Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Archimmo SA (ci-après : Archimmo) est propriétaire de la parcelle n° 3'898 de la commune de Chêne-Bourg, sur laquelle se trouve un immeuble d’habitation, sis rue de Peillonex 8.

2) À teneur du contrat de bail de durée indéterminée, renouvelable d’année en année, conclu le 18 octobre 2018 entre Archimmo, représentée par la régie m3 Real Estate (ci-après : la régie), et Madame Viviane BELARMINO DA SILVA, cette dernière y était locataire d’un appartement de 3,5 pièces à compter du 16 octobre 2018, moyennant un loyer net (hors frais de chauffage et d’eau chaude) de CHF 23'400.- par an.

3) Il ressort de l’avis officiel de fixation de loyer que le dernier loyer annuel pour ce logement se montait, depuis le 1^er décembre 2013, à CHF 16'440.-.

4) Selon le procès-verbal d’état des lieux du 16 octobre 2018, étaient neufs : le sol, les murs et le plafond du hall ; les murs et le plafond du séjour et des deux chambres ; le sol, les murs, le plafond, le lavabo et la robinetterie des toilettes ; le sol, les plinthes, les murs, le plafond, le plan de travail, l’évier, la robinetterie, la hotte, le meuble et la porte de la cuisine ; le sol, les murs, le plafond, la douche, le lavabo, la robinetterie, la pharmacie et la tablette de la salle de bains.

5) Le 28 février 2020, Archimmo a déposé une demande d’autorisation de construire en procédure accélérée portant sur les travaux de rénovation effectués du 4 juin au 4 août 2018 dans le logement précité, lequel était loué avant et après lesdits travaux.

6) Dans le cadre de l’instruction de cette requête, enregistrée sous le n° APA 307'482, les préavis favorables suivants ont été rendus :

- sous conditions, le 16 mars 2020, du service « Loi démolition transformation rénovation » (ci-après : service LDTR). Le loyer de l’appartement de « 4 pièces » ne devrait pas excéder, après travaux, son niveau actuel de CHF 23'400.-, soit CHF 5'850.- la pièce par an, durant trois ans à compter de la remise en location après la fin des travaux. Le comptage des pièces servant au calcul du futur loyer suivait le règlement d’exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires (RGL - I4 05.01) soit en l'espèce un appartement de 4 pièces, et non de 3,5 pièces ;

- sous condition, le 3 mars 2020, de la police du feu, la porte d’entrée de l’appartement devant être « EI30 ».

7) Par décision du 25 mars 2020, le département du territoire (ci-après : le département), a délivré à Archimmo l’autorisation APA 307'482, aux conditions figurant dans les deux préavis précités. Les droits des tiers ainsi que les voies de recours légales demeuraient réservés.

8) Cette autorisation a été publiée le même jour dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO).

9) Par acte du 18 juin 2020, Mme BELARMINO DA SILVA a interjeté recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) à l’encontre de la décision du 25 mars 2020, concluant à son annulation et à sa modification afin qu’elle indique que « le loyer de l’appartement de 3,5 pièces situé au 4^ème étage de l’immeuble sis rue Peillonnex 8, 1225 Chêne-Bourg n’excédera pas Fr. 16'440.- par an, hors charges, après travaux, soit à Fr. 4'697.- par pièce, par an ; ce loyer sera appliqué pour une durée de 3 ans à dater de la remise en location après la fin des travaux, soit dès le 16 octobre 2018 ».

À son entrée dans les locaux, la bailleresse avait motivé l’augmentation de son loyer par l’adaptation aux loyers usuels du quartier. Le 28 août 2019, elle avait saisi le Tribunal des baux et loyers d’une requête en fixation de loyer. La bailleresse l’avait informée, par courrier du 4 octobre 2019, que la situation allait être régularisée et qu’il serait procédé à l’adaptation du loyer selon la décision du département, pour les trois premières années, admettant ainsi que les travaux effectués étaient soumis à autorisation et que le loyer devait être adapté.

Elle avait appris, dans le cadre d’échanges transactionnels, qu’une décision avait été rendue par le département le 25 mars 2020, sans lui être notifiée. Par pli du 19 mai 2020, elle avait sollicité auprès du département la notification formelle de cette décision, ce à quoi le département lui avait répondu le 28 mai 2020 que la décision litigieuse n’avait pas à lui être transmise. Durant la suite des échanges transactionnels, la régie lui avait adressé la décision attaquée et sa publication dans la FAO du 25 mars 2020. Elle avait résilié son bail de manière anticipée pour le 30 juin 2020.

Elle possédait la qualité de partie, dès lors qu’elle était touchée dans ses droits et obligations par la décision litigieuse. Par conséquent, cette décision aurait dû lui être notifiée et le défaut de notification ne pouvait lui causer aucun préjudice.

Sur le fond, une violation de l’art. 11 de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) était à déplorer, compte tenu de la fixation du loyer maximal sur la base du loyer actuellement appliqué en lieu et place de celui appliqué avant travaux. Le département avait erré en traitant le dossier comme si la demande était intervenue avant les travaux, alors qu’il s’agissait d’une régularisation. Ainsi, le loyer aurait dû être bloqué dans la décision litigieuse au montant maximum de CHF 16'440.- par an, hors charges.

En outre, cette décision retenait à tort que le logement était composé de 4 pièces, alors qu’il n'en comprenait que 3,5. Dès lors que la cuisine mesurait, comme cela ressortait du plan joint, moins de 9 m², elle ne pouvait être comptée que comme une demi pièce.

Plusieurs pièces étaient jointes à l'appui de ce recours.

10) Par courrier du 29 juillet 2020, la régie s’en est rapportée à justice quant à la recevabilité du recours.

11) Le département a conclu, à la forme, à l’irrecevabilité du recours et, au fond, à la confirmation de la décision attaquée.

Le délai de recours contre la décision attaquée avait commencé à courir le lendemain de sa publication dans la FAO. Partant, le recours, manifestement tardif, devait être déclaré irrecevable et la décision querellée était désormais entrée en force. C’était à juste titre que cette décision n’avait pas été notifiée personnellement à Mme BELARMINO DA SILVA. Le courriel qui lui avait été adressé le 28 mai 2020 ne faisait pas courir un nouveau délai de recours.

12) Par réplique du 12 octobre 2020, Mme BELARMINO DA SILVA a persisté dans ses conclusions.

La publication dans la FAO ne remplaçait pas une notification aux parties, ce que démontrait la notification au propriétaire de l’immeuble. En outre, elle était identifiable, dès lors que son nom était connu du département, en qualité de titulaire du bail, produit en annexe de la requête d’autorisation.

Son droit d’être entendue avait été violé. Contrairement aux exigences légales, il n’avait pas été démontré que la demande d’autorisation relative à l’APA querellée avait fait l’objet d’une publication dans la FAO. Ainsi, elle avait sans droit été empêchée de faire parvenir au département des observations avant que ne soit rendue la décision attaquée, qui était donc viciée.

13) Après une duplique du département, le TAPI a, par jugement du 12 janvier 2021, déclaré irrecevable le recours de Mme BELARMINO DA SILVA.

L’autorisation querellée avait été rendue dans le cadre d’une procédure accélérée, de sorte que la publication dans la FAO de la demande y relative n’était pas imposée par la loi. Dès lors, l’absence d’une telle publication ne violait pas le droit d'être entendue de Mme BELARMINO DA SILVA ni n'entachait d’un quelconque vice de forme la décision attaquée.

Mme BELARMINO DA SILVA avait la qualité pour recourir en tant que locataire du logement concerné lors du prononcé de la décision attaquée, laquelle comprenait le préavis du service LDTR fixant le loyer maximum autorisé après travaux.

Conformément aux dispositions légales applicables, le délai de recours contre une autorisation de construire commençait à courir dès le lendemain de sa publication dans la FAO. Mme BELARMINO DA SILVA n’était pas partie à la procédure relative à l’autorisation litigieuse, de sorte qu'une notification personnelle de cette décision n’était nullement imposée au département. Son contrat de bail, comportant son identité, avait été signé en octobre 2018, alors que la requête avait été déposée par Archimmo en février 2020, soit près d’un an et demi plus tard. Par conséquent, il ne pouvait être exigé du département qu’il procède à des vérifications en marge de la délivrance de l’APA afin de savoir si des tiers disposaient potentiellement de la qualité pour recourir contre cette décision.

Le système choisi par le législateur, soit la publication d’une autorisation de construire dans la FAO, permettait précisément de pallier l’impossibilité, pour l’autorité compétente, de déterminer l’intégralité des personnes, tant physiques que morales, qui pourraient avoir un intérêt à recourir contre une autorisation de construire.

En outre, il appartenait aux personnes concernées de se tenir au courant des décisions rendues en consultant la FAO. Mme BELARMINO DA SILVA admettait implicitement qu’elle aurait consulté la FAO afin d’y trouver la demande relative à l’autorisation litigieuse, de sorte qu’il apparaissait contradictoire qu’elle n’ait pas fait de même pour l’autorisation querellée, ce d’autant que la régie l’avait informée, en octobre 2019, qu’une demande de régularisation allait être déposée prochainement auprès du département.

C'était ainsi à juste titre que la décision attaquée n’avait pas été personnellement notifiée à Mme BELARMINO DA SILVA.

Le délai pour recourir contre la décision attaquée, publiée dans la FAO du 25 mars 2020, étant arrivé à échéance le 19 mai 2020, le recours interjeté le 18 juin 2020 était tardif.

Mme BELARMINO DA SILVA ne se prévalait d’aucun élément susceptible de constituer un cas de force majeure justifiant la restitution du délai de recours.

14) Mme BELARMINO DA SILVA a formé recours contre ce jugement, notifié le 14 janvier 2021, par acte expédié le 15 février 2021 à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Elle a conclu principalement à son annulation, reprenant pour le surplus ses conclusions devant le TAPI. Subsidiairement, la cause devait être renvoyée au TAPI pour nouvelle décision.

Elle se référait aux faits tels que retenus par le TAPI.

Le TAPI avait violé l'art. 7 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) et son droit d'être entendue, en ne discutant pas même la raison pour laquelle il écartait l'application de cette disposition. Il retenait à juste titre qu'elle était touchée directement par la décision du 25 mars 2020, de sorte qu'il aurait dû en déduire qu'elle avait la qualité de partie à ce stade de la procédure déjà, entraînant une obligation de notification de la décision par le département. L'aspect chronophage, insurmontable ou de nature à ralentir la procédure et pratique de recherches qui ne pourraient, selon le TAPI, être imposées au département pour en déduire ce qui devait être ou non fait, n'était juridiquement pas pertinent et heurtait les principes de base qui devaient guider l'action publique. Le département n'avait au demeurant pas expliqué l'absence de notification de cette décision par une difficulté d'identifier les personnes touchées, mais avait exposé qu'elle n'avait pas à lui être transmise selon les termes de son courriel du 28 mai 2020, ce qu'il avait réaffirmé dans sa réponse au TAPI du 24 août 2020, référence y étant faite à sa qualité de locataire de l'appartement concerné.

Il n'était pas possible de soutenir juridiquement qu'elle fût traitée différemment de la bailleresse. Au moment de la décision litigieuse, elle était clairement identifiée comme la locataire de l'appartement en cause, sur la base des documents produits à l'appui de la demande de régularisation des travaux de rénovation de l'appartement qu'elle occupait, du 28 février 2020. Si elle n'avait plus été en place par la suite, la bailleresse en aurait informé le département, ce qui n'avait pas été le cas. Ainsi, le département disposait de toutes les informations utiles pour identifier la locataire en place et lui notifier la décision, ce qu'il ne contestait au demeurant pas. En tout état, dès lors que son bail avait commencé juste après les travaux effectués entre le 4 juin et le 4 août 2018, soit dès le mois d'octobre 2018, qu'elle soit ou non encore locataire de l'appartement, importait en réalité peu car elle était de toute façon touchée dans ses droits par la décision litigieuse et ce, de manière certaine. Pour peu qu'elle eût déménagé au moment de la notification de la décision, il aurait suffi au département de demander à la régie sa nouvelle adresse, ce qui là encore n'apparaissait pas être une démarche insurmontable ou chronophage.

Dans ces conditions, la notification irrégulière et tardive de la décision litigieuse, a fortiori son défaut de notification, ne pouvait entraîner un quelconque préjudice pour elle. Le TAPI aurait dû considérer que le délai de recours avait commencé à courir dès qu'elle avait eu connaissance de ladite décision, soit par le courriel du département du 28 mai 2020, de sorte que son recours du 18 juin 2020 était recevable.

Sur le fond, la décision querellée violait la LDTR en ce sens que le loyer après travaux aurait dû être bloqué au montant maximum de CHF 16'440.- par an, hors charges, soit le loyer ayant cours avant travaux, considérant un loyer admissible de CHF 4'697.- par pièce, pour 3,5 pièces et non 4 comme retenu à tort, déjà supérieur au plafond de CHF 3'405.-. Le département avait erré en traitant le dossier comme si la demande était intervenue avant les travaux, alors qu'il s'agissait d'une régularisation, par définition postérieure aux travaux.

15) La régie s'en est remise à justice.

16) Le département a conclu le 18 mars 2021 au rejet du recours.

Le TAPI avait retenu que Mme BELARMINO DA SILVA avait la qualité pour recourir, à ne pas confondre toutefois avec celle de destinataire d'une décision. Or, la chambre administrative avait déjà rappelé que le fait de bénéficier des qualités de partie et pour recourir n'entraînait pas le droit de se voir notifier personnellement une décision.

Or, Mme BELARMINO DA SILVA n'avait pas initié la procédure ayant abouti à l'autorisation de construire, de sorte qu'elle ne pouvait reprocher au TAPI de ne pas l'avoir considérée comme destinataire de la décision. Elle n'exposait d'ailleurs pas la base légale qui imposerait une telle mesure. La doctrine constatait que tant l'art. 6 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021) que l'art. 7 LPA faisaient une distinction au sein de la catégorie de parties, entre les destinataires directs, les personnes qui pouvaient être atteintes et enfin celles qui bénéficiaient d'un moyen de droit contre ladite décision. De plus, tant la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) que la LDTR prévoyaient des dispositions spéciales en la matière qui érigeaient en principe la notification par voie de publication.

Le département renonçait à se prononcer sur le fond de sa décision puisque, quelle que soit l'issue du litige, il n'y avait pas lieu d'entrer en matière. Si la chambre administrative confirmait le jugement attaqué, l'examen de ces griefs n'aurait pas lieu d'être. Si par impossible elle l'annulait, en vertu du principe de double instance et de sa pratique, elle devrait ordonner le renvoi de la procédure à l'autorité précédente pour qu'elle procède à l'instruction au fond.

17) Mme BELARMINO DA SILVA n'ayant pas répliqué dans le délai imparti, les parties ont été informées, le 7 mai 2021, que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA).

2) Le litige concerne la recevabilité du recours formé devant le TAPI par l'ancienne locataire de l'appartement, qu'elle a quitté au 30 juin 2020, contre une décision d'autorisation de travaux qui ne lui a pas été directement notifiée. La recourante estime que l'autorisation litigieuse aurait dû lui être notifiée personnellement par le département, de sorte que son recours au TAPI, interjeté plus de deux mois et demi après la publication dans la FAO, ne serait pas tardif.

Se pose en premier lieu la question de sa qualité pour recourir dans la mesure où elle n'habite plus l'appartement concerné par la procédure.