Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourant
représenté par Me Pierre BANNA, avocat

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC intimé

_________

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 28 septembre 2023 (JTAPI/1046/2023)

3.1 Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; 142 III 48 consid. 4.1.1). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1. ; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le droit d’être entendu ne contient pas non plus d’obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui sont pertinents pour l’issue du litige (ATF 142 III 433 consid. 4.3.2 ; 141 III 28 consid. 3.2.4).

3.2 En l’espèce, selon le recourant, le transport sur place devrait servir à prouver que ni l’identité, ni le gabarit de la toiture, sous réserve de la pose de panneaux photovoltaïques amovibles, n’auraient été modifiés depuis 1967. Une telle mesure d’instruction se justifierait d’autant plus que l’autorité intimée avait détruit le dossier d’autorisation DD 1______.

La chambre de céans dispose d’un dossier complet, comprenant notamment les écritures des parties et toutes les pièces produites à leur appui. Le dossier comprend plusieurs photos et est complété par les données disponibles par le système d’information du territoire à Genève (ci‑après : SITG), qui permettent de se rendre compte de la situation de fait, y compris de son évolution au fil des années, de sorte qu’un transport sur place n’est pas utile.

Il ne sera pas donné suite aux demandes d’actes d’instruction.

4.             Le recourant allègue que les faits ont été établis de façon incorrecte.

Les erreurs de plume ou petites imprécisions dans le jugement du TAPI ne sont pas déterminantes pour l’issue du litige. Il est ainsi exact que la décision querellée ne fait pas mention d’une « reconstruction » du bâtiment.

Il est toutefois exact que la superficie du bâtiment est de 16 m² et l’agrandissement de 1,6 m² et non de 26 m², ce que le département a admis dans ses écritures.

5.             Le recourant se plaint d’une violation de la garantie de la propriété visée à l’art. 24c al. 1 LAT et de la violation du principe de la proportionnalité garanti par l’art. 5 al. 2 Cst.

5.1 La construction litigieuse, située en zone agricole, ne relevant pas d’une exploitation agricole, n’est pas conforme à l’affectation de la zone, ce que l’office de l’urbanisme (ci-après : OU) avait relevé dans son préavis du 19 avril 2021, dans l’analyse de la DD 3______.

Une autorisation pour construction conforme la zone au sens de l’art. 22 al. 2 LAT n’entre donc pas en considération.

Il convient donc d’examiner si les conditions de dérogation pour des constructions hors de la zone à bâtir sont réalisées.

5.2 Aux termes de l’art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).

5.3 Les objets qui peuvent bénéficier de la garantie de la situation acquise en zone agricole concernent trois périodes successives : (1) ceux qui sont construits avant le 1^er juillet 1972, à savoir la date d’entrée en vigueur de l’ancienne législation sur la protection des eaux contre la pollution qui établissait la première séparation officielle entre les secteurs constructibles et non-constructibles ; (2) les ouvrages construits jusqu’au 1^er janvier 1980, date d’entrée en vigueur de la LAT ; (3) les ouvrages construits depuis lors. Lors de chacune de ces périodes, les règles applicables à la zone agricole ont été modifiées ; ne bénéficient de la garantie de la situation acquise que les ouvrages qui à chaque fois ont été érigés dans le respect des prescriptions du moment. Les constructions illicites sont donc soustraites à toute garantie, même si un rétablissement de l’état conforme au droit n’a jamais pu être effectué pour des raisons de proportionnalité, de prescription ou de préemption, même si dite construction a été détruite volontairement ou par accident et même si le registre foncier ne fait pas état de la situation (Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, n. 465).

L’art. 24c LAT appréhende aussi le changement d’affectation partielle, à savoir l’utilisation d’une construction à d’autres fins que celles initialement autorisées, mais qui ne diverge pas fondamentalement de l’ancien et qui n’implique pas une destination économique entièrement nouvelle (Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit, n° 465).

5.4 L’art. 42 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1) complète l’art. 24c LAT. Selon l’art. 42 al. 1 OAT, une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique. L’al. 2 de l’art. 42 OAT dispose que le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

En vertu de l’art. 42 al. 3 OAT, la question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées : a) à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d’une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume bâti existant ; b) un agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant si les conditions de l’art. 24c al. 4 LAT sont remplies ; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30% ni 100 m², qu’il s’agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes) ; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié ; c) les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

5.5 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour que l’identité de la construction soit respectée au sens de l’art. 42 al. 3 OAT, il faut que son volume, son aspect extérieur et sa destination restent largement identiques et que ne soit générée aucune incidence nouvelle accrue sur l’affectation de la zone, l’équipement et l’environnement ; les transformations doivent être d’importance réduite par rapport à l’état existant de la construction (ATF 132 II 21 consid. 7.1.1 ; 127 II 215 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_491/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.2). Il n’est pas exigé que l’ancien et le nouveau soient tout à fait semblables ; l’identité se réfère aux traits essentiels de la construction, c’est-à-dire dans toutes ses caractéristiques importantes du point de vue de l’aménagement du territoire (arrêts du Tribunal fédéral 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.2 ; 1C_312/2016 du 3 avril 2017 consid. 3.1). Si la condition de l’identité du bâtiment n’est pas respectée, on est en présence d’une transformation totale et l’octroi d’une autorisation dérogatoire fondée sur l’art. 24c LAT n’entre pas en considération (arrêt du Tribunal fédéral 1C_617/2019 précité consid. 5.2).

Selon la directive ARE 2007, la condition du respect de l’identité, posée à l’art. 42 al. 1 et 3 OAT, s’examine à la lumière de l’agrandissement de la surface utilisée, des modifications du volume construit, des changements d’affectation et des transformations à l’intérieur du volume construit, des modifications de l’aspect extérieur, des extensions des équipements, mais aussi des améliorations du confort et des frais de transformation engagés par rapport à la valeur du bâtiment (point 3.1, p. 8).

5.6 Selon l’art. 27C de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), lequel traite des « Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et devenues non conformes à l’affectation de la zone », le département peut autoriser la rénovation, la transformation partielle, l’agrandissement mesuré ou la reconstruction de constructions ou installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque, mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des plans d’affectation du sol, dans les limites des art. 24c et 37a LAT et 41 à 43 OAT et aux conditions fixées par ces dispositions (al. 1). Les constructions visées à l’art. 43 OAT sont régies par les normes de la 4^e zone. Les autres constructions existantes sont régies par les normes de la 5^e zone (al. 2).

5.7 À teneur de l’art. 18a LAT, entré en vigueur au 1^er mai 2014, dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent pas d’autorisation selon l’art. 22 al. 1 LAT. De tels projets doivent être simplement annoncés à l’autorité compétente (al. 1). Le droit cantonal peut désigner des types déterminés de zones à bâtir où l’aspect esthétique est mineur, dans lesquels d’autres installations solaires peuvent aussi être dispensées d’autorisation (al. 2 let. a), prévoir une obligation d’autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger (al. 2 let. b). Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d’atteinte majeure à ces biens ou sites (al. 3). Pour le reste, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques (al. 4).

5.8 Garanti par l'art. 36 al. 3 Cst., le principe de la proportionnalité se compose des règles d'aptitude – qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –de nécessité – qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de proportionnalité au sens étroit – qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 ; 136 IV 97 consid. 5.2.2).

5.9 En l’espèce, il n’est pas contesté qu’une autorisation de construire DD 1______ a été délivrée en 1967. Si le dossier a été détruit, le document récapitulant l’historique du projet a été produit. Il en ressort qu’une demande a été déposée le 4 novembre 1966, refusée par décision du 6 janvier 1967 puis acceptée le 31 janvier 1967. Il est douteux qu’elle ait été « complémentaire » comme le soutient l’architecte du recourant dans sa réponse au préavis du 29 novembre 2021, probablement au seul motif que le tampon humide est apposé à côté de cet adjectif. Cet élément est toutefois sans incidence, l’existence de l’autorisation étant établie.

Il ressort des photos qu’un bâtiment carré existait sur la parcelle le 6 juin 1967. Parmi les préavis récoltés dans le cadre de la DD 3______, la Direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) a préavisé défavorablement le projet soumis le 28 février 2022. Elle a toutefois relevé que « l’agrandissement mesuré du cabanon à outils, tel que prévu dans le projet, pourrait être préavisé favorablement en application de l’art. 27C LaLAT ». Cette position a aussi été adoptée par l’OU dans son préavis du 31 janvier 2022. De même, l’office cantonal de l’agriculture (ci-après : OCAN) a précisé, le 9 novembre 2021, que si le propriétaire fournissait une preuve que le bâtiment était au bénéfice d’une autorisation de construire datant d’avant 1972, son agrandissement, la pose des panneaux solaires, la construction d’un mur de soutènement ainsi que l’installation de la coursive d’accès pourrait alors être autorisé, sous réserve d’être dans la limite des quotas.

La seule pièce du dossier de 1967 ayant subsisté témoigne du fait que la construction devait servir de « réduit à outils ». Il n’est pas contesté que ledit bâtiment a une surface de 16 m². Les parties s’accordent sur le fait qu’auraient été ajoutés, 1,6 m² de surface au bâtiment, et, à l’intérieur, un poêle à bois, une « cuisine » selon le département, qualifiée par le recourant de « kitchenette amovible » et, sur le toit, des panneaux solaires. Au vu des photos produites, l’intérieur de la construction contient une table, un tabouret, un frigo, un évier, et quelques rangements. Même à considérer que l’usage n’en soit pas à strictement parler un « réduit à outils » l’utilisation du bâtiment notamment aux fins de jardinage, est similaire, voire ne diverge pas fondamentalement de ce qui avait été autorisé en 1967 et peut bénéficier de la garantie de la situation acquise.

L’agrandissement de la construction autorisée en 1967 porte sur 1.6 m² soit 10 % de sa surface. Sous réserve de cette augmentation de la surface, l’implantation, l’occupation et l’orientation sur la parcelle n’ont pas été modifiées. Le bâtiment n’a pas fait l’objet d’une déconstruction/reconstruction. Les inspecteurs de l’autorité intimée qui se sont déplacés n’ont pas allégué que les fondations du bâtiment auraient été modifiées. Dans ces conditions, l’identité du bâtiment reste identique et l’augmentation, de 1,6 m², apparaît acceptable au sens de l’art. 42 al. 3 let. b OAT, ce que les préavis de l’OU, de l’OCAN et de la DAC ne contredisent pas.

Enfin, la pose de panneaux photovoltaïques, est autorisable en application de l’art. 18a LAT, ce que tant l’OU que l’OCAN ont évoqué dans leurs préavis respectifs des 31 janvier 2022 et 9 novembre 2021.

En conséquence, en exigeant la suppression et l’évacuation complète du bâtiment cadastré n° 4______ comportant les panneaux photovoltaïques, le département a violé les principes de la garantie de la propriété visée à l’art. 24c al. 1 LAT et de la proportionnalité.

Le recours sera en conséquence admis sur ce point.

Les autres points (n^os 2 à 14) de la décision n’étant plus contestés, ils seront confirmés.

6.             Le recourant conteste le bien-fondé de l’amende.

6.1 Aux termes de l’art. 137 LCI, est passible d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, aux règlements et aux arrêtés édictés en vertu de ladite loi, ainsi qu’aux ordres donnés par le département dans les limites de la LCI et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (al. 1). Le montant maximum de l’amende est de CHF 20'000.- lorsqu’une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (al. 2). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l’amende, du degré de gravité de l’infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de récidive et l’établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d’une attestation, au sens de l’art. 7 LCI, non conforme à la réalité (al. 3). La poursuite et la sanction administrative se prescrivent par 7 ans (al. 5).

6.2 Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/159/2021 du 9 février 2021 consid. 7b).

6.3 En vertu de l’art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006
(LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s’appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 consid. 5c et les références citées).

6.4 Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d’abus. Enfin, l’amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées).

6.5 L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées).

6.6 En l’espèce, le litige porte sur le bien-fondé de l’amende prononcée le 22 juillet 2022. Le recourant ne développe pas, dans son recours, d’argumentation spécifique à l’encontre du bien-fondé de l’amende. Ses écritures portent sur le maintien du bâtiment. Dès lors qu’il ne conteste plus les points n^os 2 à 14 de la décision, soit que différentes installations doivent être démolies, l’amende est fondée dans son principe.

7.             Le recourant conteste la quotité de l’amende.

7.1 La jurisprudence de la chambre de céans précise que le département jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour en fixer le montant. La chambre administrative ne la censure qu’en cas d’excès ou d’abus. Sont pris en considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises dans le respect du principe de la proportionnalité (ATA/159/2021 du 9 février 2021 consid. 8a et les arrêts cités).

7.2 Le montant de l’amende, de CHF 1'500.-, se situe sur le bas de la fourchette autorisée par la loi, à savoir dans le cas présent un plafond de CHF 150'000.-, compte tenu des quatorze points recensés dans la décision querellée.

La faute du recourant sans être importante n’est pas légère. Il aurait dû savoir que les différentes installations listées sur la décision litigieuse n’étaient pas autorisées et ne peut se prévaloir, en droit administratif, du silence du vendeur sur cette question.

Le montant de l’amende est apte à atteindre le but d’intérêt public poursuivi soit le respect des règles établies en matière d’aménagement du territoire et des constructions.

Il est également nécessaire, car il n’y a pas de sanction moins incisive permettant d’atteindre le même but.

S’agissant de la proportionnalité au sens étroit, l’admission partielle du présent recours conformément aux considérants qui précèdent implique que le recourant ne saurait être sanctionné au motif que le bâtiment serait illicite. Cette seule admission partielle implique une réduction du montant de l’amende. S’agissant d’un point sur quatorze, mais de la construction la plus importante, une réduction du montant de l’amende à hauteur de 1/14 apparaît insuffisante.

Toutefois, les autres installations consistent aussi en constructions notamment la terrasse en bois avec balustrade (n° 2), les clôtures, portail et palissades (n° 4), la rampe d’accès avec dallage et garde-corps empiétant sur le domaine public cantonal (n° 5), deux murets en gabion avec jardinières (n° 7), la pergola en bois d’environ 15 m² (n° 9), un muret en pierres (n° 12) à quoi s’ajoutent des places de stationnement préfabriquées (n° 3) et de zones gravillonnées (n^os 8 et 10), la première zone d’environ 16 m² devant le bâtiment, avec escalier à l’est de celui-ci.

Au vu du nombre de constructions durables construites de façon illicite sur le terrain mais aussi du fait que le recourant ne conteste plus devoir les détruire, l’amende sera réduite à CHF 1'000.-, montant qui reste proportionné aussi au sens étroit au vu des constructions qui doivent être détruites, de la zone concernée et du fait accompli devant lequel le département a été mis.

Enfin, le recourant ne fait pas valoir qu’une telle sanction l’exposerait à une situation financière difficile.

Le recours sera partiellement admis, le point n^o 2 du dispositif du jugement, qui rejette le recours, sera annulé à l’instar du point n° 1 de la décision du 22 juillet 2022 du département, afin de permettre le maintien du bâtiment, extension de 1.6 m² comprise et des panneaux photovoltaïques, et l’amende diminuée à CHF 1'000.‑. La décision et le jugement seront confirmés pour le surplus.

8.             Vu l’issue du litige, il ne sera pas perçu d’émolument (art. 87 al. 1 LPA) et une indemnité de procédure de CHF 800.- sera allouée au recourant qui y a conclu (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 1^er novembre 2023 par A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 28 septembre 2023 ;

au fond :

l’admet partiellement ;

annule le point 2 du jugement du Tribunal administratif de première instance du 28 septembre 2023 ;

annule le point 1 de la décision du département du territoire du 22 juillet 2022 ;

réduit l’amende à CHF 1'000.- ;

confirme le jugement du Tribunal administratif de première instance du 28 septembre 2023 et la décision du 22 juillet 2022 pour le surplus ;

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;

alloue une indemnité de procédure de CHF 800.- à A______, à la charge du département du territoire ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Pierre BANNA, avocat du recourant, au département du territoire – OAC, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial.

Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Valérie LAUBER, Claudio MASCOTTO, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.