Décisions | Tribunal administratif de première instance

1.             Par requête réceptionnée par le département du territoire (ci-après : le DT ou le département) le 22 septembre 2020 et enregistrée sous n° DD 1______, A______ SA a requis l'autorisation de poser une nouvelle installation de communication mobile sur la parcelle n° 2______ de la commune de D______ à l'adresse rue de E______ 3______. Cette parcelle est entièrement occupée par un immeuble à toit plat de 7 étages sur rez-de-chaussée, d'une hauteur de 26,83 m, lui-même situé à au centre d'une barre de cinq autres immeubles identiques.

2.             Selon les plans joints à la requête, l'ensemble serait constitué d'un mât supportant deux antennes s'élevant à 4 m au-dessus du toit, à 7,77 m du nu de la façade est (rue de E______) et de la façade ouest (rue des F______).

3.             Le dossier de requête contient notamment la « fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL) », dans sa version 1.12, établie le 16 mars 2020.

4.             Par préavis du 2 octobre 2020, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (SABRA) a relevé que la publication par l'office fédéral de l'environnement (OFEV) d'une aide à l'exécution pour les cantons concernant le traitement des antennes adaptatives et intégrant les derniers développements techniques pour le déploiement de la 5G en Suisse n'était à ce jour pas finalisée. Cette aide à l'exécution devait notamment fixer au niveau fédéral les méthodes d'évaluation et de mesures du rayonnement de la 5G correspondant à l'état de la technique et qui devraient être appliquées par les cantons pour contrôler les antennes et ainsi le respect des valeurs limite en la matière. Ne disposant à ce jour pas des méthodes validées par l'organe fédéral compétent, le canton réservait sa position sur la conformité du projet aux dispositions légales applicables.

5.             Par préavis du 27 novembre 2020, la Ville de Genève s'est opposée au projet au motif qu'elle appliquait pour le moment un moratoire à toute demande de modification d'installation existante ou de pose de nouvelle installation de téléphonie mobile.

6.             Le 27 juillet 2020, la Commission des monuments, de la nature et des sites (CMNS) a préavisé défavorablement le projet. Le projet concernait un immeuble situé dans la zone protégée par le plan de site « Rue des F______/Quartier de G______» selon le plan n° 4______ adopté par arrêté du Conseil d'État du 1^er juin 2016. Le projet était contraire à la disposition du règlement de ce plan qui prévoyait que les éléments dignes de protection caractérisant la valeur des bâtiments devait être sauvegardée et qu'il en allait ainsi, notamment, du profil des toitures.

7.             Par courrier du 6 octobre 2020, A______ SA a mis le département en demeure de rendre une décision, expliquant les motifs pour lesquels une suspension de l'instruction de la requête était à son sens contraire au droit.

8.             Par décision du 15 mars 2021, le département, soit pour lui l'office des autorisations de construire (OAC), a refusé l'autorisation sollicitée. Sous l'angle du principe de prévention instauré par la législation sur la protection de l'environnement, il fallait relever que la Confédération avait mis sur pied, en septembre 2018, un groupe de travail chargé d'analyser les risques liés au déploiement des réseaux 5G. À ce titre devait être déterminé, entre autres, si les valeurs limites d'installation préventives applicables aux antennes de téléphonie mobile en vigueur respectaient encore, en cas de développement de celles-ci, les critères relatifs au principe de précaution. Le rapport de ce groupe de travail avait été publié le 28 (recte : 18) novembre 2019. Il en résultait que ce groupe n'était pas parvenu à se mettre d'accord et n'avait émis aucune recommandation sur une éventuelle modification des valeurs limites de l'installation. La Confédération avait décidé de la mise en œuvre de mesures d'accompagnement, qui n'étaient pas connues à ce jour. Dès lors, le Conseil d'État avait décidé en décembre 2019 de prolonger le moratoire instauré en avril. Toutefois, les opérateurs de téléphonie mobile avaient requis que des décisions soient émises. Par ailleurs, dans son préavis du 24 novembre 2020, la CMNS s'était opposée au projet. La mise en place de l'installation de télécommunication mobile porterait irrémédiablement atteint au profil des toitures, en violation des mesures de protection du patrimoine en vigueur.

9.             Par acte du 9 avril 2021, A______ SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) en concluant principalement, d'une part, à son annulation et, d'autre part, à la délivrance de l'autorisation sollicitée, subsidiairement à l'annulation de la décision et au renvoi du dossier au département afin qu'il délivre cette autorisation.

S'agissant de la procédure suivie, il fallait préciser qu'au courant des deux années précédentes, A______ SA, H______ SA et I______ [J______] avaient déposé une centaine de demandes d'autorisation portant sur des transformations et des nouvelles constructions d'installations de téléphonie mobile 5G dans le canton de Genève. L'office des autorisations de construire (OAC) avait décidé de suspendre toutes ces procédures après que le SABRA eût refusé de préaviser les dossiers en attendant le résultat des travaux de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) sur la méthodologie de contrôle in situ du rayonnement dans le cadre de l'application du principe de prévention. Ne partageant pas ce point de vue, les trois opérateurs avaient sommé l'OAC de reprendre l'instruction des dossiers et de délivrer les autorisations de construire pour l'ensemble des procédures concernées, respectivement de rendre des décisions sujettes à recours s'il devait décider de maintenir la suspension. Suite à cette sommation, l'OAC avait décidé de changer de stratégie et avait systématiquement rendu des décisions de refus d'autorisation de construire.

Le groupe de travail sur la téléphonie mobile et le rayonnement institué par le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) avait rendu son rapport le 18 novembre 2019, formulant essentiellement des propositions de mesures d'accompagnement, à savoir notamment concernant l'harmonisation et la simplification de l'exécution de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant. Aucune recommandation n'avait en revanche été formulée en ce qui concernait une éventuelle adaptation des valeurs limites de l'installation prévues par cette ordonnance. Se fondant sur ce rapport, le Conseil fédéral avait décidé le 22 avril 2020 des prochaines étapes concernant le déploiement de la 5G. Il avait validé les mesures d'accompagnement proposées par le groupe de travail et avait précisé qu'en l'absence de recommandations dans ce sens, les valeurs limites de l'installation fixées dans l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant restaient inchangées.

Le principe de prévention était déjà concrétisé dans cette ordonnance, ainsi que l'avait récemment rappelé le Tribunal fédéral. Le fait que l'aide à l'exécution pour les antennes adaptatives, sur laquelle travaillait l'OFEV, n'était pas encore disponible, ne devait avoir aucune incidence sur le traitement des demandes pour des antennes 5G, puisque l'OFEV avait précisé qu'en attendant, les cantons pouvaient se baser sur le scénario le plus pessimiste pour aborder la question des antennes adaptatives, c'est-à-dire en évaluant le rayonnement en fonction de la puissance maximale. Sous l'angle du principe de prévention, le refus d'autorisation était donc contraire au droit fédéral applicable.

Quant à la question de l'esthétique, l'installation en cause, qui était une infrastructure technique, serait posée sur le toit plat de l'immeuble et ne toucherait ni ne modifierait pas sa substance, puisqu'elle pourrait être démontée sans problème. De plus, posée au centre du toit, l'installation ne serait pas visible depuis la route. La décision litigieuse n'expliquait pas en quoi le profil de la toiture plate de l'immeuble serait digne de protection et caractéristique de la valeur du bâtiment. Elle n'expliquait pas non plus en quoi l'installation, qui était démontable, porterait irrémédiablement atteinte au profil des toitures. L'autorité intimée aurait dû procéder à une pesée des intérêts et prendre en considération la tâche intérêt publique exercée par les opérateurs. Le nouveau site avait pour but de combler des lacunes de couverture et des problèmes de capacité. Il en découlait que l'intérêt de combler ces lacunes l'emportait sur l'intérêt de protection du patrimoine. Il fallait notamment prendre en considération le fait que l'emplacement des installations de communication mobile était dicté par des exigences techniques et qu'elles faisaient aujourd'hui parti du paysage. Il fallait qu'elles puissent surplomber les toits afin de remplir leurs fonctions.

10.         Par courrier commun du 10 mai 2021, l'C______ et l'association B______ (ci-après : les associations intervenantes) ont demandé à pouvoir intervenir dans la procédure.

11.         Par écritures du 11 mai 2021, la Ville de Genève (ci-après : la commune intervenante) a déclaré intervenir dans la procédure.

Le 17 avril 2019, l'OFEV avait publié un document intitulé « Informations à l'intention des cantons – Téléphonie mobile et rayonnement : Déploiement des réseaux 5G en Suisse », dont il ressortait notamment que « Le réchauffement des tissus de l'organisme est le seul effet nocif prouvé scientifiquement du rayonnement de haute fréquence sur l'homme. Les valeurs limites d'immissions de l'ORNI ont été définies sur cette base. Si elles sont respectées, l'homme est protégé contre les effets thermiques. Les études récentes ont toutefois révélé que le facteur de sécurité pouvait, dans certaines situations, être plus faible que ce qui était supposé jusqu'à présent. Des recherches ont abouti à des observations plus ou moins bien étayées montrant d'autres effets biologiques qui ne peuvent être imputés à un réchauffement. Des preuves suffisantes d'un effet sur les flux cérébraux ont été établies d'après des critères scientifiques. Quelques indices démontrent par ailleurs une influence sur l'irrigation du cerveau, un effet nocif sur la qualité du sperme, voire une déstabilisation du patrimoine génétique, ainsi que des répercussions sur l'expression des gènes, sur la mort programmée des cellules et sur le stress oxydatif des cellules. On ne sait toutefois pas quelles en sont les éventuelles conséquences sur la santé, ni s'il existe des valeurs seuils en termes d'intensité et de durée du rayonnement. Se fondant sur des constatations en matière d'utilisation de téléphones mobiles, l'Organisation mondiale de la santé (OMS) a classé le rayonnement de haute fréquence parmi les sources potentielles de cancer chez l'homme. À noter qu'il n'existe pas d'étude à long terme pertinente portant sur les atteintes, nettement plus faibles, causée par les stations émettrices stationnaires. L'OMS constate également que les études épidémiologiques relatives aux stations émettrices (radars, radios, TV, stations de base de téléphonie mobile) n'indiquent pas de risque de cancer accru lié au rayonnement de ces stations ».

Le rapport du groupe de travail sur la téléphonie mobile et les rayonnements publié le 19 novembre 2019 s'était vu assigner comme objectif de récapituler l'état des avancées de la recherche sur le rayonnement de haute fréquence sur l'être humain en partant des connaissances figurant dans le rapport HUG et al. 2014 et en les complétant par les études significatives publiées entre-temps et soumises à un examen critique.

Le groupe de travail avait relevé que dans l'idéal, l'évaluation des effets du rayonnement non ionisant de haute fréquence sur les personnes devrait s'appuyer sur une analyse systématique de la littérature scientifique, tâche qui n'avait pas été considérée comme réalisable. Le groupe s'était donc basé sur les conclusions d'importants comités d'experts internationaux sur les effets sanitaires et sur les plus importantes études parues entre 2013 et 2018, essentiellement sélectionnées par le groupe BERENIS mis sur pied par l'OFEV à la suite du rapport HUG et al.

S'agissant de la situation en 2014, basé sur ce dernier rapport, les éléments suivants étaient à relever :

-   risque de tumeur cérébrale, certaines indications isolées suggérant un risque accru ;

-   effets sur le comportement des enfants et des adolescents, des éléments isolés attestant d'une incidence d'exposition prénatale ou postnatale au rayonnement non ionisant de haute fréquence sur le comportement (trouble du comportement, hyperactivité) ;

-   troubles non spécifiques et hypersensibilité électromagnétique ;

-   effets sur la fertilité ;

-   effets démontrés sur les ondes cérébrales au repos et pendant le sommeil ;

-   nombreux autres effets encore, en particulier sur la circulation sanguine, le métabolisme cérébral, la stabilité génétique, la mort cellulaire programmée, le stress oxydatif et l'expression des gènes et des protéines.

Deux grandes études animales avaient été publiées depuis 2014 et mettaient en évidence des effets cancérogènes de l'exposition au rayonnement non ionisant de haute fréquence. Plusieurs effets potentiels étudiés dans le rapport HUG n'avaient pas fait l'objet d'une nouvelle évaluation, dès lors que le groupe de travail ne possédait pas l'expertise nécessaire. Il s'agissait de la circulation sanguine et du métabolisme cérébral, de la barrière hémato-encéphalique, du dommage direct ou indirect sur l'ADN, de la prolifération cellulaire, de l'apoptose (mort cellulaire programmée), du stress oxydatif et de l'expression des gènes et des protéines. Pour plusieurs de ces effets, le groupe de travail retenait des éléments de preuve limités, voire insuffisants (fertilité, état de santé, tumeurs causées par les stations émettrices, fonctions cognitives). Cependant, certains niveaux de preuves retenues dans le rapport HUG avaient depuis lors été dévalués sans que l'on comprenne pourquoi.

L'OMS s'était attelée à procéder à une analyse systématique de la littérature scientifique depuis cinq ans et prévoyait encore une année d'études. Une vision beaucoup plus complète de la situation devrait donc être possible à brève échéance, sans toutefois que le groupe de travail n'en fasse état, ni ne suggère d'attendre ces résultats.

Par ailleurs, le Conseil fédéral avait décidé que le DETEC devait élaborer une aide à l'exécution sur le traitement des antennes adaptatives, après avoir réalisé des mesures d'essai afin de déterminer de manière transparente l'exposition effective de la population à ces antennes. Les recommandations sur les mesures pour les stations GSM (téléphonie de deuxième génération), UMTS (troisième génération) et LTE (quatrième génération) admettaient une incertitude de mesure élargie de +- 45 %. Selon les recommandations de l'OFEV, toute mesure était entachée d'une certaine incertitude, qui se composait d'une « incertitude de l'équipement de mesures » et d'une « incertitude de la prise d'échantillons ». Il était ainsi admis une incertitude standard de l'équipement de mesure de +- 16.7 % et une incertitude élargie de l'équipement de mesure de +- 33.5 %, ainsi qu'une incertitude standard de la prise d'échantillons de +- 15 % et une incertitude élargie de la prise d'échantillons de +- 30 %. Calculée selon les règles de l'addition quadratique, l'incertitude standard totale admise par les recommandations de l'OFEV était de +- 22.5 % et l'incertitude élargie totale de +- 45 % pour la technologie GSM et UMTS. Pour la technologie LTE (4G), le rapport de l'Office fédéral de métrologie utilisé comme référence par l'OFEV admettait une incertitude standard de la prise d'échantillons de +- 15 % et une incertitude totale élargie de +- 45 %.

Dans un rapport du 11 juin 2014, l'institut fédéral de métrologie METAS avait précisé qu'il était établi que l'incertitude standard de l'équipement de mesures variait de +- 10 % et +- 16 %. Elle englobait les sources d'incertitude relatives à l'antenne de mesure/sonde, câble de connexion, linéarité et appareil de mesure lui-même. L'incertitude de la prise d'échantillon était liée à la nature des champs électromagnétiques et à la manière de procéder légèrement différente des mesureurs qui balayaient le local, ce qui provoquait une dispersion des résultats de mesure même avec un équipement de mesure et un étalonnage identique. L'incertitude standard de la prise d'échantillons pour la mesure du rayonnement GSM avait été déterminée de façon expérimentale en 2002 dans une vaste intercomparaison. Elle était d'environ +- 15 %. Cette valeur avait été confirmée dans d'autres intercomparaisons réalisées pour UMTS en 2006, pour le rayonnement de la radiodiffusion en 2007 et en 2013 pour LTE. Selon la recommandation sur les mesures, elle devait être utilisée comme composante fixe de +- 15 % dans la détermination de l'incertitude de mesure globale. L'incertitude de mesure globale standard définissait un intervalle avec un niveau de confiance de seulement 68,3 %, raison pour laquelle on utilisait souvent l'incertitude de mesure élargie, qui définissait ainsi un intervalle avec un niveau de confiance accrue à 95 %, lequel situait la vraie valeur de la grandeur mesurée avec une probabilité de 95 %. Cela ne signifiait pas qu'un résultat de mesure dévie autant de la vraie valeur dans chaque situation. Dans un cas concret, on ne pouvait en principe pas indiquer l'écart exact. Les petits écarts étaient fréquents, les grands écarts plus rares. L'institut fédéral de métrologie concluait ainsi qu'il n'existait actuellement aucune possibilité, avec les équipements de mesure et les techniques modernes, de réduire l'incertitude de mesure globale élargie de +- 45 % dans la détermination expérimentale de la valeur maximale locale de l'intensité du champ électrique dans les locaux.

Sur le plan juridique, les constatations effectuées par le groupe de travail dans son rapport du 19 novembre 2019 devaient inciter à la plus grande prudence et à une pleine application du principe de précaution. Ainsi, les valeurs limites d'émission, de même que les valeurs limites d'installation fixée dans l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant ne pouvaient être considérées comme garantissant suffisamment que la population était préservée d'atteintes à la santé. Le Conseil fédéral avait d'ailleurs décidé de la mise en œuvre de mesures d'accompagnement qui n'étaient pas encore finalisées.

Conformément à l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant, la valeur limite de l'installation était de 5,0 V/m pour les installations émettant à la fois autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquences plus basses, ainsi que dans la gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevée, ce qui était le cas de la plupart des installations de téléphonie mobile de la technologie 5G. Selon la recommandation de l'OFEV intitulée « Stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL) », le calcul de la prévision effectuée dans le cadre de la procédure d'autorisation ne prenait pas en compte tous les détails de l'appropriation du rayonnement. Il était dès lors préconisé de procéder à une mesure de réception du rayonnement non ionisant après mise en service de l'installation si, selon le calcul de la prévision, le rayonnement subi en un lieu à utilisation sensible atteignait 80 % de la valeur limite de l'installation. En l'espèce, les immissions calculées étaient supérieures à 80 % de la valeur limite d'installation sur certains points d'évaluation, de sorte qu'il faudrait le cas échéant procéder à une mesure de réception du rayonnement non ionisant après mise en service de l'installation. Cela étant, selon les recommandations de l'OFEV et le rapport publié en 2014 par l'institut fédéral de métrologie METAS, l'incertitude des mesures effectuées était grande, puisque l'incertitude de mesure globale élargie était de +- 45 %. Plus précisément, la valeur réelle du rayonnement non ionisant avait une probabilité de 95 % de se situer dans un intervalle de +- 45 % par rapport à la valeur mesurée. Il n'existait actuellement aucune possibilité de réduire l'incertitude de mesure globale élargie de +- 45 % lorsque le rayonnement non ionisant était mesuré concrètement. En d'autres termes, on ne pouvait exclure que le rayonnement réel soit jusqu'à 45 % plus élevé que le rayonnement mesuré (les grands écarts étant plus rares) et il était probable que le rayonnement réel dépassait très souvent, même si c'était dans une moindre mesure, le rayonnement mesuré (les petits écarts étant fréquents). Or, dans un certain nombre de lieux à utilisation sensible, il n'y avait pratiquement plus de marge par rapport à la valeur limite d'installation. Comme la valeur qui serait mesurée après installation aurait une incertitude de l'ordre de +- 45 % et que la probabilité de petits écarts par rapport à la valeur mesurée était forte, il était presque certain que le rayonnement réel dépasserait la valeur limite d'installation de 5 V/m (ou de 6 V/m lorsque c'était cette valeur qui s'appliquait). Par conséquent, dans les cas où les lieux à utilisation sensible avaient une valeur se situant au-delà de 55 % de la valeur limite d'installation, une autorisation de construire ne pourrait pas garantir le respect de cette dernière valeur.

Enfin, il fallait relever que A______ SA n'avait pas indiqué dans ses requêtes en autorisation de construire si elles portaient ou non sur la 5G. Dans ses recours contre les refus d'autorisation qui lui avaient été adressés, A______ SA n'avait toujours pas précisé quelles installations n'étaient pas concernées par la 5G, de sorte qu'il n'y avait toujours aucune transparence à ce stade sur les technologies faisant l'objet des requêtes.

12.         La présente procédure a ensuite été suspendue de fait afin de permettre au tribunal de traiter prioritairement, à titre de procédure-pilote, l'une parmi les près de 120 procédures dont il avait été saisi en quelques semaines par des opérateurs de téléphonie mobile recourant contre des refus d'autorisation de construire. Cependant, le département a informé le tribunal, par courrier du 7 juin 2021, qu'il reprenait l'instruction de la grande majorité de ces dossiers, de sorte que l'ensemble des causes concernées ont été rayées du rôle par jugements du 8 septembre 2021 (JTAPI/5______ à JTAPI/6______).

13.         Par écritures communes du 30 octobre 2021, les associations C______ et B______ (ci-après : les associations intervenantes) ont conclu au rejet des recours.

Les demandes de permis de construire pour les installations de téléphonie mobile étaient évaluées installation par installation. Or, dans les milieux urbains densément construits, ces installations s'inséraient dans un réseau préexistant, sans que les zones de recouvrement ne soient prises en compte. Cela impliquait que des personnes pouvaient être exposées simultanément au rayonnement cumulé de plusieurs antennes qui, individuellement, répondait aux normes d'émission, mais qui, en usage simultané, pouvaient dépasser les valeurs limites admises. Cette incertitude justifiait la position prudente des autorités genevoises en vue de respecter le principe de précaution.

Par ailleurs, les aides à la décision concernant les antennes adaptatives préconisaient l'usage de facteurs de réduction qui semblaient raisonnables. Cependant, lorsque l'on effectuait le calcul, on s'apercevait qu'avec une hausse des valeurs limites à 20 V/m pour les lieux à utilisation sensible, cela représentait avec les facteurs de réduction, pour les antennes à 64 sub arrays, 63,2 V/m pendant deux heures et 24 minutes par jour. Pour les antennes à 8 sub arrays, cela représenterait 12,49 V/m durant neuf heures et 32 minutes par jour.

Il découlait du rapport METAS de fin février 2020 sur la mesure des antennes adaptatives que les diagrammes d'antenne que les opérateurs de téléphonie mobile incluaient désormais dans les fiches de données de localisation et qui étaient utilisés pour calculer les prévisions de rayonnement dans les lieux d'utilisation sensible, étaient fondamentalement erronés. Les canaux de communication et de données pouvaient être abaissés jusqu'à 60° par rapport à l'horizontale. Les informations sur la puissance d'émission en watts EPR étaient également incorrectes. Ces valeurs étaient de 10 à 100 fois supérieures à celle indiquée dans les fiches de données de localisation, par exemple, si 1'200 utilisateurs devaient être desservis en même temps dans un même secteur. Les opérateurs de réseaux mobiles savaient déjà pourquoi ils annonçaient haut et fort que sans augmenter les valeurs limites suisses de 5 V/m à 20 V/m, l'introduction de la 5G ne serait pas possible d'ici trois ans. Cependant, une augmentation par 4 en V/m permettait aux opérateurs de conduire des émetteurs jusqu'à 16 fois plus puissants. Une autre évaluation technique effectuée ultérieurement par le professeur Thomas FLURI mettait en lumière que le rayonnement 5G n'était ni prévisible, ni mesurable.

Par ailleurs, en 2019, un avis de droit avait mis en lumière que l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant offrait un traitement privilégié aux antennes adaptatives, ce qui avait pour conséquence qu'il était impossible pour l'heure d'exclure un dépassement des valeurs limites et, par là-même, des effets nocifs sur l'être humain et l'environnement. Ni le Conseil fédéral ni l'OFEV ne pouvaient justifier de manière concluante que les antennes adaptatives entraînaient une exposition globale au rayonnement inférieure à celle des antennes conventionnelles.

Sous l'angle juridique, aussi bien les indications données aux cantons par l'OFEV que le rapport du groupe de travail publié le 19 novembre 2019 indiquaient que la téléphonie mobile avait des effets sur la santé, quand bien même le groupe de travail avait évalué les différentes preuves de manière très prudente. Il en découlait notamment qu'aucune étude n'était parue actuellement sur les effets de la 5G et que, ne disposant pas de l'expertise nécessaire, le groupe de travail n'avait pas évalué un grand nombre d'études cellulaires et animales faisant référence à un grand nombre de systèmes biologiques. Les critères retenus pour catégoriser les niveaux de preuve étaient très restrictifs, de sorte que même des effets démontrés dans plusieurs études scientifiques sérieuses indépendantes n'avaient pas été considérés comme prouvés. Malgré tout, de nombreux effets étaient d'ores et déjà considérés comme prouvés. Il en allait ainsi des effets sur les ondes cérébrales, du développement de tumeurs suite à une utilisation intensive du téléphone portable, de la cocancérogénèse dans l'expérimentation animale, de la circulation sanguine et du métabolisme cérébral, de dommages indirects sur l'ADN, de l'apoptose (mort cellulaire programmée), du stress oxydatif et de l'expression des gènes et des protéines.

De manière générale, le rapport n'apportait pas de réponse claire sur les effets sur la santé de la téléphonie mobile et encore moins de la 5G qui n'avait fait l'objet d'aucune étude. Une importante étude de l'OMS était attendue. Les éléments susmentionnés étaient inquiétants et, dans le cadre de l'application du principe de précaution, devaient inciter les autorités à la plus grande prudence.

Les deux associations intervenantes ont par ailleurs développé des arguments identiques à ceux de la commune intervenante au sujet de l'imprécision des mesures et, consécutivement, de la possibilité de s'assurer du respect des valeurs limites d'installation prévue par l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant.

Enfin, les associations intervenantes ont repris tels quels les développements de la commune intervenante au sujet de l'incertitude relative au fait de savoir si les installations litigieuses portaient ou non sur la 5G.

14.         Le département a répondu au recours par écritures du 13 décembre 2021, en concluant à son rejet.

Sur le plan juridique, s'il était vrai que le Conseil d'État avait levé la suspension des requêtes en autorisation de construire, il n'en demeurait pas moins que A______ SA n'avait pas produit la fiche de données spécifique au site contenant les informations supplémentaires requises par la nouvelle aide à l'exécution de l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant pour les antennes adaptatives. Partant, à ce stade, le projet n'était pas conforme à la disposition légale instituant le principe de prévention.

Sur la question de l'esthétique, c'était à juste titre que la CMNS avait considéré que l'antenne, culminant à 5 m de haut, modifiait le profil de la toiture de manière contraire au règlement du plan de site. La Ville de Genève était également allée dans ce sens. Il était aisé de comprendre que la construction d'une installation de téléphonie mobile nuirait au caractère et à l'intérêt du site dans lequel elle s'insérerait et serait de nature à « modifier l'impact visuel de la toiture ». La recourante ne démontrait pas que le refus litigieux rendrait en l'espèce impossible ou compliquerait à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui lui incombait. Il n'était pas impossible, si une antenne de téléphonie mobile devait s'avérer nécessaire dans le même périmètre, qu'elle puisse être installée à un emplacement différent, qui ne nuirait pas au patrimoine bâti protégé.

15.         Après avoir formulé successivement trois demandes de report de délai, A______ SA a répliqué le 23 mai 2022.

Reprenant ses arguments précédents au sujet du respect du principe de prévention, elle a produit la nouvelle fiche de données spécifique au site (dans sa version 1.13), établie le 4 février 2022, ce qui lui permettait ainsi de se conformer aux nouvelles exigences de déclaration et d'évaluation des antennes adaptatives, telles que prévues dans le complément d'aide à l'exécution de l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant du 23 février 2021. Par conséquent, le grief soulevé à ce sujet par le département n'était plus d'actualité et devrait être écarté.

Par ailleurs, il fallait rappeler que le groupe de travail à l'origine du rapport du 19 novembre 2019 n'avait pas pour mission d'étudier les effets de la téléphonie mobile sur la santé et encore moins de se prononcer sur le déploiement de la 5G. Dès lors, les critiques des parties intervenantes au sujet des études et des critères de preuve pris en compte pour établir ledit rapport n'étaient d'aucune pertinence. Il n'était pas possible non plus de tirer argument de ce rapport pour prétendre que les supposés effets inquiétants sur la santé auraient dû conduire à l'application de limites plus strictes que celles prévues par le droit fédéral en vigueur. Selon la jurisprudence clairement établie du Tribunal fédéral, le principe de prévention était considéré comme observé lorsque les valeurs limites prévues dans l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant étaient respectées. Il fallait noter que le groupe consultatif d'experts en matière de rayonnement non ionisant constitué par l'OFEV en 2014 sous l'acronyme BERENIS, dont la mission était de suivre les nouveaux travaux scientifiques relatifs à cette problématique, n'avait jusqu'ici pas mis en évidence un besoin d'agir.

Les parties intervenantes ne tenaient pas non plus compte de la neutralité technologique qui devait être appliquée en matière de rayonnement non ionisant. Dès lors que les effets de ce rayonnement ne dépendaient nullement de la technologie utilisée, mais uniquement de son intensité et de sa fréquence, l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant prévoyait des valeurs limites applicables de la même manière à toutes les technologies, qu'il s'agisse de la 3G, de la 4G ou de la 5G. Au surplus, on ne pouvait lui reprocher un manque de transparence, puisqu'elle pouvait librement déterminer les technologies exploitées sur ses installations, étant toutefois précisé que, selon les nouvelles recommandations d'exécution pour les antennes adaptatives, celles-ci devaient désormais être indiquées dans la fiche de données spécifique au site.

S'agissant de l'incertitude des mesures effectuées pour calculer le rayonnement des installations, la jurisprudence fédérale retenait que l'incertitude de mesure ne devait être ni ajoutée, ni déduite dans le calcul du rayonnement, seules les valeurs mesurées devant être prises en compte. Pour tenir compte de l'incertitude, la recommandation de l'OFEV prévoyait que les mesures de réception devaient être effectuées après la mise en service de l'installation si, selon la prévision calculée, 80 % de la valeur limite de l'installation étaient atteints dans un lieu d'utilisation sensible. Si, sur la base de ces mesures, il s'avérait que la valeur limite de l'installation était dépassée lors du fonctionnement, la puissance d'émission maximale admissible devait être redéfinie et le respect des valeurs prescrites devait être démontré par des mesures supplémentaires. Par ailleurs, en vue d'assurer le respect des valeurs limites, l'OFEV avait également requis la mise en place d'un système d'assurance qualité prévoyant que pour chaque antenne, les valeurs correspondant à la direction et à la puissance émettrice maximale étaient enregistrées dans une banque de données et comparées quotidiennement aux valeurs autorisées. Ce système d'assurance qualité était examiné périodiquement et certifié par un organe indépendant.

À cela s'ajoutait que la méthode utilisée jusqu'alors pour évaluer le rayonnement des installations de téléphonie mobile conventionnelles reposait sur l'application du scénario du pire (« worst case scenario ») qui prenait en compte la valeur maximale d'émission dans toutes les directions. Or, cette méthode ne répondait pas aux caractéristiques émettrices particulières des antennes adaptatives, lesquelles ne pouvaient pas émettre en même temps à la puissance d'émission maximale possible dans toutes les directions. Ainsi, le complément d'aide à l'exécution du 23 février 2021 prévoyait de prendre en compte cette variabilité des directions d'émission et des diagrammes d'antenne des antennes adaptatives au moyen d'un facteur de correction K_AA appliqué à la puissance d'émission maximale possible et graduée selon le nombre de sous-ensembles d'antennes commandées séparément (sub arrays). Cette puissance d'émission corrigée avec l'application de ce facteur correspondait ainsi à la puissance d'émission autorisée (ERPn) et devait figurer dans la fiche de données spécifique au site. En outre, les antennes adaptatives devaient être munies d'une limitation de puissance automatique garantissant que la puissance d'émission moyenne sur une période de 6 minutes ne dépassait pas la puissance d'émission autorisée. La mesure sur une telle période de 6 minutes était nécessaire pour tenir compte de la variabilité des missions des antennes adaptatives, sauf à aboutir à l'application du scénario du pire. Dans ce cadre, un pic de puissance de courte durée était envisageable, dépassant ainsi la puissance d'émission autorisée, laquelle était toutefois respectée à tout moment sur une moyenne de 6 minutes. Il était toutefois peu probable que la valeur d'émission maximale comme limite supérieure soit même atteinte à un quelconque moment, ce qui impliquerait qu'aucune autre donnée ne soit ensuite transmise pour la durée restante de l'intervalle de 6 minutes considéré, afin de maintenir la moyenne autorisée sur cette période, ce qui serait contre-productif aussi bien pour les opérateurs que pour les utilisateurs.

Une partie des recommandations de l'OFEV prescrivant spécifiquement quelles antennes devaient être considérées comme étant adaptatives, ainsi que la manière dont elles devaient être évaluées avec l'application d'un facteur de correction, avaient été insérées directement dans l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant, avec entrée en vigueur le 1^er janvier 2022.

Quant aux évaluations et recommandations de l'institut fédéral de métrologie, elles étaient actuellement largement datées et ne pouvaient prévaloir sur les recommandations récentes des autorités compétentes qui correspondaient à l'état actuel de la technique et qui étaient en outre intégrées dans l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant.

S'agissant de l'impact esthétique de l'antenne, A______ SA a pour l'essentiel repris ses arguments précédents, tout en produisant des cartes de couverture illustrant la situation actuelle et future en matière de 4G et de 5G. Ainsi que cela ressortait de ces cartes, la couverture serait nettement améliorée à l'intérieur des bâtiments environnants. Il fallait encore ajouter qu'il ne serait en tous les cas pas possible de choisir un autre emplacement dans ce périmètre. En effet, l'ensemble des bâtiments environnants étaient situés dans la zone du plan de site et bénéficiait de la même protection que l'immeuble en question. Ainsi, à moins d'accepter que la desserte en service de téléphonie mobile de ce secteur très fréquenté se dégrade substantiellement au fil du temps, il fallait nécessairement accepter la construction d'antennes dans le périmètre du plan de site. Il en découlait que la décision litigieuse découlait d'une mauvaise pesée des intérêts, qui ne prenait pas en considération, d'une part, l'impact esthétique négligeable du projet et, d'autre part, la nécessité d'apporter une couverture de qualité dans ce quartier.

16.         Le département a dupliqué par écritures du 24 juin 2022. La production de la fiche de données spécifique au site au stade de la réplique ne pouvait combler les lacunes du dossier, car cette fiche devait être remise à l'autorité compétente. Or, le tribunal n'était pas une telle autorité au sens de l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant et ne pouvait instruire une requête en autorisation de construire déposée de manière incomplète.

S'agissant de l'impact esthétique, il était patent que l'installation projetée modifierait le profil des toitures. Cette modification ne pouvait être considérée comme mineure. La nouvelle antenne culminerait à 5 m de hauteur et porterait ainsi le gabarit de la construction de 26,83 m à 32,18 m. L'augmentation du gabarit serait ainsi supérieure à un étage complet. La Ville de Genève partageait d'ailleurs l'opinion de la CMNS en considérant que l'installation porterait irrémédiablement atteint au profil des toitures, en violation des mesures de protection du patrimoine. Quant aux besoins de couverture, la recourante avait certes remis des plans de couverture (qui n'avaient pas été examinés par le SABRA), mais elle ne démontrait pas que si une antenne devait s'avérer nécessaire dans le périmètre, il serait impossible de l'installer à un emplacement différent, qui ne nuirait pas au patrimoine bâti protégé. Il découlait en effet du cercle rouge dessiné sur le plan de la couverture actuelle que d'autres bâtiments, non concernés par le plan de site, y étaient inclus.

17.         La commune intervenante a dupliqué le 14 juillet 2022.

Contrairement à ce que soutenait A______ SA, le groupe de travail dont le rapport avait été publié le 18 novembre 2019 était chargé notamment d'analyser les risques de la téléphonie mobile et était composé notamment de représentants du corps médical, ainsi que d'experts scientifiques chargés pour certains des questions sanitaires. En outre, la présentation que le DETEC avait fait dudit rapport mentionnait qu'il englobait notamment les effets sur la santé.

En se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral pour soutenir que seules les valeurs mesurées du rayonnement des installations devaient être prises en compte, sans ajout ou déduction de l'incertitude de mesure, A______ SA confondait incertitude du calcul et incertitude de la mesure. C'était en effet pour tenir compte de l'incertitude du calcul effectué avant la réalisation d'une installation que l'OFEV recommandait que des mesures soient effectuées après l'installation si le calcul faisait apparaître que 80 % de la valeur limite de l'installation étaient atteints ou dépassés sur un ou plusieurs lieux d'utilisation sensible. L'arrêt du Tribunal fédéral auquel se référait la recourante datait du 30 janvier 2008 et portait sur une incertitude de mesure de 15 %. Or, selon le rapport publié en 2014 par l'institut de métrologie, l'incertitude globale élargie de mesure était en réalité de +- 45 %. Le Tribunal fédéral n'avait donc pas examiné la situation prévalant actuellement, qui était que toutes les mesures de rayonnement non ionisant effectuées avaient en réalité une incertitude de mesure de +- 45 % et non pas de seulement +- 15 %. Dans un autre arrêt plus récent, du 14 avril 2020, le Tribunal fédéral avait retenu à tort que l'incertitude de 45 % était inhérente au calcul des valeurs prévisionnelles de rayonnement et avait retenu que « cela ne signifi[ait] pas qu'il sera[it] toléré que le rayonnement effectif, une fois les antennes en fonction, dépassera[it] de 45 % les valeurs limites prescrites ». Or, c'était précisément ce qui était toléré actuellement par l'OFEV dans ses recommandations, dès lors que c'était bien les mesures – et non les calculs préalables à la mise en service – qui avaient une marge d'incertitude de +- 45 %.

Les calculs prévisionnels effectués au moment de l'autorisation de construire étaient quant à eux entachés d'imprécision suite au schématisme des calculs effectués. Des mesures incertaines succédaient ainsi à des calculs imprécis, si bien que les autorités ne s'assuraient en aucune façon que la valeur limite d'installation était bien respectée dans différents sites. Cela consacrait aussi bien une violation du principe de prévention que de l'obligation faite à l'autorité de veiller au respect des limitations des émissions.

Le fait qu'il soit peu probable que la valeur d'émission maximale soit atteinte un quelconque moment, comme l'affirmait A______ SA, n'était nullement rassurant. La puissance maximale était en effet très largement supérieure à la puissance d'émission déterminante, corrigée par le facteur de correction K_AA. Elle était fixée pour garantir que la puissance d'émission déterminante n'était pas dépassée, en moyenne, sur une durée de 6 minutes. C'était pour permettre le dépassement fréquent de la puissance déterminante autorisée que l'OFEV avait prévu que celle-ci ne devait être respectée que sur une durée moyenne de 6 minutes et non à tout moment. Des pics d'émission d'une puissance beaucoup plus importante que la puissance autorisée, seule propre à garantir le respect des valeurs limites d'installation, pouvaient donc se produire. Le système mis en place par l'OFEV était justement conçu pour qu'ils puissent se produire. Or, rien n'indiquait que les pics autorisés, qui pouvaient entraîner un dépassement temporaire très conséquent de la valeur limite d'installation, ne mettaient pas en danger la santé. Aucune indication sur ce point ne figurait dans le complément d'aide à l'exécution du 23 février 2021, ni dans le rapport explicatif concernant la révision de l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant. Dans le cas des antennes adaptatives, dès lors que des pics pouvant dépasser considérablement la valeur limite d'installation étaient admis, aucune garantie n'était donnée que les personnes, même soumises seulement momentanément à ce rayonnement, ne subiraient pas des atteintes à la santé considérées déjà aujourd'hui comme prouvées.

A______ SA considérait encore que les recommandations de l'institut fédéral de métrologie seraient aujourd'hui largement datées. Elle n'indiquait toutefois pas quelles autres évaluations ou recommandations de l'institut fédéral de métrologie permettraient aujourd'hui d'estimer l'incertitude de mesure. Elle confondait par ailleurs à nouveau calcul et mesure. Le complément d'aide à l'exécution du 23 février 2021 sur les antennes adaptatives, ainsi que son intégration dans l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant, ne portaient en effet que sur le calcul des émissions, effectué avant la mise en place ou la modification d'une installation de téléphonie mobile. Le rapport de l'institut fédéral de métrologie de 2014 auquel il était fait référence portait quant à lui sur l'incertitude des mesures effectuées une fois l'installation réalisée ou modifiée. Cet institut avait certes établi un rapport plus récent portant sur la méthode de mesure du rayonnement des antennes adaptatives, qui avait fait l'objet d'explications de l'OFEV. L'incertitude de mesure déterminée dans le rapport de 2014 n'était toutefois pas remise en cause et restait pleinement valable pour les technologies autres que la 5G. Or, installation litigieuse comportait également des antennes traditionnelles, selon la nouvelle fiche de données spécifique au site produite par A______ SA.

S'agissant du problème esthétique, A______ SA substituait pour l'essentiel son appréciation à celle des instances spécialisées. Il n'appartenait pas à l'opérateur de choisir librement l'emplacement des antennes lorsque l'implantation se heurtait à d'autres intérêts publics, tel qu'en l'occurrence l'esthétique du quartier. Les cartes de couverture produites par A______ SA par A______ SA montraient une légère amélioration de la couverture toutes bandes, mais sur un périmètre restreint. S'agissant de la couverture en bandes hautes en 4G, l'amélioration attendue porterait presque exclusivement sur les espaces extérieurs et non sur l'intérieur des bâtiments. Quant à la couverture en 5G, le projet n'apporterait qu'une très légère amélioration dans un périmètre très restreint. La recourante ne démontrait donc pas l'utilité de l'installation.

1.             Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).

2.             Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

3.             La décision litigieuse se fonde, d'une part, sur le principe de prévention concrétisé par l'art. 11 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (loi sur la protection de l’environnement, LPE - RS 814.01) et, d'autre part, sur la violation du plan de site protégeant le périmètre à l'intérieur duquel prendrait place le projet.

Hormis ces deux aspects, la recourante a également produit durant la présente procédure la fiche de données spécifique au site, ce qui a conduit l'autorité intimée à soutenir que ce document impliquait de toute manière une instruction auprès du SABRA et que le tribunal ne pouvait en examiner la pertinence en première instance. Cette question sera évoquée après l'examen du principe de prévention et de ses incidences dans la présente procédure.

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PREMIÈRE INSTANCE

1.             déclare recevable le recours interjeté le 9 avril 2021 par A______ SA contre la décision du département du territoire du 15 mars 2021 (DD 1______) ;

2.             l'admet partiellement ;

3.             annule la décision DD 1______ rendue par le département du territoire le 15 mars 2021 ;

4.             renvoie le dossier au département du territoire pour la suite à y donner au sens des considérants ;

5.             rejette le recours pour le surplus ;

6.             renonce à percevoir un émolument ;

7.             ordonne la restitution à A______ SA de son avance de frais de CHF 200.- ;

8.             condamne l'État de Genève, soit pour lui le département du territoire, à verser à A______ SA une indemnité de procédure de CHF 300.- ;

9.             dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les dix jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.

Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Bénédicte MONTANT et Julien PACOT, juges assesseurs.

Au nom du Tribunal :

Le président

Olivier BINDSCHEDLER TORNARE

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral de l’environnement.