Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourante
représentée par Me Anne-Laure DIVERCHY, avocate

contre

OFFICE CANTONAL DE LA POPULATION ET DES MIGRATIONS intimé

3.             En matière de naturalisation ordinaire des étrangers par les cantons, la Confédération édicte des dispositions minimales et octroie l’autorisation de naturalisation (art. 38 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). Elle dispose d’une compétence concurrente à celle des cantons. Une réinterprétation de cette disposition constitutionnelle implique que la compétence dont dispose la Confédération lui permet de fixer des principes et, ainsi, de prévoir dans la loi des conditions dites « maximales », que les cantons sont tenus de respecter et qu’ils ne peuvent outrepasser. Tel est notamment le cas des règles sur la procédure de vote sur les demandes de naturalisation au niveau cantonal et communal (art. 15 à 15c aLN), sur les voies de recours (art. 50 aLN) et sur les émoluments de naturalisation (art. 38 aLN ; ATA/914/2019 du 21 mai 2019 consid. 4 et les références citées).

Les dispositions de l’aLN contenant des conditions formelles et matérielles minimales en matière de naturalisation ordinaire, les cantons peuvent définir des exigences concrètes en matière de résidence et d’aptitude supplémentaires, en respectant toutefois le droit supérieur, pour autant qu’ils n’entravent pas l’application du droit fédéral, par exemple en posant des exigences élevées au point de compliquer inutilement la naturalisation ou de la rendre tout simplement impossible (ATF 139 I 169 consid. 6.3 ; 138 I 305 consid. 1.4.3 ; 138 I 242 consid. 5.3).

Bien que ni le droit fédéral ni le droit cantonal n’accordent en principe aux candidats étrangers un droit subjectif à la naturalisation, il n’en reste pas moins que les procédures et les décisions de naturalisation doivent respecter les droits fondamentaux et que ce respect peut en principe être contrôlé par les tribunaux (ATA/914/2019 précité consid. 4).

4.             En vertu de l’art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Selon le Tribunal fédéral, le formalisme excessif est un aspect particulier du déni de justice prohibé par l’art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l’accès aux tribunaux (ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 130 V 177 consid. 5.4.1). L’excès de formalisme peut résider dans la règle de comportement qui est imposée au plaideur ou dans la sanction qui est attachée à cette règle (ATF 132 I 249 consid. 5 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_145/2014 du 1^er mai 2014 consid. 3.1).

En tant que tel, le respect des règles de procédure est indispensable pour assurer l’égalité devant la loi et la sécurité du droit. Le principe postule une sorte d’application du principe de la proportionnalité, sous l’angle de l’exigence d’un rapport raisonnable entre le but poursuivi et les moyens employés à cette fin (Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/, Alexandre FLÜCKIGER Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 4^ème éd., 2021, n. 1440). Dans l’exercice de ses compétences, toute autorité administrative est tenue de respecter le principe de la proportionnalité découlant des art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst., qui commande que la mesure étatique en cause soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu’elle soit dans un rapport raisonnable avec l’atteinte aux droits des particuliers qu’elle entraîne (ATF 140 I 257 consid. 6.3.1).

5.             Dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s’acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (art. 12 al. 1 aLN). Elle implique pour le candidat l’obtention d’une autorisation fédérale de naturalisation délivrée par l’office compétent (art. 12 al. 2 aLN) et l’octroi de la naturalisation cantonale et communale par les autorités cantonales et communales, en fonction des conditions et des règles de procédure déterminées par la législation du canton concerné (art. 15a al. 1 aLN).

Au niveau fédéral, les conditions de la naturalisation sont énoncées aux
art. 14 (conditions d’aptitude, matérielles) et 15 (conditions de résidence, formelles) aLN. Aux termes de l’art. 14 aLN, pour obtenir la nationalité suisse, l’étranger doit en particulier s’être intégré dans la communauté suisse (let. a), s’être accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conformer à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne pas compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d).

6.             À Genève, le candidat à la naturalisation doit remplir les conditions fixées par le droit fédéral et celles fixées par le droit cantonal (art. 1 let. b de la loi sur la nationalité genevoise du 13 mars 1992 - LNat - A 4 05). Selon l’art. 210 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du
14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), l’État facilite la naturalisation des personnes étrangères. La procédure est simple et rapide. Elle ne peut donner lieu qu’à un émolument destiné à la couverture des frais.

En vertu de l’art. 54 al. 1 LNat, le Conseil d’État est chargé d’édicter le règlement d’application de la LNat.

6.1 En ce qui concerne la procédure, en vertu de l’art. 7 al. 1 LNat, le candidat adresse sa demande de naturalisation au département sur une formule ad hoc.

6.2 En vertu de l'art. 11 LNat, l'étranger qui remplit les conditions du droit fédéral peut demander la nationalité genevoise s'il a résidé deux ans dans le canton d'une manière effective, dont les douze mois précédant l'introduction de sa demande (al. 1).

Dans sa teneur jusqu’au 4 avril 2018, il pouvait présenter une demande de naturalisation quel que soit le titre de séjour dont il bénéficiait (al. 2).

Il doit en outre résider effectivement en Suisse et être au bénéfice d'un titre de séjour valable pendant toute la durée de la procédure (al. 3).

6.3 Sous l’intitulé « Introduction de la requête », l’art. 11 al. 1 du règlement d’application de la loi sur la nationalité genevoise du 15 juillet 1992 (RNat - A 4 05.01 - inchangé depuis le 1^er juin 2017 sous réserve de modifications de dénominations) précise les documents qui doivent obligatoirement accompagner la demande de naturalisation, soit :

a) un acte tiré du registre de l’état civil suisse datant de moins de six mois ;

b) une photographie ;

c) une attestation de l’administration fiscale cantonale datant de moins de trois mois, certifiant qu’il a intégralement acquitté ses impôts ;

d) une attestation de l’office cantonal des poursuites (ci-après : OP), datant de moins de trois mois, certifiant qu’il n’a fait l’objet d’aucune poursuite en force ni acte de défaut de biens dans les cinq ans ;

e) un extrait du casier judiciaire central, datant de moins de trois mois, ne comportant aucune condamnation révélant un réel mépris de nos lois ;

f) une attestation de connaissance orale de la langue nationale, correspondant à un niveau équivalent ou supérieur au niveau A2 (intermédiaire) du cadre européen commun de référence pour les langues, publié par le CONSEIL DE L’EUROPE ; la maîtrise du français est exigée pour la naturalisation ordinaire ;

g) une attestation de réussite du test de validation des connaissances d’histoire, de géographie et des institutions suisses et genevoises.

À teneur de l’art. 11 al. 6 RNat, la procédure de naturalisation est engagée si 

-la durée du séjour répond aux normes fédérales et cantonales (let. a) ;

-tous les documents requis sont présentés (let. b) ;

-le candidat est au bénéfice d’un titre de séjour valable (let. c) ;

-le séjour en Suisse du candidat n’a pas subi d’interruption de fait de plus de six mois (let. d).

6.4 L’étranger adresse sa demande de naturalisation au Conseil d’État (art. 13 al. 1 LNat). Selon l’art. 14 al. 1 LNat, le Conseil d’État délègue au département chargé d’appliquer la LN la compétence de procéder à une enquête sur la personnalité du candidat et sur celle des membres de sa famille ; il s’assure notamment que les conditions fixées à l’art. 12 LN sont remplies. Le département de la sécurité, de l’emploi et de la santé (ci-après : le département) est chargé de l’application de la LNat (art. 1 al. 1 RNat). Il délègue cette tâche au service cantonal des naturalisations sous réserve des attributions conférées au service d’état civil et légalisations (art. 1 al. 2 RNat).

Le département procède à l’enquête prescrite par la loi (art. 13 al. 1 RNat). La procédure peut être suspendue par le département jusqu’à l’amélioration notoire des carences constatées lors de l’enquête (art. 13 al. 6 RNat). Selon l’art. 14 al. 1 RNat, une procédure est classée, soit à la demande du candidat, soit par décision du département, si la requête est déclarée irrecevable ou si elle a été suspendue pendant plus de trois ans.

L’art. 14 al. 7 LNat dispose que le Conseil d’État peut déclarer irrecevable une requête lorsque le candidat ne prête pas le concours nécessaire que l’on peut attendre de lui.

Une enquête sur la personnalité du candidat et les membres de sa famille est conduite par un enquêteur assermenté du département ou de la commune (art. 15 al. 1 RNat). L’enquête constate les aptitudes du candidat à se faire naturaliser
(art. 15 al. 2 RNat).

Conformément à l’art. 18 al. 1 LNat, dans tous les cas, le Conseil d’État examine le préavis du Conseil administratif ou du maire, ou la délibération du Conseil municipal. Il statue par arrêté ; sa décision, communiquée également à la commune concernée, est motivée en cas de refus. L’art. 21 al. 1 RNat précise que le Conseil d’État examine les requêtes en naturalisation suisse et genevoise qui lui sont soumises par le département.

6.5 Dans une affaire jugée le 21 mai 2019 (ATA/914/2019), la chambre de céans a retenu qu’en refusant d’engager la procédure de naturalisation des recourants sur la base de l’art. 11 al. 6 let. b RNat, au motif que l’attestation fiscale produite ne certifiait pas l’acquittement intégral des impôts, l’autorité intimée s’était en réalité prononcée sur une question d’ordre matériel. Si l’instruction des conditions de l’art. 12 LNat lui appartenait (art. 14 al. 1 LNat, art. 1 al. 2 et art. 15 al. 2 RNat), l’appréciation de leur réalisation dans un cas concret relevait de la compétence du Conseil d’État qui doit statuer sur les demandes de naturalisation (art. 18 LNat et 21 RNat). Cette appréciation ne pouvait être écartée par une décision d’irrecevabilité (à savoir le refus d’engager la procédure de naturalisation) fondée sur une exigence réglementaire de nature matérielle, qui ne respectait pas le principe de la légalité ni celui de la séparation des pouvoirs. Admettre la manière de faire de l’autorité intimée revenait, d’une part, à élever l’acquittement intégral des impôts au rang de norme primaire, alors que la LNat n’accordait pas la prérogative d’adopter ce type de norme au Conseil d’État (art. 54 al. 1 LNat). D’autre part, cela revenait à donner à l’autorité intimée une faculté que la loi ne lui accordait pas, à savoir celle d’exclure de la naturalisation les candidats ayant des arriérés d’impôts, et ce sans égard aux circonstances particulières (telles que le respect constant d’un accord de paiement convenu avec l’autorité fiscale ainsi que les raisons à l’origine de cette situation et la durée de celle-ci) alors que l’examen de la condition de la bonne réputation – prévue à l’art. 12 let. c LNat – impliquait une appréciation globale de la situation des candidats à la naturalisation. En outre, il découlait de la systématique du RNat la possibilité de suspendre, après l’entrée en matière, la procédure de naturalisation jusqu’à « amélioration notoire des carences constatées lors de l’enquête » (art. 13 al. 6 RNat). La manière de procéder en l’espèce de l’autorité intimée privait les candidats à la naturalisation de pouvoir le cas échéant bénéficier de cette possibilité. Par conséquent, l’appréciation du contenu de l’attestation fiscale prévue à l’art. 11 al. 1 let. c RNat était une question qui relevait du fond de la demande de naturalisation. Elle se confond avec l’appréciation des conditions matérielles de naturalisation prévues à l’art. 12 LNat, en particulier avec celle de la bonne réputation (let. c). L’autorité intimée pouvait l’examiner lors de l’enquête sur la personnalité des candidats à la naturalisation comme cela était prévu par l’art. 14 al. 1 LNat et l’art. 15 al. 2 RNat, en procédant à une instruction sur ce point, le cas échéant en ordonnant une suspension de procédure au sens de l’art. 13 al. 6 RNat. Elle ne pouvait cependant pas, par une décision d’irrecevabilité, décider de l’impact du contenu de la pièce précitée sur les conditions de naturalisation, cette compétence ressortissant au seul Conseil d’État.

Dans une affaire jugée le 13 août 2019 (ATA/1223/2019), la chambre administrative a également annulé la décision de l’OCPM refusant d’entrer en matière sur une requête de naturalisation ordinaire, se fondant sur le fait que le recourant n’avait pas été en mesure de présenter une attestation de connaissance orale de la langue nationale visée à l’art. 11 al. 1 let. f LNat, son dossier étant ainsi incomplet. Se référant à sa précédente jurisprudence, la chambre de céans a précisé que l’appréciation du contenu de l’attestation prévue à l’art. 11 al. 1
let. f RNat était une question qui relevait du fond de la demande de naturalisation. En conséquence, elle a retenu que, dans la mesure où le recourant avait effectivement transmis plusieurs attestations démontrant son niveau de langue, il avait satisfait aux conditions formelles de naturalisation. Elle a ainsi partiellement admis le recours, considérant que l’OCPM aurait dû entrer en matière pour autant que les autres conditions fixées à l’art. 11 al. 6 RNat soient remplies.

Dans un ATA/1281/2019 du 27 août 2019, la chambre de céans a retenu qu’en refusant d’engager la procédure de naturalisation de la recourante sur la base de l’art. 11 al. 6 let. b RNat, au motif que l’attestation de l’OP mentionnait des poursuites et actes de défaut de biens, l’autorité intimée s’était en réalité prononcée sur une question d’ordre matériel. Elle ne pouvait pas, par une décision d’irrecevabilité, décider de l’impact du contenu de la pièce précitée sur les conditions de naturalisation, cette compétence ressortant du seul Conseil d’État. Une problématique similaire a été tranchée dans l’ATA/1658/2019 du 12 novembre 2019.

Un recours contre un refus de l’OCPM d’engager une procédure de naturalisation, dont la demande avait été déposée le 21 décembre 2017, aux motifs qu’au 31 décembre 2017 le recourant n’avait pas été en mesure de présenter un extrait de son casier judiciaire et qu’à cette date il n’était pas au bénéfice d’un titre de séjour valable a été admis par la chambre de céans. Dans la mesure où le recourant avait sollicité la production de l’extrait de casier avant de déposer sa demande de naturalisation, qu’il en avait informé l’OCPM et qu’il a pu verser cet extrait avant le prononcé de la décision litigieuse, le refus d’engager la procédure de naturalisation constituait un cas de formalisme excessif. S’agissant du titre de séjour, l’OCPM ne pouvait pas reprocher au recourant d’en être dépourvu dès lors que ce dernier avait requis de cet office, presque trois ans avant de déposer devant lui sa demande de naturalisation, le renouvellement de son autorisation de séjour. Le recours a été admis et le dossier renvoyé à l’OCPM afin qu’il se prononce sur la demande de renouvellement de l’autorisation de séjour avant de décider s’il engageait ou non la procédure de naturalisation (ATA/272/2020 du 10 mars 2020).

6.6 En l’espèce, à teneur de la décision querellée, l’autorité intimée a classé la demande de naturalisation ordinaire au motif que les conditions fixées aux art. 36 al. 1 aLN, 11 al. 2 et 3 (dans leur teneur au 15 novembre 2017) et 14 al. 4 et 6 LNat ainsi que 15 al. 4 RNat ne seraient pas remplies.

6.6.1 L’art. 36 aLN concerne les questions de résidence à l’étranger et la sortie de Suisse.

L’autorité intimée reproche à la recourante de ne pas l’avoir pas tenue informée du non renouvellement de son permis pour études. Ce fait n’aurait été découvert que dans le cadre des vérifications d’usage sur le registre cantonal des habitants. Il considère par ailleurs que l’intéressée ayant annoncé son départ définitif, elle ne peut se prévaloir d’un séjour effectif en Suisse au bénéfice d’un titre de séjour valable pendant toute la durée de la procédure en naturalisation, au vu de son absence pendant plus de six mois hors de Suisse. La recourante invoque que son absence n’était que temporaire en s’appuyant notamment sur la continuité du paiement du loyer de son appartement à Genève. Elle invoque aussi le bénéfice de sa carte de légitimation depuis le 8 juillet 2021, ce que l’autorité intimée conteste.

La recourante a déposé sa demande de naturalisation le 22 décembre 2017. Elle était alors au bénéfice d’un permis de séjour pour études. À teneur des écritures du SN ce dernier a alors « été disposé, à titre exceptionnel, à enregistrer la demande de naturalisation en dépit du fait qu’il manquait l’acte tiré du registre de l’État civil Suisse ». Cette façon de procéder permettait ainsi à la recourante de bénéficier de l’aLN qui lui était plus favorable.

L’intéressée a obtenu les préavis positifs de l’OCPM le 26 juillet 2018, de la ville le 2 octobre 2018 et l’autorisation du SEM le 17 janvier 2019. Elle n’a toutefois pas pu produire copie de son titre de séjour en février 2019 comme le sollicitait l’autorité intimée, son permis étant arrivé à échéance le 31 juillet 2018. Au vu de la procédure pendante devant le TAPI, la demande de naturalisation a été mise en suspens le 16 juillet 2019 avec effet rétroactif au 31 juillet 2018. Ont suivi, plusieurs démarches peu avant l’échéance du délai de trois ans, la décision de classement du SN du 30 avril 2021, le recours devant la chambre de céans le 31 mai 2021, puis le contrat avec la mission kirghize et l’annulation de la décision de classement par le SN.

Au vu de ces circonstances, la condition d’une résidence effective en Suisse doit en l’espèce faire l’objet d’une appréciation que seul le Conseil d’État est habilité à effectuer, à l’instar de la force probante des documents produits par la mission kirghize.

6.6.2 De même, à teneur de l’art. 14 LNat, le candidat doit fournir les renseignements utiles sur les faits qui motivent sa demande et produire les pièces y relatives qui sont en sa possession (art. 14 al. 4 LNat). Il est tenu d’informer le service compétent de tout changement survenant dans sa situation économique et familiale pendant la procédure (art. 14 al. 6 LNat). Les personnes sollicitées par l’enquêteur doivent apporter le concours nécessaire à la bonne exécution de l’enquête dans l’intérêt public général (art. 15 al. 4 RNat). Il ressort toutefois de l’al. 7 de l’art. 14 LNat que le Conseil d’État peut déclarer irrecevable une requête lorsque le candidat ne prête pas le concours nécessaire que l’on peut attendre de lui. En conséquence, l’appréciation du concours nécessaire du candidat à sa demande de naturalisation ainsi que « ce que l’on peut attendre de lui » est de la compétence du Conseil d’État et non du SN. L’art. 14 al. 1 LNat, à teneur duquel le Conseil d’État délègue au département chargé d’appliquer la LNat la compétence de procéder à une enquête sur la personnalité du candidat et sur celle des membres de sa famille, confirme que seule l’instruction est déléguée.

Au vu de la jurisprudence précitée, en classant la procédure de naturalisation de la recourante au motif de la violation de ses devoirs et de la non-réalisation de certaines conditions de l’art. 11 LNat, l’autorité intimée s’est en réalité prononcée sur des questions d’ordre matériel. Elle a violé le principe de la légalité et celui de la séparation des pouvoirs pour les motifs susmentionnés. La décision litigieuse n’est donc pas conforme au droit et doit être annulée.

Le recours sera admis et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour, le cas échéant après une éventuelle instruction complémentaire, la transmettre au Conseil d’État pour décision.

7.             Aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA), la procédure étant gratuite s’agissant d’une décision en matière de naturalisation (art. 12 al. 1 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). Vu l’issue du litige, une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée à la recourante, qui y a conclu (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 2 décembre 2022 par A______ contre la décision du secteur naturalisations de l’office cantonal de la population et des migrations du 1^er novembre 2022 ;

au fond :

l'admet ;

annule la décision de l’office cantonal de la population et des migrations du 1^er novembre 2022 ;

renvoie le dossier à l’office cantonal de la population et des migrations pour qu’il procède dans le sens des considérants ;

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;

alloue à A______ une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à la charge de l’État de Genève ;

dit que conformément aux art. 113 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Anne-Laure DIVERCHY, avocate de la recourante, à l'office cantonal de la population et des migrations ainsi qu’au secrétariat d’État aux migrations.

Siégeant : Valérie LAUBER, présidente, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc VERNIORY, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Claudio MASCOTTO, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.