Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur A______ exerce la profession d’architecte à Genève.

2) Depuis 2003, il est propriétaire d’un immeuble destiné à l’habitation sis à la rue B______, dans le quartier de Plainpalais, comportant notamment un appartement de trois pièces au 1^er étage.

3) Le 30 novembre 2007, le département des constructions et des technologies de l’information, devenu le département de l’urbanisme, puis le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : le département) a écrit à M. A______. Il avait eu connaissance de la réalisation de travaux dans un appartement de trois pièces au 1^er étage de l’immeuble de Plainpalais dont il était propriétaire, sans qu’aucune requête en autorisation ne lui fût parvenue. Le 20 novembre 2007, deux de ses collaborateurs s’étaient rendus sur les lieux où ils avaient constaté l’exécution d’importants travaux. Au vu de cette situation, M. A______ était invité, d’une part, à lui communiquer ses observations, accompagnées de tous les documents utiles relatifs à la nature et au coût de l’ensemble des travaux entrepris, à la date de leur réalisation et au loyer avant travaux et, d’autre part, à organiser une visite du chantier. Par ailleurs, il réitérait l’ordre d’arrêt de ce dernier, notifié oralement lors de la visite susmentionnée, cette décision étant exécutoire nonobstant recours.

4) Le 14 décembre 2007, M. A______ a répondu au département, contestant la réalisation d’importants travaux, lesquels se limitaient à l’entretien de son appartement, pour un coût total de CHF 28'000.-, et visaient la réfection du papier-peint, des boiseries et du parquet, la remise en conformité des installations électriques et le remplacement du mobilier de la salle de bain et de la cuisine. Il proposait une visite du chantier à partir du 15 janvier 2008.

5) Le 22 janvier 2008, deux collaborateurs du département ont procédé à la visite de l’appartement de M. A______, en sa présence.

6) Par décision du 25 janvier 2008, le département a ordonné à M. A______ de déposer, dans un délai de trente jours, une requête en autorisation de construire relative aux travaux effectués dans l’appartement de trois pièces au 1^er étage de l’immeuble sis rue B______ et lui a infligé une amende de CHF 5'000.- pour avoir entrepris des travaux sans être au bénéfice d’une autorisation.

Suite à la visite du chantier, il était apparu que divers travaux étaient en cours dans l’appartement de M. A______, qui, au vu de leur nature et de leur coût, constituaient des travaux de rénovation, assujettis à la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l’emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20), devant faire l’objet d’une demande d’autorisation de construire, qui n’avait toutefois jamais été déposée par l’intéressé. Outre ceux mentionnés par M. A______, les travaux avaient porté sur le remplacement du sol dans la cuisine et la salle de bains, la construction d’un doublage contre le mur de ces pièces, ainsi que l’enlèvement et le remplacement des appareils sanitaires et de l’aménagement de la cuisine.

Le montant de l’amende tenait compte de ces éléments, ainsi que de la gravité, objective et subjective, de l’infraction commise et du caractère récidiviste du comportement de M. A______.

7) a. Par acte expédié le 29 février 2008, M. A______ a recouru contre cette décision, en tant qu’elle lui infligeait une amende, auprès du Tribunal administratif, concluant, avec suite d’indemnité, à son annulation.

Certains des travaux mentionnés par le département dans sa décision ne correspondaient pas à ce qui avait été constaté lors du transport sur place, dès lors qu’il ne les avait jamais effectués. Le département l’avait sanctionné, considérant qu’il s’agissait de travaux de rénovation sujets à autorisation, alors même que leur nature et leur coût montraient qu’il s’agissait de travaux d’entretien, pour lesquels aucune autorisation n’était requise, de sorte qu’il ne pouvait être sanctionné.

b. Il a annexé à son recours un chargé de pièces, comportant notamment un courrier du département à son attention, daté du 2 mai 2007, ayant pour objet des travaux réalisés dans un appartement de quatre pièces à la rue C______ entrepris en mars 2006 et consistant « manifestement en des travaux courants d’entretien », qui n’étaient pas assujettis à la LDTR et ne nécessitaient pas le dépôt d’une autorisation de construire.

8) Le même jour, M. A______ a recouru contre la décision du département, en tant qu’elle lui ordonnait de déposer une requête en autorisation de construire, auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : CCRC), concluant à ce que cette autorité sursoie à statuer jusqu’à droit jugé dans le cadre du recours déposé au Tribunal administratif et, sur le fond, à son annulation.

Avant que la CCRC ne rende sa décision, il appartenait au Tribunal administratif de trancher la question de savoir si les travaux entrepris relevaient de l’entretien courant ou de la rénovation, afin de déterminer s’il devait déposer une requête ad hoc. Sur le fond, il contestait la réalité de certains travaux, tels que retenus par le département, qui n’avaient jamais été entrepris.

9) Le 27 mars 2008, le département a requis du Tribunal administratif la suspension de la cause jusqu’à droit jugé dans le cadre du recours déposé par M. A______ par-devant la CCRC contre l’ordre de déposer une requête en autorisation de construire portant sur les travaux litigieux.

10) Le 8 avril 2008, le juge délégué a fait droit à cette requête et a ordonné la suspension de la cause dans l’attente du résultat du recours pendant devant la CCRC.

11) Par décision du 18 janvier 2010, la commission cantonale de recours en matière administrative (ci-après : CCRA), qui a repris les attributions de la CCRC, a rejeté le recours de M. A______ contre la décision du département du 25 janvier 2008 lui ordonnant de déposer une requête en autorisation de construire.

Au fait de ses obligations de propriétaire, sur lesquelles différentes juridictions avaient insisté par le passé, M. A______ ne pouvait décider seul de l’assujettissement des travaux entrepris à la LDTR, le cas échéant de leur réalisation, sans avoir requis d’autorisation auprès du département. Ce dernier n’avait ainsi pas pu examiner la qualification qu’il convenait de leur apporter à la lumière des principes développés par la jurisprudence, de sorte qu’une demande d’autorisation devait être déposée.

Cette décision est devenue définitive à défaut d’avoir été contestée.

12) Le 13 octobre 2010, le juge délégué a demandé aux parties si l’instance pendante devant le Tribunal administratif pouvait être reprise.

13) Le 1^er novembre 2010, le département lui a répondu que, malgré l’issue de la procédure devant la CCRA, M. A______ n’avait toujours pas déposé de requête en autorisation de construire afin qu’il soit en mesure de se prononcer sur l’assujettissement des travaux à la LDTR. Au vu de la mauvaise foi de l’intéressé, la procédure administrative pouvait être reprise. Par ailleurs, il persistait dans ses conclusions, à savoir le rejet du recours.

14) a. Dans ses déterminations du 12 novembre 2010, M. A______ a expliqué avoir déposé une demande en autorisation de construire le 5 avril 2008, à l’issue de la comparution personnelle des parties devant la CCRC, le département, qui cherchait à lui nuire, prétendant ne pas l’avoir reçue, alors même qu’il la lui avait une nouvelle fois adressée le 9 octobre 2009.

b. Il a annexé à son courrier un bordereau de pièces, comportant notamment :

- un procès-verbal de comparution personnelle des parties devant la CCRC du 4 avril 2008 aux termes duquel il s’engageait à déposer une demande d’autorisation de construire ;

- copie d’une formule de demande d’autorisation en procédure accélérée, datée du 5 avril 2008, signée par l’intéressé et ne comportant l’apposition d’aucun timbre humide du département ;

- un courrier du 9 octobre 2009 adressé au département, aux termes duquel il s’enquérait de l’état de la procédure d’autorisation de construire, ayant déposé sa demande à l’issue de l’audience de comparution personnelle des parties devant la CCRC.

15) Par décision du 30 novembre 2010, le juge délégué a prononcé la suspension de la procédure.

16) Par courrier du 10 décembre 2010, le département a indiqué qu’après vérification dans ses dossiers, il n’avait trouvé trace d’une quelconque demande d’autorisation de construire déposée par M. A______.

17) Le 20 décembre 2010, le juge délégué a prononcé la reprise de la procédure.

18) Le 7 avril 2011, le juge délégué de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), qui a repris les attributions du Tribunal administratif, a prononcé la suspension de la procédure et imparti un délai au département pour statuer sur la demande en autorisation de construire, telle qu’annexée aux déterminations de M. A______ du 12 novembre 2010.

19) Les 13 décembre 2011 et 13 février 2012, M. A______ a écrit au département, lui demandant de se déterminer au sujet de sa requête en autorisation de construire déposée le 5 avril 2008.

20) Le 21 février 2012, le département a accusé réception de la demande d’autorisation de construire de M. A______, enregistrée par ses services sous la référence APA 1______. Pour qu’il soit en mesure de statuer, M. A______ devait encore lui transmettre une copie du dernier contrat de bail à loyer et l’avis de fixation du loyer, ainsi que des photographies de l’appartement concerné.

21) Le 1^er mars 2012, M. A______ a écrit au département, lui transmettant une photographie de l’immeuble de la rue B______, la copie du dernier contrat de bail à loyer conclu le 11 octobre 2011 ainsi que l’avis de fixation du loyer du même jour.

22) Le 16 mars 2012, le département a requis de M. A______ un complément d’information suite au préavis de la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS) du 13 mars 2012, qu’il annexait à son courrier. Il ressortait de ce document que des photographies illustratives, avec repérages des vues sur plan des éléments caractéristiques tels que portes, parquets, corniches, boiseries, ainsi que des plans documentés avec les couleurs conventionnelles devaient être fournis par le requérant.

23) Le 27 mars 2012, M. A______ a écrit au département, indiquant que la typologie de l’appartement à rénover n’avait pas été modifiée, pas davantage que ses éléments caractéristiques, tels que les portes, les parquets, les corniches et les boiseries, que les appareils sanitaires de la salle de bain et l’agencement de la cuisine avaient été remplacés, les plafonds et les boiseries repeints, le parquet poncé et vitrifié et le papier-peint remplacé.

24) Par courrier du 14 mai 2012, le département a requis de M. A______ un complément d’information et a annexé à sa lettre celle du service des monuments et des sites du 16 avril 2012 constatant que les photographies requises dans le préavis de la CMNS ne lui avaient pas été transmises.

25) Le 23 août 2012, le juge délégué a demandé au département s’il avait statué sur la requête en autorisation de construire de M. A______.

26) Le 17 septembre 2012, le département lui a répondu que la requête APA 1______ était en cours d’instruction, la demande en complément d’informations n’ayant pas été suivie d’effet.

27) Le 20 septembre 2012, le département a constaté que M. A______ ne lui avait toujours pas transmis les documents requis et lui a imparti un délai de trente jours pour s’exécuter, à défaut de quoi le dossier serait classé.

28) Le 1^er octobre 2012, le juge délégué a suspendu la procédure jusqu’au prononcé de la décision du département sur la requête en autorisation de construire APA 1______.

29) Le 25 juin 2013, M. A______ a requis du département de l’informer de l’état de la demande en autorisation de construire APA 1______.

30) Par courrier du 16 juillet 2013, complété le 26 juillet 2013, le département a écrit à M. A______, lui indiquant que la procédure APA 1______ était clôturée, les informations requises ne lui ayant jamais été transmises.

31) Le 18 juillet 2013, M. A______ a demandé au département de le renseigner au sujet des informations manquantes qu’il sollicitait.

32) Le 26 juillet 2013, le département lui a répondu, annexant à son courrier ses précédentes lettres des 14 mai et 20 septembre 2012, qui étaient demeurées sans réponse.

33) Le 20 août 2013, M. A______ a informé le département qu’il lui avait remis tous les compléments requis pour qu’il soit en mesure de rendre une décision, les travaux litigieux s’étant limités à l’entretien de l’appartement en cause, dont la structure n’avait pas été modifiée.

34) Le 20 mars 2014, M. A______ a de nouveau écrit au département afin de connaître l’état de la demande d’autorisation de construire APA 1______.

35) Le 17 avril 2014, le département lui a répondu qu’il était toujours dans l’attente d’informations complémentaires, conformément à ses précédents courriers, la procédure étant suspendue depuis un certain temps déjà.

36) Par courrier du 6 juin 2014, le juge délégué a sollicité du département qu’il l’informe sur l’état de la demande d’autorisation de construire APA 1______ déposée par M. A______.

37) Le 26 juin 2014, le département lui a répondu que la demande en question était toujours en cours d’instruction et qu’il attendait de M. A______ qu’il lui fournisse les informations complémentaires sollicitées.

38) Le 18 juillet 2014, le juge délégué a prononcé la reprise de la procédure.

39) Le 28 août 2014, il a procédé à l’audition des parties lors d’une audience de comparution personnelle.

a. M. A______ a persisté dans les termes de son recours. Les différents documents requis par le département lui avaient été communiqués au moment du dépôt de la requête initiale, en particulier les plans, qui ne comportaient toutefois pas d’éléments en couleur relatifs à ce qui était respectivement démoli et construit, dès lors qu’il n’y avait ni démolition, ni construction. Il s’agissait uniquement de travaux d’entretien, l’appartement n’ayant subi aucune autre modification. Il s’engageait toutefois à produire des photographies de celui-ci.

b. La représentante du département a précisé que la décision du 25 janvier 2008, en tant qu’elle ordonnait le dépôt d’une autorisation de construire, avait été exécutée, la CCRA l’ayant confirmée. Une décision serait prise à la réception des photographies de M. A______.

c. A l’issue de l’audience, le juge délégué a imparti un délai aux parties pour se déterminer sur la question de la prescription de la sanction administrative.

40) Par courrier du 15 septembre 2014, M. A______ a transmis à la chambre administrative diverses photographies de l’appartement rénové.

41) Par acte du 26 septembre 2014, M. A______ s’est déterminé sur la question de la prescription, persistant dans les conclusions de son recours.

La décision querellée avait été rendue le 25 janvier 2008, de sorte que le délai de prescription, de cinq ans, était désormais échu, selon le droit en vigueur au moment des faits, applicable en vertu du principe de la lex mitior. Dès lors, en l’absence de réaction des autorités administratives et judiciaires, l’amende litigieuse était prescrite par l’écoulement du temps, sans qu’il en fût à l’origine.

42) Le 26 septembre 2014, le département a répondu au recours, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision entreprise.

Le droit applicable à l’infraction commise par M. A______ et sanctionnée par l’amende contestée était celui en vigueur au moment où la décision entreprise avait été rendue. Même si l’ancien droit ne prévoyait que la prescription de l’action pénale, dans un délai de cinq ans, il était néanmoins admis que le principe de la prescription des créances de droit public valait même en l’absence de base légale expresse, en tant qu’institution générale du droit, de sorte qu’un délai identique devait être appliqué pour la prescription de la sanction administrative. Ce délai devait être calculé conformément à l’art. 100 al. 1 (sic) du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0). La décision entreprise n’étant pas entrée en force, elle n’était pas exécutoire, de sorte que la sanction administrative infligée à M. A______ n’était pas prescrite.

43) Le 24 novembre 2014, le conseil de M. A______ a informé le juge délégué qu’il avait cessé d’assurer la défense des intérêts de ce dernier.

44) Le 27 novembre 2014, le juge délégué a ordonné la suspension de la procédure, au vu de cette situation.

45) Le 13 janvier 2016, le juge délégué a prononcé la reprise de la procédure, une année s’étant écoulée depuis la décision suspendant la cause.

46) Le 26 janvier 2016, le département a indiqué ne pas avoir d’éléments complémentaires à ajouter au dossier, la cause étant en état d’être jugée.

47) M. A______ n’a, quant à lui, pas réagi.

48) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1) Depuis le 1^er janvier 2011, suite à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), l’ensemble des compétences jusqu’alors dévolues au Tribunal administratif a échu à la chambre administrative, qui devient autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 LOJ).

Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1^er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer.

2) Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 -aLOJ ; 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 dans sa teneur au 31 décembre 2010).