Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) La société Keat SA (ci-après : Keat) a été inscrite au registre du commerce de Genève le 8 décembre 1997, avec pour but la gestion de biens ou patrimoines de même que le financement d’opérations dans les domaines immobilier et mobilier.

2) Keat est propriétaire de la parcelle n° 491 (ci-après : la parcelle), feuille 15 du cadastre de la commune de Chêne-Bougeries, située en 5^ème zone de développement 3, au 11, chemin de la Chevillarde.

3) Cette parcelle contient une ancienne maison de maître, dite maison Rosemont, édifiée au milieu du XIX^e siècle puis transformée et agrandie au début du XX^e siècle (cadastrée B27), une dépendance-écurie (cadastrée B28 et B29) et une seconde dépendance (cadastrée B30) construites à la même époque, et enfin un petit chalet non cadastré.

4) Un plan de synthèse n° 29'975 établi le 25 mars 2014 a attribué à la maison de maître la valeur « monument et bâtiment exceptionnels et leurs abords » et aux deux dépendances cadastrées la valeur « monument et bâtiment intéressant et leurs abords ».

5) Le 13 décembre 2013, le DT a répondu favorablement à une demande de renseignements (DR 18'445) formée par Keat portant sur la construction de quatre immeubles de logements et garages souterrains sur la parcelle, laquelle demande a par ailleurs été à l’origine d’un futur plan localisé de quartier (ci-après : PLQ).

6) Suite au projet de construction et aux démolitions que celui-ci entraînerait sur la parcelle, l’office des patrimoines et des sites a commandé à Madame Natalie RILLIET, historienne de l’art, une étude patrimoniale complète, qui a été remise en août 2013.

L’étude relevait que la maison Rosemont constituait un exemple de valeur du patrimoine du XIX^e siècle, lequel tendait de plus en plus à disparaître « sous la pelle » des projets immobiliers. Il n’était certes pas possible de garder l’ensemble de ce patrimoine, mais des exemples de cette valeur méritaient réflexion notamment dans cette zone sensible que représentait la frontière entre Chêne-Bougeries et les Eaux-Vives.

7) Le 14 mars 2014, l’association Patrimoine suisse (ci-après : Patrimoine suisse) a sollicité du département du territoire (ci-après : le DT ou le département) la mise à l’inventaire de la maison Rosemont.

8) Le 8 octobre 2014 a été mis à l’étude un projet de PLQ n° 29'978-511 consécutif à la demande de renseignements DR 18'445 prévoyant l’implantation de quatre bâtiments de logements, de 9, 8, 6 et 4 niveaux sur rez, et d’un bâtiment d’équipements de quartier et de commerces, un indice d’utilisation du sol de 1.36, un indice de densité de 1.52, ainsi que des servitudes de passage public à pied et à cycle devant permettre de traverser la parcelle sur sa grande et sa petite longueurs.

Le PLQ prévoyait également la conservation de murs de clôture dans leurs emplacements et leur morphologie, sous réserve, pour certains d’eux, d’une démolition partielle pour l’accès au parking souterrain et en surface ainsi que l’accès des véhicules de secours, la conservation de piles en roche et du portail à déplacer et/ou à reconstituer, le déplacement ou la reconstitution du bassin ovale, de l’ancienne fontaine et du bassin rond.

Ces exceptions à la démolition du bâtiment résultaient des conditions qui assortissaient le préavis émis par le service des monuments et des sites (ci-après : SMS) le 28 avril 2015. Le même préavis indiquait que la demande d’inscription à l’inventaire formée par Patrimoine suisse serait rejetée dans une procédure parallèle à celle de l’adoption du PLQ.

9) Le 28 février 2018, le Conseil d’État a adopté le PLQ n° 29978-511, vu notamment le préavis du Conseil municipal de la commune de Chêne-Bougeries du 19 janvier 2017.

Le même jour, il a rejeté les oppositions au PLQ, dont l’une d’elles avait été formée par Patrimoine suisse. La situation du logement était toujours aussi tendue et le plan directeur cantonal avait notamment pour objectif la construction de 50’000 logements d’ici 2030. La fiche de mesures A02 préconisait de poursuivre la densification différenciée des quartiers de villas situés dans la couronne urbaine afin de créer de nouveaux quartiers denses d’habitat ou d’affectation mixte intégrés dans la structure urbaine. Le SMS avait rendu un préavis favorable au projet de PLQ, sous réserve de la conservation de certains éléments. Après avoir procédé à une nécessaire pesée des intérêts en présence, le DT avait rejeté la demande d’inscription à l’inventaire en écartant le préavis contraire de la commission des monuments de la nature et des sites (ci-après : CMNS), considérant notamment qu’au vu de la crise du logement sévissant à Genève, l’apport des constructions envisagées, correspondant à un peu plus de 200 logements, devait prévaloir sur les questions liées à la préservation du patrimoine bâti dans le périmètre du projet de PLQ. Le grief de non-prise en considération de la valeur patrimoniale et architecturale de la maison Rosemont était donc rejeté.

Le même jour également, le DT a rejeté la demande d’inscription à l’inventaire formée par Patrimoine suisse. L’autorité de décision pouvait s’écarter des préavis des organismes consultatifs institués par la loi s’il existait des motifs objectifs impérieux qui justifiaient de s’en écarter, notamment si un intérêt public le commandait. Deux intérêts contradictoires s’opposaient : la construction de plus de deux cents logements et la destruction d’un témoin bien conservé de l’architecture bourgeoise du milieu du XIX^e siècle. Le maintien de la maison Rosemont empêcherait la construction d’un immeuble de logements d’un gabarit de neuf étages sur rez. Le maintien des dépendances empêcherait quant à lui la construction d’un immeuble de logements d’un gabarit de six étages sur rez. En période de pénurie de logements, le département devait aussi veiller à ce que l’intérêt public à la construction de logements soit préservé. L’examen des intérêts en présence, conduit de manière coordonnée, avait abouti à ce que l’intérêt public à la construction de logements répondant aux besoins de la population devait primer sur celui lié à la protection du patrimoine. Le département s’écartait du préavis favorable à l’inscription à l’inventaire de la CMNS et des recommandations des milieux de la protection du patrimoine.

Le PLQ est entré en force, après qu’un recours a été retiré en mars 2019. Patrimoine suisse n’a recouru ni contre le PLQ ni contre le refus d’inscription à l’inventaire.

10) Le 2 novembre 2018, l’association Action patrimoine vivant (ci-après : APV) a adressé au Conseil d’État une requête visant au classement de la maison Rosemont, de ses dépendances et de leurs abords.

11) Le 25 janvier 2019, une pétition n° P 2'057 intitulée « Le domaine de la Chevillarde ne doit pas disparaître ! » a été déposée au Grand Conseil.

12) Le 29 mai 2019, la CMNS, dans sa composition plénière, a émis un préavis défavorable au classement avec recommandations, par douze voix contre cinq.

La CMNS considérait que les instances politiques, législatives et judiciaires avaient déjà, sous des formes diverses et variées, procédé à la pesée des intérêts en présence pour ces objets, à chaque fois en faveur de la réalisation de logements. Un PLQ était élaboré selon une procédure décrite dans la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35) et la loi sur l’extension des voies de communication et l’aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 (LExt - L 1 40), soit des lois de même rang que la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05), et ces lois prévoyaient un processus démocratique intégrant à différents stades des préavis des services et commissions concernés, des autorités politiques municipales, ainsi que la voie de l’opposition plus du recours judiciaire pour toute personne atteinte par la décision. Dans la mesure où la même instance, soit le Conseil d’État, décidait du classement et du PLQ, la CMNS s’interrogeait sur la réelle opportunité de l’ouverture d’une procédure de mise sous protection et sur la portée de son préavis dans un cas comme celui-là.

13) Par arrêté du 18 septembre 2019, le Conseil d’État a rejeté la demande de classement.

Une pesée de tous les intérêts publics et privés en présence devait être effectuée. Une éventuelle révocation d’une décision entrée en force se ferait en violation du principe de la sécurité du droit. L’intérêt patrimonial des bâtiments visés par la requête avait fait l’objet d’un examen complet lors de la précédente décision de refus d’inscription à l’inventaire. Le DT avait alors renoncé à instruire une procédure de classement ou à initier un plan de site, et un PLQ avait été adopté, qui prévoyait la démolition des bâtiments. Le seul élément nouveau, soit le préavis de la CMNS, n’était pas de nature à entraîner une décision différente, puisque dans sa composition plénière, la CMNS s’était prononcée défavorablement au classement. Le Conseil d’État devait également veiller à la construction de logements et le programme s’inscrivait dans le grand projet Chêne-Bourg-Chêne-Bougeries prévoyant la réalisation de mille logements et cinq cents emplois d’ici 2030, ainsi que d’espaces publics et d’activités en lien avec l’arrivée du réseau ferré Léman Express d’ici fin 2019. Le projet s’inscrivait dans une vision d’ensemble du développement territorial du canton. À la limite de l’irrecevabilité, la demande de classement était rejetée.

14) Le 10 octobre 2019, le DT a délivré l’autorisation de démolir n° M 8'200/1, ainsi que l’autorisation de construire quatre immeubles de logements, un parking souterrain, un espace de quartier et des aménagements extérieurs, avec abattages d’arbres, sous le n° DD 111'744.

15) APV a formé recours le 6 novembre 2019 auprès du TAPI, complété le 25 novembre suivant à la demande de cette instance sous peine d'être déclaré irrecevable, contre ces deux autorisations et a conclu principalement à l'annulation des autorisations de construire et de démolir précitées, subsidiairement à l'annulation de l'autorisation de démolir en ce qu'elle concernait la maison de maître B27 et l'autorisation de construire en ce qu'elle concernait toute construction à l'emplacement de ladite maison de maître.

La cause a été enregistrée sous n° A/4116/2019.

16) APV a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) le 21 octobre 2019, contre l’arrêté du 18 septembre 2019, concluant à son annulation, et à ce que le Conseil d’État soit invité à ordonner le classement des bâtiments B27, B28, B29 et B30 de la parcelle n° 491 de la commune de Chêne-Bougeries.

Le DT et Keat ont conclu au rejet dudit recours, enregistré sous le numéro de cause A/3895/2019.

17) Par décision du 8 janvier 2020, le TAPI a rejeté la demande de restitution de l'effet suspensif au recours contre l'autorisation de construire DD 111'744, constaté que le recours contre l'autorisation de démolir M 8'200 avait effet suspensif de plein droit et prononcé la suspension de la procédure jusqu'à droit connu suite au recours déposé par APV auprès de la chambre administrative en la cause A/3895/2019.

1) Interjeté en temps utile, contre un jugement du TAPI, le recours est recevable de ces points de vue (art. 132 al. 2 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) ; art. 62 al. 1 let. a LPA).

2) Les intimés contestent la qualité pour recourir d'APV, celle-ci ayant expressément limité au stade du recours ses conclusions à la seule question de la LFAIE, soutenant que les autorisations de construire et de démolir querellées seraient sans effet juridique, dans la mesure où Keat n'aurait pas été au bénéfice de l'autorisation LFAIE nécessaire à l'acquisition de la parcelle concernée.

La question de la qualité pour recourir d'APV souffrira de demeurer indécise au vu de ce qui suit.

3) a. La LFAIE limite l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger dans le but de prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse (art. 1 LFAIE).

Selon l'art. 2 LFAIE, l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger est subordonnée à une autorisation de l'autorité cantonale compétente (al. 1).

b. À teneur de l'art. 5 al. 1 let. c LFAIE, par personnes à l'étranger on entend les personnes morales ou les sociétés sans personnalité juridique, mais ayant la capacité d'acquérir, qui ont leur siège statutaire et réel en Suisse, et dans lesquelles des personnes à l'étranger ont une position dominante.

Une personne morale est présumée être dominée par des personnes à l'étranger lorsque celles-ci possèdent plus d'un tiers du capital-actions ou du capital social (art. 6 al. 2 let. a LFAIE).

c. L'art. 15 al. 1 LFAIE institue trois « autorités » : les « autorités de première instance » chargées de statuer sur l'assujettissement au régime de l'autorisation, sur l'octroi de l'autorisation ainsi que sur la révocation d'une autorisation ou d'une charge (let. a), une « autorité » habilitée à recourir, à requérir la révocation d'une autorisation ou l'ouverture d'une procédure pénale et à agir en cessation de l'état illicite (let. b), et l' « autorité de recours » (let. c).

À Genève, l'autorité de première instance cantonale compétente, désignée par le Conseil d’État, chargée de statuer sur l’assujettissement au régime de l’autorisation, sur l’octroi de l’autorisation, ainsi que sur la révocation d’une autorisation ou d’une charge est le DSPS (art. 8 al. 1 LaLFAIE).

Le MP est l'autorité habilitée à recourir, à requérir la révocation d'une autorisation, à ordonner l'ouverture d'une procédure pénale et à agir en cessation de l'état illicite (art. 9 LaLFAIE), qui reprend les termes de l'art. 15 al. 1 let. b LFAIE.

La chambre administrative est l’autorité cantonale de recours. Elle constate d’office les faits. Elle connaît de la violation du droit, y compris l’excès et l’abus de pouvoir d’appréciation. Le grief tiré de l’inopportunité de la décision attaquée est irrecevable (art. 10 LaLFAIE).

d. Dans le projet initial du Conseil fédéral, l'art. 23 al. 1 LFAIE disposait que « l'autorité cantonale habilitée à recourir ou, si elle n'agit pas, l'office fédéral de la justice intente contre les parties, devant le juge du lieu de situation de l'immeuble, une action en cessation de l'état illicite, lorsque l'immeuble a été acquis sur la base d'un acte juridique nul en raison du défaut d'autorisation ; [...] » (FF 1981 631).

4) En l'espèce, le recours est formé devant la chambre de céans contre le jugement du TAPI ayant déclaré irrecevable le grief formulé par la recourante d'une prétendue violation par l'intimée de la LFAIE pour s'opposer aux autorisations de construire et de démolir litigieuses. Or, c'est à juste titre que le TAPI est parvenu à la conclusion qu'il n'était pas compétent pour connaître des questions relatives à l'application de la LFAIE, ce que la recourante ne discute au demeurant pas spécifiquement dans son acte de recours. Il ne l'était pas en qualité d'autorité de première instance chargée de statuer sur une autorisation LFAIE, du ressort à Genève du DSPS. Il ne l'était pas davantage au titre d'autorité de contrôle en l'espèce. Peu importe au demeurant que la recourante ait ou non en parallèle saisi l'une et/ou l'autre de ces autorités de la problématique de l'acquisition de la parcelle en cause en conformité avec les dispositions de la LFAIE.

Au stade du recours contre le jugement du TAPI, la chambre de céans n'est pas compétente pour examiner le grief d'une prétendue violation de la LFAIE, ne pouvant intervenir, en application de la LaLFAIE, que dans le cadre du recours qui serait formé contre une décision du DSPS, inexistante dans le cas d'espèce, ce que la recourante ne conteste pas. Ce n'est en tout état pas une décision émanant de ce département qui est attaquée en l'espèce.

Ainsi, le grief d'une violation de la LFAIE est irrecevable devant la chambre de céans appelée à statuer sur jugement du TAPI, ce qui rend sans objet celui d'un constat de nullité des autorisations querellées qui pourrait en être l'éventuelle conséquence.

Le recours sera donc rejeté, en tant qu'il est recevable.

La demande d'effet suspensif est sans objet vu le prononcé du présent arrêt.

5) Vu l'issue du litige et les mesures superprovisionnelles, un émolument de CHF 1'800.- sera mis à la charge d'APV (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 1'800.- sera allouée à Keat, qui y a conclu. Il n'en sera pas alloué au département qui a agi par son propre service juridique (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

rejette, en tant qu'il est recevable, le recours interjeté le 19 mai 2021 par l’Association Action Patrimoine Vivant contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 16 avril 2021 ;

met un émolument de CHF 1'800.- à la charge de l'Association Action Patrimoine Vivant ;

alloue une indemnité de procédure de CHF 1'800.- à la société Keat SA, à la charge de l'Association Action Patrimoine Vivant ;

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité au département ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Florian Baier, avocat de la recourante, à Me François Bellanger, avocat de Keat SA, au département du territoire-oac ainsi qu’au Tribunal administratif de première instance.

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, M. Verniory, Mmes Chappuis Bugnon et Lauber, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.