Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Monsieur A______

contre

COMMANDANTE DE LA POLICE

Le principe de transparence est un élément indissociable du principe démocratique et de l’État de droit prévenant notamment des dysfonctionnements et assurant au citoyen une libre formation de sa volonté politique (ATA/1060/2015 du 6 octobre 2015 consid. 3 et les références citées). Ce droit trouve depuis 2013 une assise constitutionnelle à l’art. 28 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00). Ni cette disposition, ni l’art. 9 al. 3 Cst-GE n’ont cependant une portée plus large que la LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral du 29 janvier 2015 1C_379/2014 consid. 5.4 ; Bulletin officiel de l’Assemblée constituante genevoise, Tome IV p. 1888 s ; Rapport sectoriel 102 du 30 avril 2010 de la Commission 1 « Dispositions générales et droits fondamentaux », p. 49).

4. a. En tant qu’elle régit l’information relative aux activités des institutions, la LIPAD prévoit que toute personne a accès aux documents en possession de celles-ci, sauf exception (art. 24 al. 1 LIPAD). L’accès comprend la consultation sur place des documents et l’obtention de copies des documents (art. 24 al. 2 LIPAD).

b. Les documents sont tous les supports d’informations détenus par une institution contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche publique, à savoir notamment les messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions (art. 25 al. 1 et 2 LIPAD). Les notes à usage personnel ainsi que les brouillons ou autres textes inachevés ne constituent pas des documents (art. 25 al. 4 LIPAD).

Le document doit avoir un contenu informationnel, c’est-à-dire contenir un élément de connaissance ou un renseignement, quelle qu’en soit la nature, à condition toutefois qu’il concerne l’accomplissement d’une tâche publique, à savoir une activité étatique ou para-étatique (art. 1 LIPAD ; MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7693 ; ATA/1003/2016 du 29 novembre 2016).

c. Selon l'art. 26 al. 3 LIPAD, les notes échangées entre les membres d’une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs sont exclues du droit d’accès institué par la présente loi.

Aux termes de l'art. 7 al. 3 du règlement d'application de la LIPAD du 21 décembre 2011 (RIPAD - A 2 08.01), sont également soustraits au droit d’accès au sens de l’art. 26 al. 3 de la loi les notes, avis de droit, correspondances, courriels, rapports et autres écrits échangés : a)  entre membres du Conseil d’État, de délégations de celui-ci, du collège des secrétaires généraux ou des collèges spécialisés ; b)  entre cadres supérieurs de la fonction publique ou collaborateurs de l’entourage immédiat des conseillers d’État et du chancelier d’État ainsi qu’entre ces cadres ou proches collaborateurs et les membres des collèges visés à la let. a.

Selon les travaux préparatoires de la LIPAD, en excluant purement et simplement du droit d’accès aux documents les notes échangées entre les membres d’autorités collégiales (comme le Conseil d’État et les exécutifs communaux) ainsi qu’entre eux et leurs collaborateurs, l’art. 26 al. 3 LIPAD renforce l’exception tirée du risque d’entrave notable au processus décisionnel mentionnée à l’art. 26 al. 2 let. c LIPAD. Il s’agit de permettre la libre formation de l’opinion du collège gouvernemental, en mettant ses membres à l’abri des pressions auxquelles les exposerait la communication de leur opinion souvent provisoire formulée au stade antérieur à la prise collective de décisions. Comme il est admis que les séances du Conseil d’État et des exécutifs communaux doivent se tenir à huis clos (art. 7 et 11 LIPAD), il faut préserver à ces autorités collégiales un espace de délibération et de préparation de leurs décisions collectives en dehors de tout regard extérieur. Le caractère catégorique de cette exception, en particulier le fait qu’une décision contraire de l’autorité collégiale elle-même ne soit pas réservée, se justifie par le souci d’engager chacun de ses membres dans le processus collégial et de les empêcher d’exercer un jeu de pouvoir des uns sur les autres sur la scène publique. Il s’agit aussi de permettre aux collaborateurs des membres d’autorités collégiales d’exprimer librement leurs opinons et propositions à l’intention de ces derniers (MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7698).

S'agissant de l'exception de l'art. 26 al. 3 LIPAD, le Tribunal fédéral a jugé qu'étendre l'application de cette disposition à n'importe quel document, quel qu'en soit le contenu, sous prétexte qu'il aurait été produit à l'intention de l'autorité – en l'occurrence collégiale – dans la perspective d'une prise de décision, allait de manière insoutenable à l'encontre du principe de transparence posé par la loi (arrêt du Tribunal fédéral 1C_277/2016 du 29 novembre 2016 consid. 3.5).

d. Les documents à la communication desquels un intérêt public ou privé prépondérant s’oppose sont soustraits au droit d’accès institué par la LIPAD, en particulier lorsque l’accès aux documents est propre à porter atteinte à la sphère privée ou familiale (art. 26 al. 2 let. g LIPAD).

e. Sont également exclus du droit d’accès les documents à la communication desquels le droit fédéral ou une loi cantonale fait obstacle (art. 26 al. 4 LIPAD).

5. En l'espèce, l'intimée ne soutient plus – et ce à juste titre – que la cause relèverait de la loi sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance des certificats de bonne vie et mœurs du 29 septembre 1977 (LCBVM - F 1 25), et n'a jamais non plus soutenu que le droit fédéral de procédure pénale ferait obstacle à la délivrance du document sollicité, au sens de l'art. 26 al. 4 LIPAD.

La question principale qui se pose est donc de savoir si le courriel dont l'accès est demandé constitue un document soumis au droit d'accès et si, le cas échéant, une exception à ce dernier s'appliquerait, en vertu des art. 25 et 26 LIPAD.

6. Le courriel litigieux est un message (ou une correspondance), doublé d'une prise de position. Il a un contenu informationnel, concerne l'exécution d'une tâche publique et peut facilement être imprimé. En outre, il ne s'agit clairement pas de notes personnelles, ou encore d'un brouillon, mais bien du rapport définitif fait par un fonctionnaire de police à son commandant. Il s'agit donc bien d'un document au sens de l'art. 25 al. 2 LIPAD, et l'exception de l'art. 25 al. 4 LIPAD ne lui est pas applicable.

Quant aux art. 26 al. 3 LIPAD et 7 al. 3 RIPAD, ils ne sauraient eux non plus être invoqués en l'espèce, la commandante de la police étant par définition une personne physique unique (art. 4 al. 2 de la loi sur la police du 9 septembre 2014 - LPol - F 1 05) et non une autorité collégiale, et n'étant ni Conseillère d'État ni secrétaire générale. Comme le souligne du reste la jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut, le fait qu'un document ait été produit à l'intention de l'autorité dans la perspective d'une prise de décision ne suffit pas à le soustraire au droit d'accès.

Il apparaît enfin qu'aucun autre intérêt prépondérant, de nature publique et privée, ne s'oppose à la communication du document sollicité. En particulier, qu'une partie du message litigieux concerne Mme A______ et non son mari ne pose pas problème, dans la mesure où rien dans le dossier ne laisse à penser que celui-ci n'agirait pas, depuis sa première intervention, avec l'accord de sa femme, voire en tant que son représentant au sens de l'art. 9 LPA.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis. L’intimée, à qui le dossier sera renvoyé, devra donner au recourant accès au document qu'il demande, sans qu'un caviardage quelconque soit nécessaire.

7. Au vu de l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera en revanche pas alloué d'indemnité de procédure, le recourant n'y ayant pas conclu et n'ayant pas allégué avoir exposé de frais particuliers pour assurer sa défense (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 13 novembre 2017 par Monsieur A______ contre la décision de la commandante de la police du 30 octobre 2017 ;

au fond :

l'admet ;

renvoie le dossier à la commandante de la police au sens des considérants ;

dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Monsieur A______, à la commandante de la police, ainsi qu’au préposé cantonal à la protection des données et à la transparence, pour information.

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Thélin, Mme Krauskopf, MM. Pagan et Verniory, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.