Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur René DESBAILLETS est propriétaire des parcelles n^os 6’661, 6’662 et 6’663 de la commune de Satigny, sises en zone agricole et dont la surface totale est de 32'962 m².

2) Avec son fils, Monsieur Laurent DESBAILLETS, ils exploitent – en partie en tant que propriétaires et en partie en tant que locataires – un vignoble d'environ 34 hectares qui s'étend notamment sur le coteau de Choully et qui englobe la partie sud des parcelles n^os 6’662 et 6’663.

3) a. Le 23 février 1981, M. René DESBAILLETS a requis le classement en zone viticole d'une surface de 13'200 m² non recouverte de vignes et se situant sur les trois parcelles, au nord des vignes existantes.

b. Le 9 septembre 1981, se basant notamment sur un préavis de la commission cantonale d'experts du cadastre viticole (ci-après : la commission) et sur le « Statut du vin », l'office fédéral de l'agriculture a refusé le classement au motif que la pente était insuffisante et que l'exposition était peu favorable.

c. M. René DESBAILLETS n'ayant pas contesté cette décision, elle est entrée en force.

4) a. Le 7 juillet 2015, MM. DESBAILLETS ont sollicité auprès de la direction générale de l’agriculture, devenue la direction générale de l’agriculture et de la nature (ci-après : la DGAN) du département de l’environnement, des transports et de l’agriculture (ci-après : le DETA ou le département) une autorisation de planter une nouvelle vigne sur une surface de 13'600 m² (soit 136 ares ou 1,36 hectare) se situant sur les trois parcelles précitées, au nord des vignes existantes.

Étant donné que le bailleur d'une partie de leur domaine avait décidé de changer de fermier, les intéressés allaient perdre 14 hectares de vignes qu'ils exploitaient depuis vingt-quatre ans, dont 118 ares de spécialités utilisées principalement pour l'élaboration de leur produit phare, la « Douce noire ». Ils avaient donc besoin d'autres surfaces pour compenser cette perte.

b. Le formulaire, daté du 23 juin 2015, comportait le préavis favorable de la commune de Satigny.

5) a. Conformément au système d’information du territoire genevois (ci-après : SITG), sur les parcelles n^os 6’662 et 6’663, la surface d'environ 12'000 m², actuellement recouverte de vignes, est inscrite au cadastre viticole en tant que vigne protégée.

Sur la partie nord des trois parcelles – et en particulier sur la quasi-totalité de la parcelle n° 6'661 – la surface restante, d'environ 20'000 m², n'est pas cultivée et n'est pas inscrite au cadastre viticole. D'une forme irrégulière, elle dispose d'une longueur d'environ 300 m et elle est bordée, à l'ouest, par une route et au nord, par un cordon boisé. La distance la plus étroite entre la vigne existante et ce cordon boisé est d'un peu plus de 90 m.

C'est sur cette surface non plantée et en prolongement de la vigne existante qu'est projetée la vigne de 13'600 m² faisant l'objet de la requête, laissant libre l’espace situé entre la route et le cordon boisé.

Au nord et à l'est des trois parcelles se trouve une grande parcelle de cultures céréalières de 20 hectares appartenant à Monsieur Jean-Louis DUGERDIL. Au nord-ouest, sur la parcelle voisine n° 7'432 appartenant à Monsieur Henri DUGERDIL, se trouve une vigne répertoriée au cadastre comme vigne hors zone.

La partie de la parcelle n° 6'661 sur laquelle est projetée de la vigne pour environ 7'500 m² est orientée en majorité au nord. La partie des parcelles n^os 6'662 et 6'663 sur lesquelles la vigne est projetée pour environ 5'500 m² est orientée au nord-ouest.

La nature du sol est de type grès silteux.

b. Selon la carte des surfaces d'assolement (ci-après : SDA) adoptée par le Conseil d'État le 24 juin 2015, la surface faisant l'objet de la requête fait partie des SDA. Elle est bordée au sud, au nord et à l'ouest par des surfaces non affectées aux SDA, à savoir, la vigne existante, le cordon boisé et une route. Les terrains affectés à des cultures céréalières et situés au-delà du cordon boisé, de la route et à l’est des trois parcelles sont tous affectés aux SDA.

c. Selon le registre foncier (ci-après : RF) et le SITG, le lieu où se trouve le terrain litigieux porte le nom local de « Grand-Champ ».

6) Le 9 septembre 2015, la direction générale de la nature et du paysage (ci-après : la DGNP) a émis un préavis favorable sous réserve d'éviter de planter ou d'effectuer les tournes sous la couronne des arbres.

7) Lors de sa séance du 27 octobre 2015, la commission a procédé à un transport sur place.

a.              Les parcelles se trouvaient à une altitude de 470 m. La déclivité du terrain était de 6 % avec une orientation nord/nord-ouest. Il y avait de la végétation à proximité de l’extrémité nord du terrain. La nature du sol était de type argileux sur fond molassique. Selon les conditions hydrologiques du sol, un drainage devait être effectué en cas d'autorisation de nouvelles plantations.

b.             Selon M. René DESBAILLETS, il y avait toujours eu de la vigne sur les surfaces actuellement plantées, mais pas sur le terrain faisant l'objet de la requête. Bien que molassique, la nature du sol n'était pas compacte et laissait de ce fait les racines descendre dans le sous-sol, comme le montrait une coupe du terrain qu'il avait apportée.

L'ensemble de parcelles était bien ventilé, ce qui permettait de récolter des raisins à pleine maturité, sans pourriture, ce qui était idéal pour des cépages tardifs tels que le Gamaret et le Garanoir qu'il souhaitait pouvoir planter à cet endroit.

Il comptait respecter la réserve émise par la DGNP. En cas d'autorisation, il envisageait un drainage pour éviter un engorgement du terrain.

c.              Au terme de sa délibération, la commission s'est prononcée en défaveur de la délivrance de l'autorisation sollicitée, la surface considérée ne correspondant pas aux critères légaux en raison d'une orientation trop septentrionale conjuguée à une déclivité de 6 %. Elle a également relevé qu'en cas d'autorisation de la plantation, cela risquait de permettre l'ouverture d'une zone très étendue de même exposition.

8) Par courrier du 16 décembre 2015 à la commission, MM. DESBAILLETS ont précisé que l'orientation des parcelles était plus nord-ouest que nord/nord-ouest.

Contrairement à ce qu'avait retenu la commission, l'élargissement de la zone viticole ne permettait pas l'ouverture à une zone très étendue de plantations de vignes mais, au contraire, la fermeture du cadastre actuel de manière plus géométrique et non pas en escalier comme c'était actuellement le cas.

Les vins qu'ils produisaient depuis 1994 sur la partie sud des parcelles et sur les autres vignes de Choully avaient été plusieurs fois primés et se vendaient avec succès.

9) Le 26 février 2016, l'interprofession du vignoble et des vins de Genève (ci-après : l'IVVG) a rendu un préavis défavorable. Cette plantation conduirait à une augmentation globale de la surface viticole du canton que l'IVVG ne pouvait pas préaviser favorablement au regard de la situation économique de la viticulture genevoise.

10) Par décision du 4 avril 2016, la DGAN a refusé la délivrance de l'autorisation sollicitée.

Les parties des parcelles faisant l'objet de la requête n'étaient recensées ni dans le plan du cadastre viticole, ni dans le registre des vignes. Elles étaient comprises dans les SDA prioritairement vouées à l'approvisionnement du pays à long terme. En raison de son orientation trop septentrionale conjuguée à une déclivité de 6 %, le périmètre faisant l'objet de la requête ne pouvait pas être considéré comme propice à la culture de la vigne. En outre, dès lors que ce secteur de plus de 1.3 hectare pouvait être affecté à une autre culture, une autorisation à titre de fermeture de zone ne se justifiait pas. En cas d'autorisation des plantations, cela permettrait d'ouvrir une zone très étendue de mêmes caractéristiques. Enfin, le terrain était mieux adapté à d'autres cultures que de la vigne.

11) Par acte mis à la poste le 3 mai 2016 et par l'intermédiaire de leur conseil, MM. DESBAILLETS ont recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre cette décision, concluant préalablement à un transport sur place et, principalement, à l'annulation de la décision attaquée et à la délivrance de l'autorisation sollicitée ainsi qu'au versement d'une équitable indemnité de procédure.

a. Une partie des parcelles était située dans le cadastre viticole. L'exploitation faite depuis des décennies sur une partie des parcelles démontrait que ce terrain était parfaitement approprié à la culture de la vigne. L'autre partie des parcelles présentait exactement les mêmes caractéristiques et s'inscrivait dans le prolongement direct de la vigne existante, sur le même sol, avec la même pente et la même orientation. L'altitude des parcelles, entre les niveaux 460 et 480 m, était appropriée à la culture de la vigne. Leur déclivité ne pouvait pas être considérée comme un facteur négatif puisqu'elle était de 5-6 %, avec une augmentation de la pente sur le terrain concerné par la requête de 6 à 15 % et que cela correspondait à deux tiers des vignes du secteur. L'ensoleillement du terrain était de bonne qualité et équivalent à celui des vignes voisines. Cette exposition nord-ouest, identique à 22 % des vignes de la zone de Choully, était adéquate pour les cépages qu'ils exploitaient avec succès. Le climat local était adéquat comme le démontrait l'exploitation de vignes sur une très grande surface de tout le coteau de Choully. Le sol, un grès silteux appartenant aux formations molassiques, était le même sur l'ensemble des trois parcelles en cause et se prêtait bien à la culture de la vigne, de même que les conditions hydrologiques. Aucun problème ne se posait au regard de la protection de la nature.

L'objet de la requête remplissait également les conditions de la fermeture de zone puisque les parcelles concernées ne pouvaient pas être utilisées à d'autres fins que de la vigne et qu'elles étaient aptes à produire du raisin de qualité.

b. Les recourants ont produit plusieurs distinctions dont la plupart avaient été remportées par des vins issus directement et exclusivement des vignes de Choully, en particulier le grand prix du vin suisse Argent 2013 pour le Scheurebe ainsi que plusieurs prix et médailles obtenus entre 1993 et 2002 pour la Douce noire.

Selon MM. DESBAILLETS, la Douce noire était majoritairement un assemblage de Gamaret et de Garanoir, le plus vendu dans la gastronomie et l'hôtellerie genevoise.

12) Le 10 juin 2016, la DGAN a conclu au rejet du recours.

Depuis le début des années 1950, la Confédération avait voulu restreindre la production viticole de qualité inférieure. Le cadastre viticole, entré en vigueur le 1^er janvier 1957, délimitait le vignoble existant propre à la production viticole de qualité. Les zones A, orientées au sud et présentant les meilleures aptitudes viticoles, et les zones B, orientées davantage vers le nord, étaient désignées comme zone viticole, contrairement à la zone C qui ne remplissait pas ces conditions et correspondait à la vigne hors zone viticole. Seules les parcelles à vocation viticole incontestable et répondant aux impératifs du « Statut du vin » devaient être admises en zone viticole. Des facilités avaient été accordées pour l’arrachage des vignes mal situées. Si le recours était admis, d'autres parcelles ayant été exclues du cadastre car non propices à la viticulture seraient susceptibles d'y être réintégrées. Il en découlerait une incohérence juridique qui réduirait à néant l'effort financier consenti par le canton en vue d'améliorer la qualité des vins de Genève et d'assainir le cadastre viticole. La surface litigieuse devait être réservée à l'agriculture plutôt qu'à la viticulture.

En 1981, l'office fédéral de l'agriculture avait refusé une requête quasiment identique de M. René DESBAILLETS en raison de l'absence de conditions favorables de plantation. Celui-ci n'avait pas recouru contre cette décision, qu'aucun élément nouveau n'était susceptible de remettre en cause.

Le préavis de la commission constituait un élément essentiel, dans la mesure où elle était formée principalement de viticulteurs de la région. S'il était vrai que la nature du sol n'était pas incompatible avec la culture de la vigne, il apparaissait en revanche que son orientation septentrionale conjuguée à une déclivité de 6 % était particulièrement défavorable à l'obtention d'un raisin de qualité, du fait de carences en matière de maturation. En disant vouloir planter des cépages tels que le Gamaret ou le Garanoir, les recourants admettaient d'eux-mêmes l'existence de conditions d'ensoleillement limitées. Un terrain en pente et orienté vers le nord disposait de moins bonnes aptitudes à la culture de la vigne qu'un terrain plat. Si par impossible la culture de la vigne devait être admise dans de telles conditions, l'intérêt de maintenir un cadastre viticole serait totalement remis en cause. Or, telle n'était pas la volonté du législateur qui avait décidé de fixer des critères de plantation aux fins de restreindre la culture de la vigne aux endroits les plus propices. Les autres critères du terrain ne montraient pas d'aptitudes à la viticulture particulièrement favorables.

La plantation des vignes déjà existantes dans le périmètre datait d'avant les années 50. Elles avaient été recensées en zone B selon le cadastre, ce qui signifiait qu'elles ne répondaient pas intégralement aux critères permettant une production vinicole de qualité. La nouvelle plantation devait répondre auxdits critères mis en place depuis lors par le législateur, indépendamment du fait que d'autres secteurs similaires avaient bénéficié d'une situation de fait. Ces critères ne devaient pas être différenciés selon le type de cépage devant être planté ou selon les compétences professionnelles du vigneron.

Une autorisation au titre de fermeture de zone ne pouvait pas être admise puisque le périmètre pouvait être rationnellement affecté à une autre culture, ce d'autant qu'il était répertorié en tant que SDA, dont il convenait de conserver la qualité, le potentiel et la fertilité.

13) Par courrier du 11 juillet 2016 et suite à la demande de la chambre administrative du 13 juillet 2016, MM. DESBAILLETS ont motivé leur demande de transport sur place.

14) Par réplique du 23 août 2016, MM. DESBAILLETS ont conclu préalablement à l'audition de M. DUGERDIL, agriculteur et ancien exploitant du terrain litigieux, et à leur propre comparution personnelle. Ils ont persisté dans leurs autres conclusions et ont précisé que depuis la décision de 1981, les circonstances s'étaient complètement modifiées. En particulier, le climat avait considérablement changé et s'était adouci puisque certains cépages qui ne murissaient autrefois pas en Suisse se cultivaient avec succès, notamment à Genève. La décision ne tenait pas non plus compte du fait qu'il y avait moins de dégâts dus au gel dans ce secteur qu'ailleurs.

La DGAN n'avait refusé l'autorisation que par crainte de devoir admettre d'autres plantations sur des parcelles en pente et orientées nord-ouest. Cette peur du précédent n'était pas un motif recevable. Au vu du succès et des distinctions remportés par le vin cultivé sur des terrains aux caractéristiques identiques, la surface était complètement appropriée à la viticulture. Elle n'était pas appropriée à une autre culture puisque sa configuration géométrique ne permettait pas un travail rationnel d'agriculture classique. M. DUGERDIL, spécialiste des cultures céréalières, avait cultivé ces champs entre 1965 et 1997, puis ils avaient été mis en jachère. Les investissements en matériel étaient trop importants pour une si petite surface. Étant donné que la DGAN n'avait pas apporté d'élément justifiant le fait que la surface pouvait être cultivée à des conditions raisonnables, l'autorisation devait être octroyée au motif de la fermeture de la zone.

Enfin, la SDA n'était pas un motif de refus de plantation de vigne et ces deux affectations n'étaient pas incompatibles selon les déclarations récentes des autorités cantonales. Si nécessaire, la vigne pouvait être arrachée en moins de dix jours afin d’utiliser le terrain pour d’autres cultures.

15) Le 4 novembre 2016, le juge délégué a procédé à un transport sur place en compagnie de M. René DESBAILLETS, du conseil des recourants et de la DGAN. Il a pris onze clichés du terrain litigieux.

a.              Les parties ont toutes constaté que sur le côté ouest des vignes projetées, celles-ci étaient orientées nord-ouest. Sur le côté est des vignes projetées, le représentant de la DGAN a relevé que la pente était plutôt orientée nord.

b.             Selon M. René DESBAILLETS, lorsqu'il avait décidé de mettre ce terrain en jachère, M. DUGERDIL avait tout de suite accepté de renoncer à cette exploitation puisqu'il disait perdre son temps à tourner autour de ce champ très difficile à exploiter. L'été passé, un berger n'avait pas voulu prendre le foin de trop mauvaise qualité récolté sur la partie nord-ouest du terrain. Les bandes de terres étaient trop étroites pour une culture efficace avec les grandes machines actuelles. Le terrain sis à l’est de la parcelle n° 6'661 était facile à cultiver avec des machines et de manière rationnelle vu sa grande taille.

Il y avait peu de terre végétale au-dessus de la molasse, ce qui n'était pas favorable à la culture de céréales, mais plutôt favorable à la culture de vignes. C'était le même type de sol que celui des vignes existantes sur les parcelles en cause. Selon une coupe de terre qu’il avait apportée, la partie d'humus était relativement étroite et ensuite la molasse devenait de plus en plus dure, mais gardait des caractéristiques qui permettaient d'éviter des engrais chimiques. La molasse pompant l'eau, les racines qui pouvaient descendre bas arrivaient à trouver de l'eau en sous-sol.

La pente permettait l'écoulement de l'eau. Durant la période de maturité qui allait du 15 août environ à fin octobre, l'orientation ouest était presque plus favorable que l'orientation sud-est parce qu'elle bénéficiait d'un soleil doux en fin de journée. Ce qui comptait, c'était la qualité du vin dans la bouteille.

Il s'agissait du lieu-dit « Les Vigneuses ». Il était rare que le froid gèle les vignes à cet endroit.

Le but était de continuer l'alignement des vignes actuelles avec les mêmes cépages vers le bas et de s'inscrire dans une continuité par rapport à la vigne se trouvant à l'ouest du terrain litigieux. Il s'agissait également de prolonger la vigne déjà existante au sud-est sur la parcelle n° 7’464 appartenant à un tiers. Le but était d'y planter du Gamaret et du Garanoir, ce qui aurait un effet positif sur les caisses du canton en produisant un revenu sujet à impôt plutôt que de prévoir des versements en contrepartie du fait que la parcelle était laissée en jachère.

c.              Selon le représentant de la DGAN, il s'agissait du lieu-dit « Grand-Champ ». Le terrain n'était pas incompatible avec la culture de céréales et était d'ailleurs de la même composition que la plupart des terres à cet endroit, y compris celles qui étaient cultivées plus à l'ouest. Ce terrain était aussi propice à la culture de la vigne du point de vue de la nature du sol qui était un des critères. Cela étant, du fait qu'il se trouvait en SDA, il était prioritairement dévolu à la culture de céréales. Même si elle n'avait pas les contours idéaux, cette surface de 2 hectares était néanmoins tout à fait exploitable pour la culture de céréales comme elle l'avait été par le passé. Si l'autorisation litigieuse était délivrée, la partie restante serait difficilement suffisante pour être exploitable rationnellement pour de grandes cultures et pourrait justifier une demande de fermeture de zone. En l'état, le terrain litigieux était cultivable pour l'agriculture céréalière et trop grand pour une éventuelle fermeture de zone.

Il ne contestait pas la perte de 14 hectares par MM. DESBAILLETS, mais cela n’était pas pertinent pour l’autorisation, seules les caractéristiques du terrain devant être prises en considération. Le savoir-faire du vigneron n’était pas non plus pertinent.

Les vignes déjà existantes et exploitées sur les parcelles n^os 6’662 et 6'663 n'auraient probablement pas rempli les conditions pour être autorisées. Les vignes envisagées étaient projetées sur un terrain qui ne différait pas fondamentalement de la vigne située au-dessus. Le fait que les vignes déjà existantes se trouvaient en zone viticole protégée avait trait surtout à l’aménagement du territoire.

Pour des vignes orientées sud, plus la pente était importante, mieux c'était. Pour des vignes orientées nord, moins la pente était importante, mieux c'était. Dans ce cas, un terrain plat aurait été préférable sans pour autant que cela réponde aux exigences réglementaires. Concernant l’orientation, une bonne partie des parcelles viticoles actuelles ne répondraient probablement pas aux critères.

S'agissant de l'hydrologie, un drainage était toujours proposé quelle que soit la pente.

16) Dans ses observations finales du 31 janvier 2017, la DGAN a maintenu sa position et s’est déterminée sur les allégations de MM. DESBAILLETS en lien avec M. DUGERDIL.

La rationalité de l'exploitation du terrain devait être envisagée sur le solde des trois parcelles non recouvert de vignes, soit sur une surface de presque 2 hectares (18'700 m² sans les arbres) et non pas uniquement sur le périmètre de 13'200 m² faisant l'objet de la requête. L'avis exprimé par M. DUGERDIL selon lequel cette surface serait difficile à exploiter se référait sans nul doute à la typologie et à la structure de son exploitation actuelle. Celle-ci s'étendait en effet sur plus de 66 hectares répartis sur de grands périmètres dépassant chacun les 2.5 hectares. Il s'agissait d'une exploitation de grandes cultures entrant dans la catégorie supérieure des exploitations recensées dans le canton de Genève. De telles exploitations disposaient d'infrastructures et d'outils de travail adaptés à leurs besoins afin d’assurer l’exploitation de grandes surfaces de manière fonctionnelle. En outre, alors que les semoirs fréquemment utilisés à Genève fonctionnaient sur des modules de 3 mètres et que les rampes de traitement étaient généralement d'une largeur de 15 mètres, la surface vierge de plantation viticole en question disposait d'une largeur minimale de 25 mètres, soit une surface de travail parfaitement adaptée à ces outils.

Même s'il n'était pas exclu que cette surface ne soit pas pratique à travailler pour M. DUGERDIL selon les machines en sa possession, cette appréciation était personnelle et liée à son exploitation.

Selon les statistiques, une centaine d'exploitations agricoles genevoises disposaient d'une surface totale de moins de 5 hectares. Prétendre qu'il n'était ni rentable ni rationnel d'exploiter une surface de 2 hectares d'un seul tenant était un non-sens pour de telles exploitations.

L'exploitation de la surface litigieuse en grandes cultures ne présentait pas de difficultés particulières au regard de sa taille, de sa pente et de ses accès.

17) Dans leurs déterminations du 10 février 2017, MM. DESBAILLETS ont sollicité une expertise du sol pour établir que la composition du terrain comprenant peu de terre végétale au-dessus de la molasse était propice à la culture de la vigne plutôt qu’à celle des céréales.

Ils ont persisté dans leur demande d'audition de M. DUGERDIL afin d'établir que le terrain était très difficilement exploitable pour les cultures céréalières et que le foin qui y était récolté était de mauvaise qualité.

Ils ont produit un document relatif au recensement coordonné des données agricoles du 25 avril 2001 selon lequel le secteur des parcelles n^os 600, 1B et 2B de la commune de Satigny avait pour nom local « Les Vigneuses ».

La surface litigieuse était exactement de même nature et de même orientation que les terrains adjacents recouverts de vignes dont provenaient des vins plusieurs fois primés. La qualité incontestable de ces vignes démontrait que le terrain avait toutes les qualités requises pour fournir du raisin de grande qualité. Si ces éléments n'étaient pas retenus, ils requéraient également l'expertise des terrains, s'agissant de leur emplacement sur le coteau, de leur pente et de leur orientation.

18) Le 13 février 2017, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Les recourants sollicitent l’audition de M. DUGERDIL, une expertise de la qualité du sol, voire une expertise de l'emplacement, de la pente et de l'orientation du terrain.