Décisions | Chambre Constitutionnelle

A. a. A______ et B______ (ci-après : les époux AB______), de nationalité suisse, sont domiciliés dans la commune de Bernex (ci‑après : la commune), à la route C______.

Leur habitation se trouve à moins d’un kilomètre du lieu-dit « les Rouettes », situé également sur le territoire bernésien.

B. a. Le 11 mai 2017, le Grand Conseil a adopté la loi n° 11980 modifiant les limites de zones sur le territoire des communes de Bernex et Confignon (création de deux zones de développement 3, d’une zone de développement 4A, d’une zone de développement 4A affectée à de l’équipement public, d’une zone de développement industriel et artisanal également destinée, à titre accessoire, à de l’équipement public cantonal, de deux zones de verdure et de deux zones de bois et forêts au lieu-dit « Bernex-Est »).

À teneur du communiqué de presse du 12 mai 2017 conjoint du département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, devenu depuis lors le département du territoire, et du département de l'environnement, des transports et de l'agriculture, la modification de zone de Bernex-Est prévoyait une densification de la zone à bâtir existante et une extension urbaine sur la zone agricole, capables d'accueillir des logements, des services à la population, des espaces publics et des emplois.

b. Selon le plan n° 29954-507-517, approuvé par la loi 11980, une zone de développement industriel et artisanal (ci-après : ZDIA) est prévue sur le périmètre dit « des Rouettes », au nord de Saint-Mathieu et à l'ouest de l'autoroute A1.

c. Les parcelles incluses dans la ZDIA ont comme zone d'affectation primaire la zone agricole. Elles sont actuellement, pour la plupart, vierges de toute construction.

d. En vue de la mise en œuvre de la ZDIA des « Rouettes », le département du territoire a élaboré un projet de plan directeur, soit le projet de plan directeur de zone de développement industriel et artisanal (PDZIA) N° 30097-507/Bernex « Les Rouettes » (ci-après : le projet de PDZIA).

Le dépôt dudit projet au département du territoire et à la mairie de Bernex a été publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci‑après : FAO) du 7 novembre 2022.

e. Lors de sa séance du 21 mars 2023, le Conseil municipal de la commune a adopté une délibération préavisant favorablement le projet de PDZIA, sous 22 conditions.

Cette délibération a fait l'objet d'un référendum qui a abouti dans le délai imparti. Elle a été par voie de conséquence soumise à une votation communale prévue le 12 novembre 2023.

f. La commune a fait paraître un article dédié à la ZDIA des « Rouettes » dans l'édition de juin 2023 du journal communal officiel « infos Bernex ».

La teneur de cet article était la suivante :

« La zone industrielle et artisanale des Rouettes : un atout pour la Commune.

Le 21 mars dernier, le Conseil municipal préavisait favorablement le plan directeur de la zone industrielle et artisanale. Cette zone fait partie de l’ensemble du déclassement des terrains agricoles voté par le Grand Conseil en 2017 déjà pour permettre la création de logements et d’activités. Le plan directeur prévoit le développement de quatre pièces urbaines donnant un total de 88’568 m² dont l’une va notamment recevoir le futur site de production de D______. Le préavis positif de la Commune a été accompagné de plusieurs conditions. Elles reflètent le travail et le soin apportés à la création d’une zone d’activités nécessaire à Bernex, à son développement, à son équilibre et à ses finances.

Une zone industrielle nécessaire au développement et à l’équilibre économique de Bernex

Cette zone industrielle a été pensée pour répondre aux besoins de manufactures et d’artisans. La Commune a œuvré pour que la taxe d’équipement soit aussi basse que possible pour permettre à des artisans de s’y implanter. La première entreprise annoncée est D______ : l’entreprise prendra place à côté d’une entreprise bernésienne historique, à savoir l’entreprise E______.

La question des finances communales est au cœur de ce débat. L’installation de nouvelles entreprises et le développement de celles existantes sur le site sont la promesse de recettes nouvelles destinées à améliorer les capacités financières communales fortement impactées par le développement des quartiers d’habitat programmés par l’État. Ainsi, à terme, une fois la zone complétée, la Commune attend quelques CHF 600’000.- annuels de retombées fiscales. Les coûts pour Bernex sont liés essentiellement à de l’entretien (voiries et espaces publics) : ils sont chiffrés à CHF 20’000.- par année. Par la création de cet EcoParc d’activités, la Commune entend donc contribuer à réduire le profond déséquilibre actuel entre emplois et habitants sur son territoire.

Préoccupations environnementales et accès

Parmi les conditions posées par la Commune, un soin particulier a été apporté au maintien de la biodiversité : prise en compte des études sur les infrastructures écologiques et la préservation de la biodiversité, atteinte d’un taux de canopée de 30% d’ici 2050 sur la zone, arborisation dans des sols larges et profonds, larges étendues de sols perméables.

La question de l’accès est également essentielle : à terme c’est le boulevard des Abarois directement connecté sur l’autoroute qui desservira la zone, mais aussi les quartiers, et qui permettra de pacifier la route de Chancy. La Commune a choisi d’assumer le coût important relatif à la construction puis la démolition d’une route d’accès pour la viabilisation de la zone et la construction de l’usine D______. En effet, sans cet accès par le nord, c’est au travers du quartier de Saint-Mathieu que le transit des camions s’effectuerait. Le coût de cet axe d’évitement des quartiers bernésiens s’élève à près de CHF 500’000.–.

Cette zone industrielle et artisanale est nécessaire à un équilibre responsable pour assurer les prestations nécessaires à la qualité de vie des bernésiennes et des bernésiens. Tout mettre en œuvre pour accueillir D______ en terres bernésiennes est un gage de qualité et de durabilité pour cette zone et pour la Commune.

Zoom sur l’accès temporaire à la future zone de développement industriel et artisanal (ZDIA) des Rouettes

Le préavis sur le PDZIA a été accompagné d’un certain nombre de conditions, dont celle de préserver les quartiers – en particulier celui de Saint-Mathieu – d’un transit important. En effet, il n’est pas acceptable d’y laisser transiter toute la circulation inhérente au chantier de viabilisation de la future zone industrielle et celle de la construction de la future manufacture de D______. À terme, c’est la mise en service – totale ou partielle – du boulevard des Abarois qui fera office d’accès définitif à cette ZDIA et qui pacifiera la route de Chancy, en captant une partie du trafic de transit. Il est donc indispensable de créer un accès temporaire avec un minimum d’emprise tout en offrant une solution viable pour la réalisation des futurs chantiers.

Un accès par le nord

L’étude de faisabilité a démontré qu’un accès par le nord était réalisable. Cet accès se fera en empruntant le chemin de Châtillon, le chemin de Mennesy et le chemin des Rouettes. Afin de minimiser les impacts fonciers sur les terrains avoisinants, le croisement des véhicules se fera à vue et trois zones d’évitement seront créées. Seul un tronçon de nouvelle route sera réalisé à l’intérieur de la future ZDIA. Ces aménagements temporaires seront cofinancés avec tous les acteurs, à savoir l’État de Genève, la Fondation pour les Terrains Industriels (FTI) et la Commune. L’accès sera réalisé uniquement à partir du moment où toutes les autorisations de la future zone seront en force. Dès la mise en service du boulevard des Abarois, qu’elle soit totale ou partielle, et que l’accès à la ZDIA sera assuré, la totalité des aménagements temporaires seront déconstruits et rendus aux propriétaires fonciers ».

g. En vue de l'élaboration de la brochure officielle de vote, les auteurs du référendum ont soumis, fin juillet 2023, leur projet d'argumentaire au Conseil administratif (ci-après : CA) de la commune.

Ledit projet a fait l'objet de plusieurs demandes de modifications par la commune les 2, 3, 4, 8, 9 et 15 août 2023.

h. Le 13 août 2023, F______, membre du comité référendaire, a publié sur le groupe « Messenger » – public – intitulé « G______ » le projet d'argumentaire dudit comité dans sa version du 13 août 2023, libellé comme suit :

i.  

« Chers amis,

Suite au référendum concernant le préavis positif pour la nouvelle zone industrielle et artisanale des Rouettes, les Bernésiens auront la possibilité de voter le 12 novembre. Je me permets d’ores et déjà de vous partager le texte argumentatif du comité référendaire que nous avons soumis à la commune […].

Le Comité référendaire vous invite à refuser la décision du Conseil municipal de Bernex d’accepter le Plan Directeur de Zone de Développement Industriel et Artisanal (PDZIA) des Rouettes n° 50097-507 tel qu’il est prévu.

Notre objectif est d’inviter le Conseil d’État, le Conseil administratif et les différents acteurs à revoir l’impact de cette zone sur la commune pour proposer un projet répondant aux besoins réels, et adapté aux défis environnementaux et sociétaux actuels.

Une telle zone est-elle nécessaire ? À ce jour, Genève dispose de 250'000 mètres carrés de zones commerciales disponibles et un potentiel de développement important. Le projet proposé aujourd'hui s’avère disproportionné au vu des besoins.

Nous demandons que le PDZIA soit réétudié, principalement en ce qui concerne la mobilité, l’impact sur la faune, la flore, les surfaces agricoles et la qualité de vie des Bernésiens.

Mobilité 

L’aménagement de cette zone a été imaginé il y a maintenant presque 10 ans avec le Plan directeur cantonal. Cependant, à ce jour, le plan de mobilité n’est pas officiellement autorisé. Les flux de mobilité pendant et après la construction de la zone sont sous évalués et/ou peu clairs. Le boulevard des Abarois ne figure d’ailleurs pas dans ce plan directeur, alors qu’il est indubitablement lié au PDZIA puisque les autorités ont mentionné à plusieurs reprises que ces deux projets ne pouvaient être dissociés.

« L'État n’étant pas en mesure de mettre en service le futur boulevard des Abarois pour l’ouverture de la ZDIA et l’installation des premières entreprises, le SDU (service du développement urbain) a défini les conditions cadres de la création d’un accès provisoire au site par le Nord (chemin de Mennesy) ». Cet extrait du dernier compte rendu administratif 2022 démontre que les plans de mobilité définitifs sont loin d’être réalisés.

Les prévisions de l’Office Cantonal des Transports annoncent une augmentation forte du trafic sur les axes des routes de Chancy, Aire-la-Ville, Laconnex, Bernex ainsi que sur la route de Pré-Marais avec l’arrivée du PDZIA. Le « saucissonnage » des étapes du projet est là pour brouiller les pistes, minimiser l’impact de chaque étape devant la population.

Impact environnemental

Pour rappel, près de 75% des Bernésiens ont voté « OUI » à la loi climat. La création de cette zone industrielle provoquera un îlot de chaleur avec un boulevard qui drainera une augmentation du trafic régional et transfrontalier. Ainsi, ce boulevard à 5 voies générera des augmentations importantes de gaz à effet de serre, de particules fines et de nuisances sonores sans parler du danger lié au trafic (OPAM). De plus, la création à l’intérieur du périmètre d’un parking de plus de 200 places pour 280 collaborateurs ne correspond pas à la volonté du Plan Climat cantonal 2030 qui a comme objectif d’ici la fin de la décennie de diminuer de 40% les déplacements en véhicules individuels motorisés et de les reporter sur d’autres modes de transport.

Enfin, il nous semble important de préciser que le PDZIA et le boulevard des Abarois provoqueront la disparition de près de 150’000 m² de surfaces agricoles et naturelles incluant leur sous-sol.

À signaler également qu’il n’y a pas de mesure de protection de la réserve naturelle du Bois des Mouilles, comprenant toute la biodiversité de cette région.

Ce plan directeur ne semble pas respecter les objectifs de la Confédération et du Canton vis-à-vis de la ratification des accords de Paris sur le climat, ainsi que la mise en action du plan climat cantonal 2030, et encore moins la volonté exprimée par les habitants de Bernex lors de la votation sur la loi climat du 18 juin 2023.

Coûts financiers

Selon le procès-verbal du Conseil municipal du 21 mars 2023, les revenus escomptés sur cette zone « ont été évalués dans le plan financier 2023-2026 : l’impôt sur les personnes morales est estimé à hauteur de CHF 450’000.-, la taxe professionnelle à hauteur de CHF 40’000.- et l’impôt sur les personnes physiques à hauteur de CHF 130’000.-. Le revenu escompté se monte donc à CHF 620’000.‑ ».

Le Comité référendaire n’est pas en accord avec ces chiffres, car nous ne connaissons pas les sources de ces revenus. La FTI (Fondation pour les Terrains Industriels) a confirmé, à ce jour, que seule une entreprise a annoncé son intention de s’installer sur cette zone. Il est à noter que la taxe professionnelle a été supprimée par le Grand Conseil en mars 2023.

En ce qui concerne les coûts directs, la commune a voté un crédit de CHF 497’150.- (ES 11-2023-39) pour la réalisation de l’accès provisoire, pour un projet où les gains financiers ne sont pas clairement établis. Le PV du Conseil municipal du 21 mars 2023 précise que les éléments financiers n’avaient pas été communiqués avant cette même date et que le calcul concernant les coûts induits et bénéfices n’ont pas encore été faits. À ceci, il faudrait ajouter les coûts d’entretien annuels estimés à une somme entre CHF 5’000.- à CHF 10’000.-.

Pour conclure, cette zone industrielle est un projet vieux de plus de 10 ans, le revenu fiscal espéré n’est pas prouvé, il n’est plus d’actualité en l’état !

Nous souhaitons une réflexion sur le développement de toute la zone en adéquation avec les thématiques actuelles (humaines, environnementales et financières) ainsi qu’un plan de mobilité. C’est pour toutes ces raisons que nous vous invitons à voter « NON » à ce préavis relatif au Plan Directeur de Zone de développement Industriel et Artisanal des Rouettes. Ce « NON » permettra aux Bernésiens de se faire entendre et d’envoyer un message fort à nos autorités cantonales et communales pour un développement respectueux et en accord avec les besoins réels et les enjeux actuels ».

j. Le 17 août 2023, le comité référendaire a transmis à la commune une version modifiée de son projet d'argumentaire, qui a été validée par le CA.

Le commentaire du comité ainsi validé et tel qu’il apparaît dans la brochure de la votation communale du 12 novembre 2023 (disponible à l'adresse https://www.ge.ch/votations/20231112/doc/Brochure-Bernex.pdf, page consultée le 20 octobre 2023) est libellé comme suit :

« Le Comité référendaire vous invite à refuser la décision du Conseil municipal de Bernex d’accepter le Plan Directeur de Zone de Développement Industriel et Artisanal (PDZIA) des Rouettes n° 50097-507 tel qu’il est prévu.

Notre objectif est d’inviter le Conseil d’État, le Conseil administratif et les différents acteurs à revoir l’impact de cette zone sur la commune pour proposer un projet répondant aux besoins réels, et adapté aux défis environnementaux et sociétaux actuels.

Un projet dépassé

D’après le dernier rapport d’activités de la Fondation pour les Terrains Industriels de Genève, le Canton de Genève comptait au 31 décembre 2022 855 ha de surfaces affectées aux zones industrielles En 2014, lorsque débutèrent les études relatives au déclassement du secteur, le Canton n’en comptait que 714 ha. Pour le Comité référendaire, il est clair que le déclassement et le développement du secteur a été imaginé à une époque où le Canton de Genève manquait de surfaces dédiées aux activités industrielles et artisanales. Tel n’est plus le cas aujourd’hui, ce que les chiffres présentés plus haut démontrent.

Le Comité référendaire estime que le développement proposé par le PDZIA sur les terres agricoles des Rouettes n’est pas respectueux de l’environnement existant (le PDZIA permet des constructions de 24 mètres de hauteur) et pourrait trouver sa place ailleurs sur le territoire du Canton de Genève.

Un projet non coordonné

À ce jour, aucun plan de mobilité contraignant n’a été prévu pour régler la desserte du PDZIA des Rouettes. Les flux de mobilité pendant et après la construction de la zone sont sous évalués et/ou peu clairs. La réalisation du boulevard des Abarois n’est pas incluse dans le PDZIA des Rouettes, alors qu’il est indubitablement lié à ce plan. Pourtant, les autorités ont mentionné à plusieurs reprises que ces deux projets ne pouvaient être dissociés.

Les prévisions de l’Office Cantonal des Transports annoncent une augmentation forte du trafic sur les axes des routes de Chancy, Aire-la-Ville, Laconnex, Bernex ainsi que sur la route de Pré-Marais avec l’arrivée du PDZIA. De l’avis du Comité référendaire, l’absence de coordination entre les différentes étapes du projet et leur « saucissonnage » minimise l’impact global du projet. Pire, dans l’hypothèse où la réalisation du boulevard des Abarois serait refusée par les autorités cantonales, fédérales ou judiciaires, le PDZIA se retrouverait dépourvu de ses équipements routiers de base.

Un projet non respectueux des engagements en matière climatique

Pour rappel, près de 75% des Bernésiens ont voté « OUI » à la loi climat. Or, la création de cette zone industrielle provoquera un îlot de chaleur avec un boulevard qui drainera une augmentation du trafic régional et transfrontalier. Ce boulevard à 5 voies générera des augmentations importantes de gaz à effet de serre, de particules fines et de nuisances sonores sans parler du danger lié au trafic (OPAM). De plus, la création à l’intérieur du périmètre d’un parking de plus de 200 places pour 280 collaborateurs ne correspond pas à la volonté du Plan Climat cantonal 2030. Enfin, il semble important pour le Comité référendaire de préciser que le PDZIA et le boulevard des Abarois provoqueront la disparition de près de 150’000 m² de surfaces agricoles et naturelles comprenant une riche biodiversité.

De l’avis du Comité référendaire, le PDZIA des Rouettes ne respecte donc pas les objectifs que la Confédération et le Canton se sont fixés en matière climatique.

Un projet opaque sur le plan financier

Selon le procès-verbal du Conseil municipal du 21 mars 2023, les revenus escomptés sur cette zone « ont été évalués dans le plan financier 2023-2026 : l’impôt sur les personnes morales est estimé à hauteur de CHF 450’000.-, la taxe professionnelle à hauteur de CHF 40’000.- et l’impôt sur les personnes physiques à hauteur de CHF 130’000.–. Le revenu escompté se monte donc à CHF 620’000.- ».

Le Comité référendaire n’est pas en accord avec ces chiffres, car il ne connaît pas les sources de ces revenus. La Fondation pour les Terrains Industriels a confirmé, à ce jour, que seule une entreprise a annoncé son intention de s’installer sur cette zone. En ce qui concerne les coûts directs, la commune a voté un crédit de CHF 497’150.- (ES 11-2023-39) pour la réalisation de l’accès provisoire. Le PV du Conseil municipal du 21 mars 2023 précise que les éléments financiers n’avaient pas été communiqués avant cette même date et que le calcul concernant les coûts induits et bénéfices n’avait pas encore été fait. De l’avis du Comité référendaire, il faudra rajouter à ceci les coûts d’entretien annuels estimés à une somme entre CHF 5’000.- à CHF 10’000.-.

Conclusion

Le Comité référendaire estime que le PDZIA des Rouettes est un projet d’un autre temps. Pour rappel, ce PDZIA a été développé il y a bientôt 10 ans, à une époque où le Canton de Genève disposait de moins de surfaces affectées aux activités industrielles et artisanales (différence de 140ha entre 2013 et 2023). En refusant le PDZIA des Rouettes, le Comité référendaire souhaite inviter les autorités à réfléchir sur le développement de toute la zone en adéquation avec les thématiques actuelles (humaines, environnementales et financières) ainsi qu’à coordonner les questions de mobilité.

Enfin, le Comité référendaire demande davantage de transparence sur les questions financières. Pour toutes ces raisons, le Comité référendaire vous invite à voter « NON » au préavis relatif au Plan Directeur de Zone de développement Industriel et Artisanal (PDZIA) des Rouettes n° 30097-507. Ce « NON » permettra aux Bernésiens de se faire entendre et d’envoyer un message fort à nos autorités cantonales et communales pour un développement respectueux et en accord avec les besoins réels et les enjeux actuels ».

k. Le 25 août 2023, l'Association H______ (ci-après : H______) a fait paraître dans le journal « Le Petit Bernésien » et sur son site Internet un article invitant les habitants de la commune à refuser le projet de PDZIA.

La teneur de cet article était la suivante :

« H______ vous invite à refuser ce Plan Directeur tel qu’il est prévu, non pas pour ne rien faire du tout, mais pour inviter l’État, le Conseil administratif et les différents acteurs à revoir l’emprise et l’impact de cette zone industrielle sur la Commune, pour revenir avec un projet répondant à des besoins avérés et adaptés aux défis environnementaux et sociétaux actuels.

Quelle est la pesée des coûts financiers ?

Selon le procès-verbal du Conseil municipal du 21 mars 2023 : « Madame I______ : Les revenus escomptés sur cette zone ont été évalués dans le plan financier 2023-2026 : l’impôt sur les personnes morales est estimé à hauteur de CHF 450 000.-, la taxe professionnelle à hauteur de CHF 40 000.- et l’impôt sur les personnes physiques à hauteur de CHF 130 000.-. Le revenu escompté se monte donc à CHF 620 000.-. » La taxe professionnelle a été supprimée par le Grand Conseil en mars 2023.

La zone comprend le quartier de la Goutte et de Saint Mathieu avec plus de 400 emplois. Ces 2 quartiers contribuent à eux seuls au 80% des CHF 620’000.-. Donc si on soustrait la taxe professionnelle et les emplois de la Goutte et Saint‑Mathieu, la future PDZIA rapporte uniquement un peu plus de CHF 100’000.- année.

En ce qui concerne les dépenses, la commune a voté le premier crédit déjà en 2004 pour CHF 600'000.- puis un second pour CHF 245 000.- et pour finir en avril 2023 pour CHF 1'000'000.- dont la moitié est à la charge de la commune (le reste est financé par le canton et la Fondation pour les terrains industriels).

Pour amortir ces CHF 1'845’000.- il faudra donc plus de 18 ans, sans parler des coûts induits, car, effectivement, les calculs n’ont pas encore été faits (selon les publications de la commune à la date d’impression).

Quelle est la pesée des coûts environnementaux ?

On parle à terme du sacrifice potentiel de près de 150 000 m² de surface agricole et naturelle pour le PDZIAR (Plan Directeur de Zone de Développement Industriel et Artisanal des Rouettes) et le boulevard des Abarois (soit 10 terrains de football).

Tout cela a été imaginé il y a maintenant presque 10 ans avec le Plan Directeur cantonal. Soit bien avant la signature et la ratification des accords de Paris sur le climat ainsi que la présentation et la mise en action du Plan climat cantonal 2030.

Le but n’est pas de s’opposer à tout pour des prétextes idéologiques et dogmatiques, mais juste de prendre du recul. Aujourd’hui il n’existe aucun plan de mobilité pour l’entier de cette zone. On ne sait pas où les camions qui vont construire cette zone vont passer. Et une fois les constructions finies, quels seront les axes de circulation ? Où vont passer les camions, les voitures des pendulaires, les deux-roues, etc. qui vont desservir cette zone ? Comment sera-t-elle reliée et par quelle liaison TPG ? ».

l. Les autorités bernésiennes ont fait paraître, dans l'édition de septembre 2023 du journal « infos Bernex », tiré à 4'500 exemplaires et distribué dans toutes les boîtes aux lettres des habitations sises sur le territoire communal, un article intitulé « Votez OUI à la zone industrielle et artisanale des Rouettes et à l'arrivée de D______ ! ».

La teneur de cet article (disponible sous https://www.bernex.ch/ media/document/0/infosb-sept-web2.pdf, page consultée le 20 octobre 2023) est la suivante :

« Le 12 novembre prochain, les Bernésiennes et Bernésiens sont invités à se prononcer sur le Plan Directeur de la Zone de développement industriel et artisanal des Rouettes (PDZIA). Les Autorités soutiennent ce projet et vous invitent à voter OUI au PDZIA le 12 novembre prochain.

Suivant l’avis du Conseil administratif, le Conseil municipal a préavisé favorablement en date du 21 mars 2023 le plan directeur de la zone de développement industriel et artisanal des Rouettes (PDZIA). Cette zone fait partie de l’ensemble du déclassement des terrains agricoles voté par le Grand Conseil en 2017 déjà, pour permettre la création d’activités. Par ce vote, la Commune marque son soutien à la création d’une zone d’activités nécessaire à Bernex, à son développement, à son équilibre et à ses finances. Elle permet en particulier d’accueillir l’entreprise D______, fleuron de l’industrie suisse. Le préavis positif de la Commune a été accompagné de plusieurs conditions, notamment en termes d’accès et de préoccupations environnementales tenant compte des exigences écologiques nécessaires pour le développement de qualité et l’exploitation de cette future zone d’activités.

Les raisons de soutenir le Plan Directeur de la Zone industrielle et artisanale des Rouettes

-          Le déclassement de la zone date de 2017. Celle-ci est donc irrémédiablement vouée à accueillir des activités économiques et l’enjeu, à présent, est de continuer à accompagner la réalisation de notre unique zone industrielle et notamment de maîtriser le type d’entreprises qui s’y implanteront. L’entreprise E______, entreprise historique de la commune, y est déjà installée.

-          La zone industrielle des Rouettes renforcera le tissu économique de Bernex. Elle permettra en particulier d’accueillir l’entreprise D______, fleuron de l’économie suisse, gage d’une zone de qualité et respectueuse des principes de durabilité. Cette entreprise représente un levier important d’attraction pour les futures autres entreprises que la Commune appelle de ses vœux ;

-          Cette zone industrielle sera l’une des plus petites du canton. Elle a été pensée pour répondre aux besoins avérés de petites et moyennes entreprises. La Commune a œuvré pour que la taxe d’équipement soit aussi basse que possible pour permettre notamment à des artisans de s’y implanter. Aucun commerce et aucune activité tertiaire n’y est prévue ;

-          L’installation de nouvelles entreprises et le développement de celle existante sur le site sont la promesse de recettes nouvelles. Ainsi, à terme, une fois la zone complétée, la Commune attend CHF 600’000.- de retombées fiscales annuelles.

-          Les coûts pour Bernex sont liés essentiellement à la réalisation d’un accès provisoire pour l’installation du chantier de l’entreprise D______, puisque l’accès prévu par le boulevard des Abarois depuis la bretelle autoroutière ne sera pas encore construit (crédit de CHF 497’150.- voté par le Conseil municipal le 2 mai 2023), ainsi qu’à de l’entretien (voiries et espaces publics) chiffré à CHF 20’000.- par année.

-          Ces nouvelles recettes permettront d’améliorer les capacités financières communales fortement impactées [sic] par le développement des quartiers d’habitat programmés par l’État ; et, par conséquent, de maintenir et d’améliorer les prestations nécessaires à la qualité de vie des Bernésiennes et des Bernésiens : soutien aux aînés, places de crèche, infrastructures sportives, offre culturelle, etc.

-          La Commune de Bernex a besoin d’emplois. Par la création de cette zone industrielle, la Commune contribuera dès à présent à réduire le profond déséquilibre actuel entre emplois et habitants sur son territoire dont le ratio, très bas, est d’un emploi pour cinq habitants.

Dispositions requises par le préavis municipal pour assurer à la zone un bilan environnemental exemplaire

-          L’Écoparc des Rouettes présentera un haut niveau d’exigences en termes de compensations écologiques et de compensations énergétiques :

-          Prise en compte des études sur les infrastructures écologiques et la préservation de la biodiversité, qui contribueront également à définir les mesures de compensations adéquates pour la biodiversité de la région ;

-          Atteinte d’un taux de canopée de 30% sur la zone en accord avec l’objectif inscrit dans le Plan Climat Cantonal ;

-          Arborisation dans des sols larges et profonds, larges étendues de sols perméables ;

-          Éclairage nocturne limité et mise en conformité du plan lumière des voiries, des aménagements et des enseignes au plan lumière de la Commune.

Dispositions en termes de mobilité

-          À terme, le boulevard des Abarois directement connecté sur l’autoroute desservira la zone, mais aussi les quartiers, et permettra de pacifier la route de Chancy en captant une partie du trafic de transit ;

-          Dans l’attente du boulevard des Abarois, construction puis démolition d’une route d’accès pour la viabilisation de la zone et la construction de l’usine D______ permettant de préserver le quartier de Saint-Mathieu. Sans cet accès par le nord, c’est au travers de ce quartier nouvellement créé que le transit des camions s’effectuerait ;

-          Renforcement de l’offre de transports en commun dans le secteur, avec la mise en place de lignes supplémentaires pour compléter la desserte fine depuis notamment Onex et les Cherpines puis création d’une nouvelle ligne radiale et connectée au tram ;

-          Un maillage de mobilité douce est également pensé dans le cadre du PDZIA, tant par rapport au tram que par rapport au cœur du village, afin d’assurer un lien avec la population et les commerces locaux.

Conséquences en cas de refus du PDZIA

Refuser le PDZIA entraînerait des conséquences importantes et dommageables pour la Commune, telles que :

-          Mettre en péril l’arrivée de D______ sur notre territoire ;

-          Prendre le risque de voir s’implanter dans la zone des entreprises moins respectueuses de critères exigeants en matière de durabilité ;

-          Anéantir les prévisions de rentrées fiscales nécessaires aux financements des services à la population et des développements par l’État sur notre territoire ;

-          Risquer le développement de la zone sans participation communale, sans cohérence et sans exigences écologiques.

Cette zone industrielle et artisanale est primordiale pour un équilibre responsable et durable, et assurer les prestations nécessaires à la qualité de vie des Bernésiennes et des Bernésiens. Tout mettre en œuvre pour accueillir D______ en terres bernésiennes est un gage de qualité, d’attractivité et de durabilité pour cette zone et pour la Commune.

Nous vous invitons donc à suivre l’avis du Conseil municipal, ainsi que celui, unanime, de l’Exécutif et à voter OUI à la délibération préavisant favorablement le Projet de Plan Directeur de Zone de Développement Industriel et Artisanal (PDZIA) n°30097-507 ».

m. Dans l'éditorial dudit journal figure également « le mot du Maire », dont la teneur est la suivante :

« […] Comme vous pouvez le constater, notre commune poursuit son développement avec l’arrivée et l’installation des nouveaux habitantes et habitants à Saint‑Mathieu, la mise en place d’une antenne sociale afin de faciliter leur intégration, ainsi que l’ouverture de la deuxième crèche de Bernex ; il était temps! Ces nouvelles prestations auront immanquablement un impact sur les budgets communaux à venir. Parallèlement, nous nous efforçons de maintenir, pour vous Bernésiennes et Bernésiens, des services de qualité et qui répondent à vos besoins et attentes.

Dans l’édition de ce journal, vous pourrez constater une nouvelle fois tout le travail effectué par l’administration communale et ses services, et ce, dans tous les domaines. Le social pour le soutien de nos aînés, des familles en difficulté et de nos jeunes, la petite enfance avec la nouvelle crèche, la culture avec ses manifestations multiples, l’environnement avec nos aides à la transition énergétique, la mobilité avec les nouvelles cartes journalières dès 2024, le sport avec un nouveau terrain de padel, etc.

Tout ceci a évidemment un coût et la responsabilité du Conseil administratif est de trouver de nouvelles sources de revenus. En effet, Bernex compte seulement 1 emploi pour 5 habitants, ce qui est très insuffisant. Afin de renforcer notre tissu économique, nous avons l’occasion de pouvoir augmenter sensiblement le nombre d’emplois sur notre commune, avec la création de la zone industrielle et artisanale des Rouettes. Cette zone abrite déjà l’entreprise E______, fondée à Bernex en 1946 et dont nous saluons la fidélité. Elle permettra en particulier d’accueillir l’entreprise D______, fleuron de l’économie suisse, gage d’une zone de qualité et respectueuse des principes de durabilité.

Vous l’aurez compris, l’enjeu de la votation du 12 novembre prochain sur le référendum relatif au Plan directeur de la zone industrielle et artisanale des Rouettes (PDZIA) est crucial pour notre Commune et son avenir. Nous devons toujours veiller à l’intérêt général et prendre les bonnes décisions pour que Bernex, à l’issue de son développement, soit dotée de belles et nouvelles infrastructures qui répondent aux besoins de sa population et contribue ainsi à l’amélioration du bien vivre ensemble ».

n. Le « commentaire de la majorité des autorités communales » tel qu’il figure dans la brochure de la votation communale du 12 novembre 2023 est libellé de la façon suivante :

« Suivant l’avis du Conseil administratif, le Conseil municipal a préavisé favorablement en date du 21 mars 2023 le Plan Directeur de Zone de développement Industriel et Artisanal (PDZIA) des Rouettes n°30097-5072. Cette zone destinée à la création d’activités fait partie de l’ensemble du déclassement des terrains agricoles voté par le Grand Conseil en 2017 déjà. Par ce vote, la Commune marque son soutien à la création d’une zone d’activités nécessaire à Bernex, à son développement, à son équilibre et à ses finances. Elle permet en particulier d’accueillir l’entreprise D______, fleuron de l’industrie suisse. Le préavis positif de la Commune a été accompagné de plusieurs conditions, notamment en termes d’accès et de préoccupations environnementales tenant compte des exigences écologiques nécessaires pour le développement de qualité et l’exploitation de cette future zone d’activités.

Une minorité du Conseil municipal a préavisé défavorablement le projet de plan directeur. Elle questionne principalement les besoins réels en sites industriels et s’inquiète de son incidence sur l’environnement, sur l’emprise sur le sol et l’impact du boulevard des Abarois, lié à la zone, donc sur la qualité de vie à Bernex plus généralement, et sur les finances communales.

Les raisons de soutenir le Plan Directeur de Zone de développement Industriel et Artisanal (PDZIA) des Rouettes n°30097-507 :

-          Le classement du périmètre des Rouettes en zone de développement industriel et artisanal a été décidé en 2017 et est en force. Cette zone est donc irrémédiablement vouée à accueillir des activités économiques. L’enjeu à présent est de continuer à accompagner la réalisation de notre unique zone industrielle. L’entreprise E______, entreprise historique de Bernex, est déjà implantée sur le site ;

-          La zone industrielle et artisanale des Rouettes renforcera le tissu économique de Bernex. Elle permettra en particulier d’accueillir l’entreprise D______, fleuron de l’économie suisse, gage d’une zone de qualité et respectueuse des principes de durabilité. Cette entreprise représente un levier important d’attraction pour les futures autres entreprises que la commune appelle de ses vœux ;

-          Cette zone industrielle et artisanale sera l’une des plus petites du canton. Elle a été pensée pour répondre aux besoins avérés de petites et moyennes entreprises. La Commune a œuvré pour que la taxe d’équipement soit aussi basse que possible pour permettre notamment à des artisans de s’y implanter. Aucun commerce et aucune activité tertiaire n’y sont prévus ;

-          L’installation de nouvelles entreprises et le développement de celle existante sur le site sont la promesse de recettes nouvelles. Ainsi, à terme, une fois la zone complétée, la Commune attend environ CHF 600’000.- annuels de retombées fiscales. Les coûts pour la Commune de Bernex sont liés essentiellement à la réalisation d’un accès provisoire pour l’installation du chantier de l’entreprise D______, puisque l’accès prévu par le boulevard des Abarois depuis la bretelle autoroutière ne sera pas encore construit (crédit de CHF 497’150.- voté par le Conseil municipal le 2 mai 2023), ainsi qu’à de l’entretien (voiries et espaces publics) chiffré à CHF 20’000.- par année.

Les nouvelles recettes permettront d’améliorer les capacités financières communales fortement impactées [sic] par le développement des quartiers d’habitat programmés par l’État et, par conséquent, de maintenir et d’améliorer les prestations nécessaires à la qualité de vie des Bernésiennes et des Bernésiens : soutien aux aînés, places de crèche, infrastructures sportives, offre culturelle, etc.

-          La commune de Bernex a besoin d’emplois. La création de cette zone contribuera dès à présent à réduire le profond déséquilibre actuel entre emplois et habitants (ratio, très bas, d’un emploi pour cinq habitants).

Dispositions requises par le préavis municipal pour assurer à la zone un bilan environnemental exemplaire L’Ecoparc des Rouettes présentera un haut niveau d’exigences en termes de compensations écologiques et énergétiques :

-          Prise en compte des études sur les infrastructures écologiques et la préservation de la biodiversité, qui contribueront également à définir les mesures de compensation adéquates pour la biodiversité de la région ;

-          Atteinte d’un taux de canopée de 30% sur la zone en accord avec l’objectif inscrit dans le Plan Climat Cantonal ;

-          Arborisation dans des sols larges et profonds, larges étendues de sols perméables ;

-          Éclairage nocturne limité et mise en conformité du plan lumière des voiries, des aménagements et des enseignes au plan lumière de la commune.

Dispositions en termes de mobilité

-          À terme, le boulevard des Abarois directement connecté sur l’autoroute desservira la zone, mais aussi les quartiers de logement voisins, et permettra de pacifier la route de Chancy en captant une partie du trafic de transit ;

-          Dans l’attente du boulevard des Abarois, la construction d’une route d’accès provisoire pour la viabilisation de la zone et la construction de l’usine D______ permettra de préserver le quartier de Saint-Mathieu. Sans cet accès par le nord, c’est au travers de ce quartier nouvellement créé que le transit des camions s’effectuerait ;

-          Renforcement de l’offre de transports en commun dans le secteur, avec la mise en place de lignes supplémentaires pour compléter la desserte fine depuis notamment Onex et les Cherpines puis création d’une nouvelle ligne radiale et connectée au tram ;

-          Un maillage de mobilité douce est également pensé dans le cadre du PDZIA, tant par rapport au tram que par rapport au cœur du village afin d’assurer un lien avec la population et les commerces locaux.

Conséquences en cas de refus du PDZIA

Refuser le préavis positif du CM à l’égard du PDZIA entraînerait des conséquences importantes et dommageables pour la commune, telles que :

-          Mettre en péril l’arrivée de D______ sur son territoire ;

-          Prendre le risque de voir s’implanter dans la zone des entreprises moins respectueuses de critères exigeants en matière de durabilité ;

-          Remettre en cause les prévisions de rentrées fiscales nécessaires aux financements des services à la population et des développements par l’État sur notre territoire ;

-          Risquer le développement de la zone sans participation communale, sans cohérence et sans exigences écologiques.

Cette zone industrielle et artisanale est primordiale pour un équilibre responsable et durable, tout comme pour contribuer au financement des prestations communales nécessaires à la qualité de vie des Bernésiennes et des Bernésiens. Tout mettre en œuvre pour accueillir D______ en terres bernésiennes est un gage de qualité, d’attractivité et de durabilité pour cette zone et pour la Commune. Nous vous invitons donc à suivre l’avis du Conseil municipal, ainsi que celui, unanime, de l’Exécutif et à voter OUI à la délibération préavisant favorablement le projet de Plan Directeur de Zone de développement Industriel et Artisanal (PDZIA) des Rouettes n° 30097-507 ».

o. Les époux AB______ sont partis en voyage du 1^er au 8 septembre 2023, date à laquelle ils sont revenus en avion à Genève dans la soirée.

C. a. Par acte remis à la poste le 15 septembre 2023, ces derniers ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre l'article de journal « Votez OUI à la zone industrielle et artisanale des Rouettes et à l'arrivée de D______ ! », concluant à l'annulation de l'opération électorale du 12 novembre 2023, à ce que la chambre constitutionnelle constate que ledit article viole les opérations électorales et à ce qu'elle ordonne à la commune de publier un article rectificatif dans le journal communal « infos Bernex » informant la population bernésienne de ce que l'article litigieux a été jugé contraire aux opérations électorales.

La liberté de vote avait été violée. La publication de l'article dans le journal officiel distribué à l'ensemble de la population bernésienne constituait une intervention excessive et disproportionnée s'apparentant à de la propagande et propre à empêcher la formation de l'opinion. À cela s'ajoutait l'utilisation tapageuse de gros caractères pour le titre de l'article et de pavés vert clair et vert foncé pour inviter la population à voter « oui » à la délibération attaquée.

Les autorités communales faisaient valoir, sur fond de peur, que le fait de refuser le projet de PDZIA entraînerait des conséquences importantes et dommageables pour la commune. Or, cette opinion n'était pas objective et manquait de transparence. Par exemple, on ne voyait pas en quoi la population prendrait le risque de voir s’implanter dans la zone des entreprises moins respectueuses de critères exigeants en matière de durabilité. De plus, alors que selon l'article litigieux, « à terme, le boulevard des Abarois directement connecté sur l’autoroute desservira[it] la zone, mais aussi les quartiers, et permettrait de pacifier la route de Chancy en captant une partie du trafic de transit », les études récentes réalisées par l'office cantonal des transports indiquaient au contraire une augmentation du trafic dans tout Bernex et sur la route de Chancy.

La publication de l'article était d'autant plus regrettable que les habitants de Bernex n'étaient pas encore en possession du matériel de vote et ne se trouvaient ainsi pas en mesure de peser les avis des différents « camps ».

Cette violation était grave et il était certain que la campagne de communication des autorités communales aurait une influence sur le résultat du vote.

b. La commune a conclu au rejet du recours.

Elle avait des raisons fondées de diffuser un message circonstancié, qui était du reste objectif et pondéré, pour contrecarrer les propos tenus par les référendaires sur les réseaux sociaux. Alors que F______ était en train d'échanger avec elle sur les adaptations qu'il convenait d'apporter au projet d'argumentaire, le précité avait publié le 13 août 2023 sur Facebook l'argumentaire du comité référendaire ne comportant pas les modifications qu'elle avait pourtant demandées. Il avait diffusé simultanément un message similaire sur le groupe intitulé « Groupement des habitants de Saint-Mathieu ». Ces publications comportaient des informations incorrectes et/ou trompeuses, si bien que le public avait reçu des informations inexactes.

Contrairement à ce qu'avait affirmé F______, la suppression de la surface agricole n'était pas due au projet du PDZIA mais à l'adoption de la loi 11980. En outre, la ZDIA des « Rouettes » n'était pas destinée à accueillir les activités rencontrées dans les « zones commerciales », soit des commerces et des bureaux, mais des activités industrielles et artisanales, à savoir des constructions industrielles et artisanales et des activités de production. Dès lors, en se prévalant de l'existence de 250'000 m² de « surfaces commerciales disponibles » comme alternative à la ZDIA, les référendaires diffusaient un message trompeur.

L'aspect de dégradation environnementale du projet ressortant des publications de F______ était surévalué. Le préavis communal comportait plusieurs conditions portant sur la qualité écologique du projet, et le texte communal de juin 2023 mettait l'accent sur ces éléments. En outre, la réserve naturelle du Bois des Mouilles – que le comité référendaire prétendait menacée par le projet de PDZIA – était située de l'autre côté de l'autoroute, de sorte qu'il n'existait aucun lien entre ce site et la ZDIA des « Rouettes ». Le fait de citer cette réserve induisait en erreur le lecteur, qui pouvait croire qu'elle se situait sur le site faisant l'objet du PDZIA.

C'était à tort que le comité référendaire avait affirmé que le plan de mobilité n'était pas officiellement autorisé, car aucun plan de mobilité n'était requis par la loi pour la réalisation d'une ZDIA.

H______ avait également relayé, dans le journal « Le Petit Bernésien », des informations inexactes concernant les recettes fiscales escomptées. Le message qu'elle avait véhiculé consistait à faire croire que la mise en œuvre effective de la ZDIA ne présenterait pas d'intérêt pour les finances communales, dès lors que la taxe professionnelle communale disparaîtrait. Or, s'il était certes exact que le législateur avait supprimé la taxe professionnelle, avec effet en 2024, cela n'impliquait pas une perte sèche pour les communes. Le législateur avait en effet simultanément introduit un nouveau centime additionnel sur le bénéfice des personnes morales qui viendrait alimenter un fonds de compensation au profit des communes. Même s'il n'était pas encore possible de quantifier exactement l'incidence du remplacement de la taxe professionnelle par le nouveau régime, il était erroné de soutenir que le volume escompté des recettes fiscales du fait de l'implantation d'entreprises dans le périmètre de la ZDIA des « Rouettes » disparaîtrait intégralement. Au contraire, les indications qu'elle-même avait données sur les retombées fiscales attendues de la ZDIA dans ses communications étaient objectivement soutenables.

Il était pertinent qu'elle revienne, dans le journal communal, sur les différentes thématiques abordées par le comité référendaire pour dissiper toute confusion et corriger les informations inexactes.

c. Dans leur réplique, les époux AB______ ont précisé que F______ n'avait pas diffusé l'argumentaire du comité référendaire à la population, ni même sur son fil d'actualité Facebook. Ce dernier s'était limité à relayer la proposition d'argumentaire sur le groupe Facebook « G______ », qui ne regroupait que 77 membres.

La commune avait reconnu qu'il n'était pas possible de quantifier exactement l'incidence du remplacement de la taxe professionnelle par le nouveau régime. L'information relayée par H______ n'était donc ni trompeuse ni erronée, mais tout au plus controversée, ce que la commune avait admis.

Le débat politique était précisément là pour garantir un échange de vues au sujet des différentes problématiques que soulevait le projet de PDZIA. Le problème résidait dans la prise de position partiale et disproportionnée du CA pour favoriser le « oui », notamment par l'utilisation de moyens graphiques qui attiraient l'œil.

d. La commune ayant informé la chambre constitutionnelle ne pas avoir d'observations complémentaires à formuler, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.

1.             La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître du recours – qui est un recours pour violation des droits politiques – en vertu de l’art. 124 let. b de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst‑GE ‑ A 2 00), concrétisé en cette matière notamment par l’art. 130B al. 1 let. b de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) et par l’art. 180 de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05).