 let. a et al. 2 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès du pouvoir d'appréciation. Toutefois, les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi.

En matière de PLQ, la procédure d'opposition au Conseil d'Etat constitue la voie de droit permettant le contrôle de l'opportunité exigée par l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700).

L'art. 35 LaLAT ne prévoit pas la possibilité de revoir les plans d'affectation du sol, tel qu'un PLQ, sous l'angle de l'opportunité. Le tribunal de céans ne pourra connaître du présent litige que dans la limite imposée par l'article 61 al. 1 LPA. Il procédera ainsi à un examen sans restriction en fait et en droit, sans appréciation de l'opportunité de la solution choisie par l'autorité compétente pour l'adoption du plan (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3 et 2.4).

3. La recourante allègue que le Conseil d'Etat aurait violé son devoir de planification en adoptant le PLQ et n'aurait pas tenu compte de son intérêt et de celui de la collectivité à être approvisionnée en gaz naturel pour effectuer la pesée des intérêts nécessaire.

4. Dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de procéder à une pesée des intérêts en présence. Elles déterminent les intérêts concernés, apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent. Elles fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés (art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 - OAT - RS 700.1).

5. a. La législation sur les installations de transport par conduites de combustibles ou de carburants liquides ou gazeux relève de la compétence de la Confédération (art. 91 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101).

La conduite de gaz haute pression exploitée par la recourante à proximité immédiate du périmètre du PLQ est notamment régie par la LITC et son ordonnance du 2 février 2000 (OITC - RS 746.11) ainsi que par l'ordonnance concernant les prescriptions de sécurité pour les installations de transport par conduites du 4 avril 2007 (OSITC - RS 746.12).

b. La réglementation susmentionnée prévoit que la construction, l'entretien et l'exploitation d'une installation sont soumis à la surveillance de l'OFEN et à la surveillance technique de l'IFP (art. 5 al. 1 et 2 OSITC).

L'établissement et la modification de constructions ou d'installations de tiers ne peuvent être autorisés qu'avec l'accord de l'OFEN, si la construction ou l'installation croise une installation de transport par conduites ou risque de compromettre la sécurité de celle-ci (art. 28 LITC).

Sont réputés projets de construction au sens de l'art. 28 LITC, les travaux de fouille (y compris le labourage en profondeur et l'ameublissement du sol), de remblayage, d'excavation souterrains ainsi que les modifications importantes de l'affectation du sol à l'intérieur d'une bande de terrain de 10 m., mesurée horizontalement de part et d'autre de la conduite, ou à l'intérieur de la zone de protection des installations annexes et du portail des galeries (art. 26 al. 2 let. a OITC).

L'obligation de demander l'autorisation de l'OFEN naît au moment où la décision d'approbation des plans entre en force (art. 26 al. 3 OITC).

En outre, les distances de sécurité entre la conduite et les bâtiments ou lieux très fréquentés sont de 2 m. s'agissant de bâtiments non occupés par des personnes et de 10 m. pour les bâtiments occupés par des personnes et des lieux très fréquentés (art. 12 al. 1 OSITC).

c. Un PLQ doit prévoir le périmètre d’implantation, le gabarit et la destination des bâtiments à construire(art. 3 al. 1 let. a LGZD).

Le PLQ définit de manière aussi précise et complète que possible tous les aspects contenus à l’intérieur du périmètre qu’il fixe. Il n’existe ainsi aucune zone d’attente ou aucun espace indéterminé qui serait susceptible d’être complété ou défini ultérieurement. En revanche, c’est au niveau de l’autorisation de construire que sera examinée l’affectation précise de chaque m² du bâtiment.

Les projets de construction établis selon les normes d'une zone de développement doivent être conformes au PLQ (art. 3 al. 4 LGZD). Toutefois, lors du contrôle de conformité des requêtes en autorisation de construire avec le PLQ, le DCTI peut admettre que le projet s'écarte du plan dans la mesure où la mise au point technique du dossier ou un autre motif d'intérêt général le justifie (art. 3 al. 4 LGZD).

La recourante est d'ailleurs bien consciente de cet état de fait puisqu'elle reproche justement au PLQ de ne pas permettre d'évaluer précisément l'accroissement du risque lié à l'occupation de locaux projetés, voire même à l'emplacement exact de la construction.

Force est de conclure que les objections soulevées, liées à une éventuelle aggravation du risque présenté par la conduite de gaz en rapport avec l'occupation du bâtiment, sont prématurées. Cette question, cas échéant, devra être examinée au moment de l'examen de la demande d'autorisation de construire.

En l'espèce, le PLQ ne prévoit aucune construction dans la limite de sécurité de 10 m. Seuls des aménagements extérieurs figurant à titre indicatif sur le plan ainsi que le raccordement aux canalisations d'eaux usées et la réservation d'une bande de terrain nécessaire à la réalisation d'un trottoir sont prévues dans cette limite. Ces travaux feront l'objet, cas échéant, d'une demande d'autorisation auprès de l'IFP.

Au vu de ce qui précède il apparaît que les intérêts de la recourante ne sont pas lésés par l'adoption du PLQ et ce grief sera écarté.

6. La recourante estime encore que ses intérêts seraient lésés par le PLQ car d'autres dispositions légales permettraient d'exiger de sa part la prise de mesures en vue de garantir la sécurité liée à la proximité entre le gazoduc et la construction projetée. Sont visés par la recourante l'art. 10 LPE et l'OPAM.

a. L'OPAM exclut expressément son application aux installations de transport par conduites soumises à la LITC (art. 1 al. 4 let. a OPAM). En revanche, pour les conduites posées après l'entrée en vigueur de l'OPAM, le 1^er avril 1991, il est prévu l'établissement d'un rapport portant sur une évaluation de l'ampleur des dommages que pourrait subir la population ou l'environnement en cas d'accident, conformément à l'OPAM (art. 7 let. b OITC).

Cette disposition ne trouve pas application en l'espèce, la conduite étant antérieure à l'entrée en vigueur de l'OPAM, ce qui n'est pas contesté.

b. La recourante fonde son argumentation sur un arrêt du Tribunal administratif fédéral rendu sur recours de U______ S.A. contre une décision de l'OFEN lui imposant de proposer des mesures de sécurité technique ou d'autre nature afin de sécuriser la zone industrielle de Givisiez dans laquelle elle exploitait une installation, en raison d'une densification de la zone (ATAF 5781/2007 du 18 juin 2008, précité). Selon la recourante cette jurisprudence étendrait l'application de certaines dispositions de l'OPAM aux conduites soumises à la LITC.

Tel n'est cependant pas le cas car, à la lecture de cet arrêt, devenu définitif depuis car le recours a été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_360/2008 du 11 mai 2009), il apparaît que l'application de l'OPAM, pour des gazoducs antérieurs à l'entrée en vigueur de celle-ci, est exclue (Arrêt du Tribunal administratif fédéral du 18 juin 2008 susmentionné, consid. 4.2.2).

En conséquence, l'autorité était fondée à considérer comme l'OCIRT, qu'aucune installation sise à proximité du PLQ n'était soumise à l'OPAM.

7. La recourante fonde également son argumentation sur l'art. 10 LPE.

a. Le droit suisse de la protection de l'environnement est régi par le principe de causalité, selon lequel celui qui est à l'origine d'une mesure protectrice nécessaire en supporte les frais (art. 74 al. 2 Cst et 2 LPE).

b. La LPE prévoit à son art. 10 intitulé « protection contre les catastrophes » que « quiconque exploite ou entend exploiter des installations, qui, en cas d'événements extraordinaires, peuvent causer de graves dommages à l'homme ou à l'environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protection de la population et de l'environnement. Il y a notamment lieu de choisir un emplacement adéquat, de respecter les distances de sécurité nécessaires, de prendre des mesures techniques de sécurité, d'assurer la surveillance de l'installation et l'organisation du système d'alerte ».

c. L'arrêt du Tribunal administratif fédéral (ATAF 5781/2007 du 18 juin 2008) précise à cet égard que l'art. 10 LPE peut s'appliquer cumulativement aux dispositions spéciales telles que celles de la LITC (ibid. consid. 4.3 et 4.4 ; H. SEILER, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, ad art. 10 p. 9 n. 17, p. 17 n. 36 et p. 35 n 68). Ainsi des mesures complémentaires à celles prévues par la législation spécifique peuvent être exigées dans certaines circonstances et notamment en cas de changements dans le voisinage entraînant une modification du risque présenté par l'installation.

En l'espèce, les mesures supplémentaires que craint de devoir prendre la recourante et qui seraient fondées sur l'art. 10 LPE ne sont pas définies et leur nécessité n'est pas prouvée. La recourante n'allègue pas non plus avoir pris des mesures en raison de l'adoption du PLQ.

En outre, le détenteur d'une installation à risque ne peut exiger des autorités de planification qu'elles ordonnent des mesures de planification propres à assurer le respect des distances de sécurité (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.12/2005 du 8 août 2006 et les références citées ; H. SEILER, op. cit. ad art. 10 LPE, p. 37-38 n 73)

L'art. 10 LPE, comme d'ailleurs l'OPAM, ne constitue pas une base légale suffisante pour exiger de telles mesures de planification. Seules la LAT et les dispositions complémentaires de droit cantonal peuvent imposer aux autorités de tenir compte des risques industriels, lors de la délivrance du permis de construire et lors de la planification des zones à bâtir (I. ROMY in Droit de la construction 3/2007 p. 112). Dans ce sens, l'art. 14 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) prévoyant que le département peut refuser les autorisations lorsqu'une construction ou une installation peut être la cause d'inconvénients graves pour les usagers, le voisinage ou le public peut trouver application si des risques pour la sécurité sont attestés (ATA/117/2007 du 13 mars 2007).

D'éventuelles mesures de sécurité pourront être prises, cas échéant au moment de la délivrance de l'autorisation de construire, lorsque notamment les détails de l'occupation des locaux seront définis.

En outre, la recourante n'avance pas d'argument incitant le tribunal de céans à s'écarter des préavis favorables délivrés lors de l'instruction du projet de PLQ. En conséquence, les intérêts de la recourante ont été pris en compte par l'autorité dans le cadre de l'adoption du PLQ.

8. En tout point mal fondé, le recours sera rejeté. Un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante. Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée à l'appelé en cause, à charge de la recourante (art. 87 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

rejette, en tant qu'il est recevable,  le recours interjeté le 5 janvier 2009 par G______ S.A. contre l'arrêté n° 15871 du Conseil d'Etat du19 novembre 2008 ;

met à la charge de G______ S.A. un émolument de CHF 1'000.- ;

alloue à Monsieur L______ une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à la charge de G______ S.A. ;

dit que, conformément aux art. 82 et ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Amédée Kasser, avocat de G______ S.A., au Conseil d'Etat ainsi qu'à Me Roxane Morand L'Huillier, avocate de Monsieur L______ et à l'office fédéral de l'aménagement du territoire.

Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.

Au nom du Tribunal administratif :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.