Décisions | Tribunal administratif de première instance

1.             Dans le cadre de l'aménagement de l'autoroute de contournement de B______, des travaux portant sur la construction d'un passage routier ont été exécutés en 1997 afin de relier la route C______ à la route D______. Plus particulièrement, le réaménagement routier du carrefour E______ et l'arrivée de l'autoroute ont entrainé la construction de trois passages routiers franchissant les voies de chemin de fer.

Il s'agit de trois ouvrages d'art (ci-après: OA) distincts, mais parallèles:

-          OA n° 1______, passage supérieur voie latérale Est ;

-          OA n° 2______, raccordement au viaduc de la voie centrale ;

-          OA n° 3______, passage supérieur voie latérale Ouest.

Ces ouvrages ont été réalisés au-dessus des parcelles n^os 4______, 5______, 6______ et 7______ de A______ (ci-après: la ville), lesquelles font partie de son domaine public communal. Ils franchissent également la parcelle n° 8______ appartenant aux Chemin de fer fédéraux (ci-après: CFF).

La voie latérale Est (entre les parcelles n^os 4______ et 6______) et la voie latérale Ouest (entre les parcelles n^os 5______ et 7______) relient la route C______ à la route D______. Le viaduc de la voie centrale se situe au bout de la tranchée couverte du E______ et permet à l'autoroute de contournement de B______ de se raccorder sur la route D______.

2.             Le 24 septembre 1999, trois conventions ont été conclues entre les CFF et le canton de Genève (ci-après: le canton), concernant respectivement la voie latérale Est, la voie latérale Ouest et le raccordement au viaduc de la voie centrale. Celles-ci règlent entre autres les questions de propriété desdits ouvrages, du partage des frais de construction, d'entretien et de renouvellement, de responsabilité ainsi que de restrictions de circulation.

3.             Ces conventions ont un contenu identique, hormis au sujet de la détermination de leur objet. Elles indiquent toutes :

-          art. 3 : le canton est le maître de l'ouvrage aussi bien pour les travaux routiers que pour l'ouvrage dénivelé ;

-          art. 6 : les CFF cèdent gratuitement au canton de Genève, au point de croisement, l'usage du domaine dont ils sont et demeurent propriétaires, conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur les chemins de fer du 20 décembre 1957 (LCdF – RS 742.101) ;

-          art. 7 : le coût des travaux est intégralement pris en charge par le canton de Genève ;

-          art. 8 : le nouveau passage supérieur comprenant la structure porteuse, le tablier, les appuis, les piles, les culées, les murs, ses équipements, ainsi que ses accès routiers sont propriétés du canton.

-          art. 9 : le canton est responsable de l'entretien et du renouvellement de l'ouvrage, ainsi que des accès routiers dont il deviendra propriétaire. Il en prend tous les frais à sa charge, y compris les prestations fournies par les CFF.

4.             De leur réalisation à 2014, la ville a assumé l'exploitation et l'entretien courant des passages supérieurs voies latérales Est et Ouest, pour pallier aux problèmes sécuritaires, et a assuré le service hivernal.

5.             Par courrier du 28 juillet 2014, la direction des ponts et chaussées (ci-après: la DPC) du département de l'environnement, des transports et de l'agriculture, devenu le département des infrastructures (ci-après: DI), a informé la ville qu'en 2013, une inspection avait mis à jour une dégradation importante des joints de dilatation du passage supérieur de la voie latérale Ouest, en lui demandant d'exécuter et de prendre à sa charge les travaux nécessaires à la remise en état dudit passage.

6.             Par pli du 11 novembre 2014, la ville a refusé de réaliser les travaux. Selon les conventions conclues en 1999 entre le canton de Genève et les CFF, elle n'était pas propriétaire des ouvrages d'art. À sa connaissance, il n'existait aucune convention récente transférant les droits et obligations résultant desdites conventions du canton à la ville, ni une tentative de déclassement ou de désaffectation sur la base de l'art. 5 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10).

Un avis de droit du professeur F______ du 3 novembre 2014 était joint à ce courrier, lequel concluait que l'unique propriétaire des ouvrages et débiteur de leur entretien était l'État de Genève conformément aux conventions passées entre celui-ci et les CFF, dès lors qu'il n'existait aucune convention plus récente transférant les droits et obligations à la ville et qu'aucune tentative de déclassement ou de désaffectation des voies latérales Est et Ouest en route communale sur la base de l'art. 5 LRoutes n'avait pu être identifiée. L'art. 3 du Règlement concernant la classification des voies publiques du 27 octobre 1999 (RCVP – L 1 10.03) n'avait jamais été modifié depuis son adoption et les travaux préparatoires de la loi portant révision de la classification des voies publiques cantonales et communales (PL 7749-A) du 5 novembre 1998, sur laquelle s'était fondé le Conseil d'État pour établir le RCVP, ne mentionnaient à aucun moment qu'un déclassement desdits tronçons était à prévoir.

7.             Par courrier du 10 octobre 2017, la DPC a informé la ville que vu la dégradation des joints de dilatation et son refus de s'occuper de l'ouvrage, une inspection desdits joints serait réalisée afin d'évaluer leur état, la possibilité de les réparer ou la nécessité de les changer. Il était précisé que cette intervention était menée par la DPC en tant qu'autorité cantonale de surveillance et ne l'engageait nullement quant à la procédure en cours de détermination de la propriété de l'ouvrage.

8.             Le 9 février 2018, la DPC a communiqué à la ville le rapport « Inspection urgente des joints de chaussées » établi le 4 décembre 2017 par la société G______, lequel révélait que les joints de dilatation du passage supérieur voie latérale Ouest étaient fortement dégradés et présentaient en plusieurs endroits des signes d'une ruine localisée. Elle allait procéder à l'exécution des travaux de remplacement nécessaires dans les deux mois à venir. Cette intervention, menée en tant qu'autorité de cantonale de surveillance, ne l'engageait nullement quant à la procédure de détermination de la propriété de l'ouvrage.

9.             Le 22 juin 2020, des inconnus ont provoqué un incendie sous le passage supérieur voie latérale Est. Une inspection réalisée suite au sinistre a révélé un défaut de résistance de la structure primaire de l'ouvrage. Une réduction conséquente du poids des véhicules autorisés à circuler sur l'ouvrage, puis un étayage provisoire, ont été mis en place en urgence par la DPC et un projet de remise en état a été établi, lequel devait faire l'objet d'une autorisation de construire.

10.         Par pli du 26 janvier 2021, l'OCGC a sollicité de la ville qu'elle appose sa signature sur le formulaire de demande d'autorisation de construire en tant que requérante et propriétaire de la chaussée, dès lors qu'il s'agissait d'une route communale principale appartenant à son domaine public.

11.         Par courrier du 22 février 2021, la ville a indiqué à l'OCGC qu'elle ne pouvait pas signer le formulaire de requête en tant que requérante, dès lors qu'elle n'était pas propriétaire de l'ouvrage d'art, mais uniquement en tant que propriétaire des parcelles adjacentes n^os 6______ et 4______.

12.         Par courrier du 23 mars 2021, la DPC a proposé une rencontre avec la ville, sans que cette dernière n'y donne suite.

13.         Par pli du 26 avril 2021, la ville a réitéré sa position.

14.         Par courrier recommandé du 21 mai 2021, l'OCGC a rappelé à la ville les dégâts constatés et l'urgence d'effectuer les travaux permettant de rétablir la capacité portante du pont latéral Est sur les voies CFF et d'assurer la durabilité de la structure endommagée.

15.         Le 16 août 2021, sur sollicitation de l'OCGC, un avis de droit a été rédigé par Mes H______ et I______, lequel arrivait à la conclusion que la propriété et l'entretien desdits ouvrages d'art revenaient à la ville en vertu du droit cantonal.

16.         Par courrier recommandé du 8 octobre 2021, le Conseiller d'État en charge du DI a indiqué à la ville que le passage supérieur voie latérale Est était une voie publique communale principale selon la carte annexée à la LRoutes et au RCPV. Sur la base de cette classification et conformément aux art. 22 et 25 LRoutes, les travaux de construction, d'élargissement et de correction des voies publiques et des ouvrages d'art qui en dépendent, étaient étudiés et exécutés sous la direction de la ville. L'exécution des travaux d'entretien des voies publiques communales incombait ainsi aux villes.

Il était également relevé que la ville n'avait formulé aucune opposition lors de la procédure de consultation qui avait précédé l'adoption de la loi cantonale portant révision de la classification des voies publiques cantonales et communales du 5 novembre 1998 (PL 7749-A), sur laquelle était fondée le RCVP. Elle avait donc tacitement accepté cette classification et s'y était d'ailleurs conformée pendant de nombreuses années. Elle ne pouvait rien tirer des conventions conclues entre le canton et les CFF, auxquelles elle n'était pas partie, conformément au principe de relativité des contrats.

17.         Le 17 novembre 2021, la ville a fait savoir qu'elle considérait toujours que la prise en charge des frais d'entretien et de réfection de l'ouvrage d'art incombait à l'État de Genève.

18.         Par décision du 30 mars 2022, le Conseil d'État a ordonné à la ville de procéder à l'exécution des travaux de remise en état de l'ouvrage d'art OA n° 1______ – Passage supérieur voie latérale Est, faisant partie de la route D______ entre la limite communale J______ et la route D______ (RC 9______), dans un délai de trente jours.

19.         Par acte du 16 mai 2022, la ville, sous la plume de son conseil, a formé recours contre la décision précitée auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après: le tribunal), concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens.

Des doutes pouvait être émis quant à la recevabilité du recours, raison pour laquelle un recours avait également été déposé auprès du Grand Conseil.

Les passages supérieurs se situaient en surplomb d'une voie ferrée appartenant aux CFF. En conséquence, les art. 24 ss LCdF s'appliquaient. Ces dispositions étaient déjà applicables au moment de la construction de l'ouvrage, étaient reprises dans le contenu matériel des conventions, et l'étaient également concernant la réfection de l'ouvrage.

Il n'était pas envisageable pour le canton de ne pas appliquer le droit fédéral au profit de disposition de droit cantonal. L'art. 29 LCdF permettait de déterminer qui devait exécuter les travaux d'entretien et assumer les coûts. La jurisprudence du Tribunal fédéral avait par ailleurs confirmé cette conclusion à propos de l'art. 31 al. 2 LCdF.

À l'origine, tel que le confirmaient les conventions conclues en 1999 avec les CFF, le canton était propriétaire de l'ouvrage d'art dont la réfection était envisagée. Il n'existait aucun acte, notamment une convention entre les parties au litige, qui aurait eu pour conséquence de lui transférer la propriété de cet ouvrage. Il appartenait donc au canton d'accomplir les travaux nécessaires à la sécurisation du passage supérieur et d'en supporter les coûts. Les règles de la LRoutes permettant de déterminer qui du canton ou d'une ville devait exécuter sur le réseau routier cantonal ou communal des travaux d'entretien et les assumer financièrement, ne s'intéressaient pas à l'identité du propriétaire du tronçon mais uniquement la classification administrative de la voie publique en question. En revanche, dès lors que la voie publique concernée croisait une voie ferrée, les règles de la LCdF s'appliquaient.

Le canton, en tant que propriétaire de l'ouvrage endommagé, était également perturbateur par situation, dès lors que l'identité des individus responsables de l'incendie était inconnue. En effet, ni le canton ni la ville ne pouvaient être considérées comme perturbateurs par comportement, n'étant pas à l'origine de l'incendie.

20.         Le 15 juin 2022, la présidence du Grand Conseil a sollicité du tribunal des renseignements quant à sa compétence pour recevoir le recours.

21.         Le 9 août 2022, le Conseil d'État, sous la plume de son conseil, a transmis ses observations, concluant au rejet du recours, sous suite de frais.

La compétence ratione materiae revenait au tribunal et non au Grand Conseil. La décision querellée ne visait pas l'exécution d'aménagements nécessaires à la sécurité de la circulation mais des travaux de remise en état afin de remédier au défaut de résistance de la structure primaire de l'ouvrage d'art concerné.

L'objet du litige, le pont latéral Est, était situé sur une partie de la route C______, laquelle, selon la carte annexée à la LRoutes et du RCVP, était une route communale principale appartenant à la ville.

Selon la LRoutes, la propriété de l'ouvrage d'art n'était pas déterminante. Seule la classification administrative en voie publique communale était décisive pour déterminer les droits et obligations de la ville. Dès lors que la route C______ n'était pas classée en voie publique cantonale et qu'elle n'appartenait pas à un propriétaire privé, elle était une voie publique communale ex lege. Aucun acte formel n'était nécessaire pour confirmer cette affectation. La question de la propriété de l'ouvrage d'art pouvait ainsi rester ouverte, bien que la lecture des dispositions de la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 05), en combinaison avec celles de la LRoutes, conféraient également un droit de propriété à la ville. Cette dernière était donc tenue d'assumer les frais de remise en état et d'entretien de l'ouvrage d'art.

Les dispositions de la LRoutes n'entraient pas en conflit avec les normes de la LCdF.

L'OA n° 2______ (raccordement au viaduc de la voie centrale) appartenait au réseau des routes nationales et en 1997, la construction et l'entretien des routes nationales formaient encore une tâche des cantons. Les OA n^os 1______ et 3______ ayant été réalisés en parallèle, il était logique que le canton fût également intervenu en qualité de maître d'ouvrage. Ces trois ouvrages franchissaient une voie des CFF, de sorte que l'art. 25 LCdF trouvaient à s'appliquer, ce qui avait donné lieu à l'établissement des conventions entre le canton de Genève et les CFF.

Le Tribunal fédéral ne s'était prononcé sur la prise en compte de normes du droit cantonal que dans la mesure où elles prévoyaient un régime différent au sujet de la répartition des frais. Les art. 24 ss LCdF n'avaient pas pour objet de déterminer le propriétaire d'une route publique, cette question relevant exclusivement du droit cantonal, hormis pour les routes nationales. Il revenait aux cantons de tracer le réseau routier, de construire ainsi que d'entretenir les routes et de déterminer qui du canton, d'une ville ou d'un privé en était propriétaire, ou responsable. À Genève, la matière était régie par la LRoutes.

En vertu du droit cantonal, la ville devait être qualifiée de propriétaire de l'ouvrage d'art concerné.

Les conventions bilatérales entre le canton de Genève et les CFF ne constituaient pas du droit fédéral au sens de l'art. 49 Cst., dès lors qu'elles ne contenaient aucune règle de droit, mais uniquement des clauses contractuelles. Selon le principe de relativité des contrats, elles ne liaient que les parties signataires et ne déployaient aucun effet juridique à l'égard des tiers. Dès lors, une éventuelle incohérence entre le droit cantonal et les clauses contractuelles desdites conventions ne constituait pas une violation du principe de la primauté du droit fédéral. Bien que ces conventions désignaient le canton comme propriétaire et qu'en vertu de celles-ci il était lié aux CFF, cela ne préjugeait pas de la répartition des tâches entre le canton de Genève et ses communes et ses obligations devaient être accomplie en conformité avec son droit interne. La notion de « canton » dans les conventions pouvait être interprétée dans le sens où le canton était lié en sa qualité d'autorité de surveillance, même si la voie concernée était une route communale devant être entretenue par une ville genevoise selon le droit cantonal.

Au demeurant, bien que la convention relative à l'OA n° 2______ (raccordement au viaduc de la voie centrale) désignait le canton comme propriétaire, cet ouvrage était aujourd'hui entretenu par la Confédération, sans qu'il n'en résulte une violation du droit fédéral.

La théorie du perturbateur par situation ne s'appliquait pas au cas d'espèce dès lors que selon le droit cantonal, le devoir d'entretenir la route communale principale incombait uniquement à la ville.

Enfin, la ville, comptant plus de dix mille habitants, ne pouvait prétendre à une indemnité de procédure.

22.         Le 9 août 2022, la recourante, sous la plume de son conseil, a répliqué.

La problématique ne ressortait pas de la LRoutes mais de la LCdF. En tout état, aucune de ces lois ne permettaient de déterminer l'identité du propriétaire. Cet élément ressortait des conventions conclues entre le canton et les CFF.

Le raisonnement concernant la relativité des conventions n'était pas convaincant et elle pouvait se baser sur ces actes juridiques dès lors que les droits réels, dont faisait partie le droit de propriété, déployaient un effet erga omnes, opposable à tout un chacun. Aucune loi, ni aucune convention ayant pour effet de transférer la propriété de l'ouvrage concerné n'avait été adopté, respectivement conclue. Le seul acte pertinent était le RCVP, qui avait pour seule conséquence de procéder à une classification administrative du réseau routier cantonal en application de la LRoutes. En outre, le RCVP était entrée en vigueur le 4 novembre 1999, soit postérieurement à la conclusion par l'État de Genève des conventions avec les CFF, et la classification issue du RCVP reposait sur la loi portant révision de la classification des voies publiques cantonales et communales du 5 novembre 1998. Ainsi, lorsque le canton avait négocié et paraphé ces conventions, le tronçon en question ressortait déjà au réseau routier communal, sans que la ville ne fût associée d'une quelconque façon à la conclusion de ces conventions. Il était ainsi clair qu'au moment de leur conclusion, le canton était désigné comme propriétaire depuis sa construction et l'était encore.

23.         Le 31 août 2021, la présidence du Grand Conseil a transmis au tribunal une copie de son courrier à la ville, lequel indiquait qu'il le considérait comme compétent, le litige ne relevant pas d'un cas d'application de l'art. 14 LRoutes.

24.         Le 14 septembre 2022, le Conseil d'État, sous la plume de son conseil, a dupliqué.

La LCdF ne contenait aucune règle permettant de déterminer l'identité du propriétaire d'une nouvelle voie de communication. L'art. 25 LCdF a contrario ne permettait pas de conclure que celui qui avait financé les travaux d'installation, voire d'entretien ou de renouvellement d'une nouvelle voie de communication en était le propriétaire. Il appartenait au droit cantonal de définir quelle était la nature du droit sur le domaine public, à quelle collectivité il appartenait et quels étaient les usages des dépendances domaniales, comme c'était le cas pour l'ouvrage d'art litigieux, lequel appartenait au domaine public artificiel.

Le droit de l'État sur le domaine public était un droit sui generis qu'il convenait de distinguer du strict droit de propriété civil. Le contenu des conventions ne déployait d'effet qu'envers les parties, sans aucun effet erga omnes. En outre, le Conseil d'État n'était pas compétent pour attribuer une route au réseau des voies publiques cantonales ou au réseau des voies publiques communales en dérogation à la classification déjà opérée par le législateur cantonal.

Lors de la conclusion des conventions, la route D______ appartenait déjà aux voies publiques communales. L'adoption du RCVP avait simplement confirmé ce classement, qui valait également pour l'ouvrage d'art concerné. L'engagement pris par le canton vis-à-vis des CFF de prendre en charge le financement des travaux de construction de l'ouvrage d'art concerné n'était pas de nature à modifier le droit de propriété sur ce dernier.

25.         Le détail des écritures sera repris dans la partie « En droit » en tant que de besoin.

1.             Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés contre les décisions prises en application de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10) ou de ses dispositions d'application tel, par exemple, le règlement concernant l’utilisation du domaine public du 21 décembre 1988 (RUDP – L 1 10.12) (art. 93 al. 1 cum art. 96 al. 1 LRoutes ; art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).

2.             Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites, au sens des art. 60, 62 à 63 et 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), le recours est recevable de ce point de vue.

3.             La recourante émet cependant des doutes sur la compétence ratione materiae du tribunal. Elle fait valoir que les travaux litigieux ordonnés pourraient être interprétés soit comme une mesure administrative au sens de l'art. 77 LRoutes, soit comme des aménagements nécessaires à la sécurité de la circulation au sens de l'art. 14 LRoutes.

4.             Selon l'art. 3 LCR, lequel détermine les compétences des cantons et des villes sur les routes, dans les limites du droit fédéral, les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux villes sous réserve de recours à une autorité cantonale (al. 1 et 2). La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit (al. 3). D’autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l’air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales (al. 4).

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PREMIÈRE INSTANCE

1.             déclare recevable le recours interjeté le 16 mai 2022 par A______ contre la décision du département du territoire du 30 mars 2022;

2.             le rejette ;

3.             met à la charge de la recourante un émolument de CHF 1'200.-, lequel est partiellement couvert par l'avance de frais ;

4.             dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

5.             dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.

Siégeant : Sophie CORNIOLEY BERGER, présidente, Patrick BLASER et Julien PACOT, juges assesseurs.

Au nom du Tribunal :

La présidente

Sophie CORNIOLEY BERGER

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.