Décisions | Chambre Constitutionnelle

1) Le parti Libéral-Radical genevois, le parti Vert-Libéral genevois et l’Union démocratique du Centre – Genève sont des partis politiques constitués sous forme d’associations au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210 ; ci-après : les partis politiques).

2) Le 12 novembre 2021, le Grand Conseil a adopté la loi 12'974 modifiant la loi sur l’instruction publique du 17 septembre 2015 (LIP - C 1 10), publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) le 19 novembre 2021, le délai référendaire expirant le 10 janvier 2022.

3) Par courrier du 22 novembre 2021, les partis politiques ont informé le Conseil d’État du lancement d’un référendum contre la loi 12'974 (ci-après : le référendum) et de la constitution d’un comité référendaire « Le cycle d’orientation n’est pas un laboratoire d’expérimentation » (ci-après : le comité référendaire) à cette fin. Cette information a été publiée dans la FAO le même jour.

4) Par arrêté du 8 décembre 2021, le Conseil d’État a notamment imposé le port du masque facial dans les manifestations accessibles au public, sur les marchés ainsi que sur le domaine public dès que la concentration de personnes présentes ne permettait pas de respecter la distance physique. Il a également imposé le port du masque facial à l’école pour les élèves âgés d’au moins 8 ans.

5) Le 10 décembre 2021, les partis politiques et le comité référendaire ont demandé au Conseil d’État la suspension du délai de récolte des signatures pour le référendum aux niveaux cantonal et communal afin d’assurer la garantie des droits politiques des citoyens genevois, la situation sanitaire imposant des précautions qui rendaient difficiles les contacts humains nécessaires à la récolte desdites signatures.

6) Le 17 décembre 2021, le Conseil fédéral a adopté une modification de l’ordonnance concernant l’attestation de la qualité d’électeur pour les référendums et les initiatives populaires au niveau fédéral pendant la période de l’épidémie de COVID-19 du 12 mai 2021 (ordonnance COVID-19 attestation de la qualité d’électeur - RS 161.17) permettant le dépôt de listes de signatures sans attestation de la qualité d’électeur pour les référendums et les initiatives populaires au plan fédéral.

7) Par arrêté du 20 décembre 2021 relatif aux délais référendaires et de récolte des signatures pour les initiatives et les référendums en matière cantonale et communale, publié dans la FAO du lendemain, le Conseil d’État a notamment suspendu le délai de récolte des signatures du 20 décembre 2021 au 9 janvier 2022, portant l’échéance du délai de dépôt des signatures pour le référendum en cause au 19 janvier 2022.

8) Le 20 décembre 2021 également, le Conseil d’État a informé notamment les partis politiques avoir adopté, le même jour, un arrêté suspendant le délai de récolte des signatures à l’appui d’une demande de référendum ou d’initiative en matière cantonale et communale du 20 décembre 2021 au 9 janvier 2022 et recalculant la date d’échéance du dépôt des signatures en cours de récolte. Il en résultait que, s’agissant en particulier de l’initiative « Pour une gestion durable de la fonction publique » (ci-après : l’initiative), l’échéance du délai de récolte de signatures avait été reporté au 22 mars 2022.

9) Toujours le 20 décembre 2021 est entrée en vigueur une modification de l’ordonnance fédérale sur les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de COVID-19 en situation particulière du 23 juin 2021 (ordonnance COVID-19 situation particulière - RS 818.101.26) restreignant l’accès aux restaurants, aux établissements culturels, aux installations de sport et de loisirs, ainsi qu’aux événements en intérieur aux seules personnes vaccinées ou guéries. Les réunions privées étaient limitées à dix personnes en présence d’une personne non vaccinée ou non guérie. De plus, l’obligation du travail à domicile était réintroduite, de même que le port du masque facial dans l’enseignement secondaire II.

10) Le 22 décembre 2021, les partis politiques et le comité référendaire ont sollicité du Conseil d’État un report au 15 février 2022 au plus tôt du délai de dépôt des signatures pour le référendum.

Il convenait de restituer vingt-deux jours, au plus tôt à compter du 24 janvier 2022, lorsqu’il serait possible de reprendre les contacts avec la population, pour cette récolte des signatures, les mesures sanitaires en vigueur empêchant toute rencontre avec les citoyens sur le domaine public.

11) Par décision du 12 janvier 2022, le Conseil d’État a refusé de donner suite à cette demande.

Afin d’éviter les concentrations de personnes dans les rues durant les fêtes de fin d’année et de permettre le respect des distances physiques, une suspension des délais pour la récolte des signatures avait été prononcée jusqu’au 9 janvier 2022. Même si une telle activité pouvait être compliquée par le port du masque facial et le respect des distances sociales, que l’accès à certains établissements, pour certaines catégories de la population, avait été restreint et que le télétravail avait été imposé, elle n’en était pas pour autant rendue excessivement difficile, étant précisé que les conditions permettant de déroger aux droits politiques en suspendant les délais constitutionnels en la matière ne devaient être appréhendées que de manière restrictive. En particulier, contrairement aux conditions qui prévalaient entre novembre 2020 et janvier 2021, les commerces et autres établissements ne faisaient l’objet d’aucune fermeture. De plus, les huit dernières initiatives et référendums qui avaient abouti ou étaient en cours d’aboutissement démontraient que la récolte des signatures n’était pas notablement entravée par les mesures sanitaires de manière à restreindre les droits politiques des citoyens. Les mesures adoptées par le Conseil fédéral le 17 décembre 2021 n’y changeaient rien, aucun canton ni la Confédération n’ayant suspendu les délais de récolte de signatures ou prolongé lesdits délais en matière de droits politiques.

12) Par acte du 18 janvier 2022, les partis politiques et le comité référendaire (ci-après : les recourants) ont saisi la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) d’un recours contre cette décision, concluant préalablement à la prise d’un certain nombre de mesures provisionnelles, principalement à l’annulation de la décision entreprise, au report du délai de dépôt des signatures au 15 février 2022, au contrôle de la validité de l’ensemble des signatures déposées, y compris celles l’ayant été entre le 19 janvier et le 15 février 2022, et au constat du résultat par le Conseil d’État, subsidiairement au renvoi de la cause au Conseil d’État pour nouvelle décision sur la date limite de dépôt des signatures.

Ils avaient objectivement été empêchés de récolter des signatures, puisque les interactions sociales avaient été considérablement réduites, compte tenu du télétravail, de la forte réduction des personnes susceptibles d’être abordées dans les espaces ou établissements publics, du port du masque facial et de la situation anxiogène liée à l’explosion du nombre des contaminations. En refusant leur demande, le Conseil d’État avait méconnu l’art. 89A de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05). Dans la mesure où il avait admis que la situation du canton était exceptionnelle et que des mesures temporaires singulières entravaient notablement la récolte des signatures, comme il l’avait fait par arrêté du 20 décembre 2021, il ne pouvait pas refuser de prolonger à nouveau le délai de récolte de signatures alors que la situation s’était dans l’intervalle aggravée. Par ailleurs, dans la mesure où le délai de récolte des signatures pour l’initiative avait été prolongé de trois semaines, le refus du Conseil d’État entraînait une inégalité de traitement incompréhensible par rapport au référendum, que seule une lecture politique des décisions pouvait expliquer.

13) Le 19 janvier 2022, le comité référendaire a déposé auprès du service des votations et élections (ci-après : SVE) 6'627 signatures pour le référendum.

14) Le 28 janvier 2022, le Conseil d’État a informé la chambre constitutionnelle que le SVE avait été en mesure de procéder au contrôle des signatures déposées, dont il ressortait un nombre suffisant pour permettre au référendum d’aboutir, ce qu’il constaterait lors de sa séance du 2 février 2022.

15) Le même jour, la chambre constitutionnelle a transmis ce courrier aux recourants, leur impartissant un délai au 4 février 2022 pour se déterminer sur la suite qu’ils entendaient donner au recours.

16) Par arrêté du 2 février 2022, publié dans la FAO du 4 février 2022, le Conseil d’État a constaté l’aboutissement du référendum, le nombre de signatures exigées ayant été atteint.

17) Le 2 février 2022 également, les recourants ont répondu à la chambre constitutionnelle qu’ils persistaient dans leurs conclusions principales, mais que les mesures provisionnelles sollicitées étaient devenues sans objet, vu l’aboutissement du référendum.

La décision litigieuse était contraire au droit et la situation pouvait se reproduire à l’avenir, aucune autorité judiciaire ne s’étant prononcée sur l’application de l’art. 89A LEDP, alors que la question de la pesée des intérêts entre préservation effective des droits démocratiques et sécurité du droit était centrale dans un État démocratique. Il s’agissait en outre de déterminer si le Conseil d’État pouvait imposer, au motif de circonstances exceptionnelles, des contraintes à la population, ainsi qu’aux entreprises, prescrivant que les contacts soient réduits au minimum et, en même temps, soutenir qu’il n’existait pas de circonstances exceptionnelles qui justifiaient de préserver l’exercice effectif du droit de référendum.

18) Le 3 février 2022, la chambre constitutionnelle a imparti au Conseil d’État un délai au 24 février 2022 pour se déterminer sur la recevabilité du recours.

19) Le 23 février 2022, le Conseil d’État a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Il n’était pas contesté que les recourants n’avaient plus d’intérêt actuel au recours, les conditions pour en faire abstraction n’étant dans ce cadre pas réunies. Au regard du caractère évolutif des mesures sanitaires, l’analyse d’une éventuelle suspension des délais de récolte des signatures et de sa durée dépendait de chaque situation précise, si bien qu’il ne pouvait en être tiré une généralité pour en faire une solution de principe. La probabilité que les recourants se trouveraient à nouveau dans une situation identique ou analogue était au demeurant infime, et, même à l’admettre, une procédure judiciaire pourrait alors aboutir à une décision au fond. S’y ajoutait l’inexistence d’un intérêt public suffisamment important pour trancher la question litigieuse, qu’une absence de jurisprudence au sujet de l’art. 89A LEDP ne permettait pas de suppléer. Au vu de la marge d’appréciation conférée par cette disposition, celle-ci ne se prêtait par essence pas à la prise de décisions de principe, étant précisé que, dans le cas des recourants, elle avait été correctement appliquée durant la période en cause, comme le démontrait le récent aboutissement de deux autres objets pour lesquels le délai avait été prolongé sur cette base.

20) Sur quoi, cette écriture a été transmise aux recourants et les parties ont été informées que la cause était gardée à juger sur la recevabilité du recours.

1) La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître du recours – qui est un recours pour violation des droits politiques – en vertu de l’art. 124 let. b de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), concrétisé en cette matière notamment par l’art. 130B al. 1 let. b de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) et par l’art. 180 LEDP.