Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Madame Denise BRUN
représentée par Me Nathalie Bürgisser Scheurlen, avocate

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC

et

Monsieur Reynald PROD'HOM,
représenté par Me Alain Maunoir, avocat

et

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC

contre

Monsieur Reynald PROD'HOM,
représenté par Me Alain Maunoir, avocat

et

Madame Denise BRUN
représentée par Me Nathalie Bürgisser Scheurlen, avocate

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Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 25 novembre 2020 (JTAPI/1037/2020)

Il était faux d'inclure la surface du garage souterrain dans le calcul des CDPI, ce que l'arrêt ATA/1305/2018 du 4 décembre 2018 excluait. Aussi, ce n'était pas parce qu'une surface était exclue du calcul des SBP qu'elle en devenait automatiquement une CDPI. Une « "construction" sise en sous-sol ou en toiture » ne pouvait pas être, en raison de sa caractéristique, une CDPI au sens de l'art. 3 al. 3 RCI. Dès lors, en qualifiant comme tel le garage souterrain et en comptabilisant sa surface de 48,6 m² de manière à conclure que la surface des CDPI excédait la limite des 8 % de la surface de la parcelle, le TAPI avait violé l'art. 3 al. 3 RCI.

Elle développait en outre sa position sur les griefs soulevés par M. PROD'HOM en première instance, tous infondés selon elle, que le TAPI n'avait pas examinés, concluant à ce que la chambre administrative réforme la décision litigieuse. Elle réfutait notamment une violation de l'art. 59 al. 9 LCI. Même à prendre en considération les surfaces des sous-sols (hormis le garage, la cave, la chaufferie etc.) comme le soutenait M. PROD'HOM, la valeur de 221 m² que ce dernier retenait restait inférieure à la valeur maximale admissible in casu. La surface maximale admise pour les sous-sols n'était pas non plus dépassée, puisque de 150 m².

Enfin, elle concluait, à titre subsidiaire, au renvoi de la cause au TAPI « en vue de la confirmation de l'autorisation [litigieuse] ».

8) M. PROD'HOM a, principalement, conclu au rejet des recours et à l'annulation de l'autorisation litigieuse et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'instance précédente pour compléter l'instruction du dossier. À titre préalable, il a sollicité l'audition d'un représentant du service de géologie, sols et déchets
(ci-après : GESDEC) et d'un représentant de l'office cantonal de l'eau
(ci-après : OCEau) ainsi qu'une instruction complémentaire sur la nature des remblais réalisés dans les années 1970, la réalisation d'autres mesures complémentaires - non précisées - étant réservée.

Parmi ses arguments concernant aussi d'autres questions que celles abordées par le jugement querellé, il invoquait la violation de l'art. 3 al. 3 RCI dans la mesure où il considérait comme CDPI le « pool-house », la piscine et le garage et que leur surface totale de 100,1 m² ne respectait pas la limite de 8 %. La piscine s'inscrivait dans le gabarit prescrit par l'art. 3 al. 3 phr. 1 RCI et avait une influence sur la surface au sol et en pleine terre disponible, dont l'importance était soulignée par l'introduction de l'art. 59 al. 3^bis LCI. Le garage devait être comptabilisé comme CDPI pour respecter l'art. 59 al. 3 let. c LCI - ses dimensions n'étant pas modestes au sens de cette disposition - et sous peine de porter atteinte à l'objectif de limitation du bétonnage des terrains en permettant au constructeur de multiplier les surfaces construites à titre de CDPI.

Le rapport de surface maximum autorisé par l'art. 59 al. 1 LCI, de 27,5 % in casu, était dépassé car la SBP totale du projet était de 282,2 m², soit de 33,2 % (282,2 m²/849 m²). Outre la surface de 180,6 m² retenue par la DAC dans son dernier préavis, devaient être comprises celle de 53 m² de la salle de jeux et du WC situés au rez inférieur ainsi que celle du garage de 48,6 m² pour l'hypothèse où il n'était pas considéré comme CDPI. Selon la directive LCI n° 021-v5 sur le rapport des surfaces en zone 5 du 1^er mars 2013 modifiée le 29 mai 2019
(ci-après : la directive LCI n° 021-v5) et l'ATA/97/2019 du 29 janvier 2019, un rez inférieur disposant d'un accès de plain-pied à l'extérieur, de même qu'un garage lié directement à d'autres locaux de la construction, devaient être comptabilisés en tant que SBP. Le « segment sud » du projet litigieux, dont la salle de jeux, ne pouvait être considéré comme enterré, le terrain naturel étant « quasiment au niveau de la dalle du rez inférieur » et un remblai de plus de 70 cm étant prévu le long des façades ouest et est. La dénomination de la salle de jeux tendait à dissimuler l'habitabilité du sous-sol. Le projet litigieux violait donc l'art. 59 LCI.

9) Les parties ont ensuite maintenu leur position.

Mme BRUN a précisé que la SBP du projet avait été arrêtée à 176,4 m², ce qui n'excédait pas la limite de 27,5 % de la surface de la parcelle (soit 233 m²). De plus, comme exigé dans l'autorisation litigieuse, les surfaces en sous-sol n'étaient pas habitables et ne le seraient pas.

10) Sur ce, la cause a été gardée à juger ce dont les parties ont été informées.

Le projet litigieux concerne la construction d'une villa individuelle intégrant, dans son rez inférieur, un garage de 48,6 m², et celle d'un
« pool-house » de 19,5 m² ce, sur une parcelle, sise en 5^ème zone, sur laquelle se trouve une piscine de 30 m² autorisée en 2009. Contrairement au voisin et au TAPI, la propriétaire et le département considèrent que la piscine ne doit pas être qualifiée de CDPI. La propriétaire estime également que le garage n'est pas une CDPI vu l'application de l'art 59 al. 10 LCI et la jurisprudence de la chambre de céans rappelée dans l'ATA/1305/2018 précité.

3) M. PROD'HOM demande les auditions de représentants du GESDEC et de l'OCEau ainsi qu'une instruction complémentaire sur la nature des remblais réalisés sur la parcelle en cause dans les années 1970.

a. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les références citées).

b. En l'espèce, pour les raisons exposées ci-après, les mesures d'instruction sollicitées par le voisin ne sont pas déterminantes pour l'issue de présent litige, de sorte que la chambre administrative n'y donnera pas suite.

4) Il convient d'abord d'examiner l'argument ayant principalement conduit le TAPI à annuler l'autorisation litigieuse, fondé sur l'art. 3 al. 3 phr. 3 RCI.

a. L'al. 3 de l'art. 3 RCI, intitulé « Constructions de peu d'importance », comporte trois phrases.

La première prévoit que : « Sont réputées constructions de peu d'importance, à la condition qu'elles ne servent ni à l'habitation, ni à l'exercice d'une activité commerciale, industrielle ou artisanale, celles dont la surface n'excède pas 50 m² et qui s'inscrivent dans un gabarit limité par : a) une ligne verticale dont la hauteur n'excède pas 2,50 m ; b) une ligne oblique faisant avec l'horizontale partant du sommet de la ligne verticale un angle de 30° ; c) une ligne horizontale de faîtage située à 4,50 m du sol au maximum. »

La deuxième phrase de l'art. 3 al. 3 RCI n'est in casu pas pertinente dans la mesure où la présente affaire ne porte pas sur un projet de construction en ordre contigu ou sous forme d'habitat groupé. Cette phrase permet au département, dans ces deux cas de figure et à certaines conditions, d'autoriser des CDPI groupées d'une surface de plus de 50 m² au total.

La troisième phrase de l'art. 3 al. 3 RCI prévoit que : « Dans tous les cas, la surface totale des constructions de peu d'importance ne doit pas excéder 8 % de la surface de la parcelle et au maximum 100 m². »

b. La deuxième phrase de l'art. 3 al. 3 RCI a été introduite en novembre 2004, entre la première et la troisième phrases contenues entre avril 1989 et septembre 1998 à l'al. 4 de l'art. 3 RCI. La possibilité d'ériger des constructions en ordre contigu ou sous forme d'habitat groupé - auxquelles fait spécialement référence la deuxième phrase de l'art. 3 al. 3 RCI - ne date pas de novembre 2004. Les premières étaient en effet déjà admises lors de l'entrée en vigueur de la LCI actuelle en juin 1988 (art. 58 al. 1, art. 59 al. 4 let. a et b LCI), tandis que les secondes l'ont été en deux temps, d'abord à partir de janvier 1995 (art. 59 al. 4 let. b et art. 75 al. 3 LCI) puis dès janvier 2013 (art. 59 al. 4 let. a LCI).

Ainsi, la limite de 100 m² prévue à l'art. 3 al. 3 phr. 3 RCI s'applique tant à la maison individuelle qu'aux constructions en ordre contigu ou sous forme d'habitat groupé. Cette limite prévalait déjà, et ce dans les mêmes termes, avant l'introduction de la deuxième phrase précitée. Pour l'habitat individuel, une CDPI, prise individuellement, ne peut dépasser la surface de 50 m² mais s'il existe plusieurs CDPI, la somme de leur surface ne doit pas excéder la limite maximale de 100 m² ni celle du 8 % de la surface de la parcelle, conformément à l'art. 3 al. 3 phr. 3 RCI.

c. En l'espèce, le TAPI a donc fait une application incorrecte de l'art. 3 al. 3 RCI en en fixant le « seuil » posé par l'art. 3 al. 3 phr. 3 RCI à 50 m², au lieu de 100 m².

Dès lors, l'addition des surfaces du garage et du « pool-house », soit 68,1 m², ne dépasse ni la limite de 100 m², ni celle du 8 % de la surface de la parcelle, qui est de 68 m².

Faute de violation de l'art. 3 al. 3 phr. 3 RCI pour ce motif, les recours de la propriétaire et du département doivent être admis sur cet aspect.

d. Cependant, dans une argumentation subsidiaire, le TAPI a retenu qu'outre le garage et le pool-house, la piscine serait une CDPI. L'addition des surfaces de ces trois objets conduirait au résultat de 98,1 m², dépassant la limite précitée de 8 %, de sorte que le projet litigieux violerait dans ce cas l'art. 3 al. 3 phr. 3 RCI. Seule la propriétaire conteste que le garage soit une CDPI. Tout comme le département, elle s'oppose à ce que la piscine soit considérée comme telle. Toutes les parties s'accordent sur le fait que le « pool-house », de 19,5 m², est une CDPI.

5) Il faut donc en l'espèce examiner si la piscine et le garage sont des CDPI, étant relevé que les CDPI doivent être prises en compte pour l'examen des limites prévues à l'art. 3 al. 3 phr. 3 RCI, qu'elles soient à construire ou déjà existantes sur la parcelle (ATA/1000/2018 du 25 septembre 2018 consid. 6e ; ATA/1345/2015 du 15 décembre 2015 consid. 5f ; ATA/592/2014 du 29 juillet 2014 consid. 7).

a. Le garage est prévu dans la partie semi-enterrée de la villa, au rez inférieur. Ses trois portes donneraient respectivement sur le local technique, la salle de jeux et sur le couloir. Ce dernier permet l'accès à la partie habitable de la villa à travers le hall conduisant par des escaliers au rez supérieur, le hall ayant également une porte s'ouvrant de plain-pied sur l'extérieur. Au vu de cette particularité, il doit être retenu que le garage projeté fait partie intégrante de la maison et ne constitue pas une construction distincte, à l'inverse du « pool-house ».

En l'espèce, les préavis de la DAC de juin et septembre 2019 mentionnent l'art. 59 LCI à titre de dérogation pour le rapport de surface pouvant être porté à 27,5 % vu la HPE du projet en cause. La DAC procède, dans les deux cas, au calcul des rapports de surface, hors sol et en sous-sol, sans y inclure la surface du garage. Elle n'indique cependant pas si elle applique à cet effet l'al. 3 let. c ou l'al. 10 de l'art. 59 LCI.

Dans la mesure où il est prévu que le rez inférieur se trouve enterré, en grande partie, à plus de 30 cm en-dessous du terrain naturel, limite posée par l'ATA/97/2019 précité pour écarter la qualification de sous-sol et rappelée dans la directive LCI n° 021-v5, il y a lieu de suivre le TAPI et de considérer qu'il s'agit in casu d'un garage souterrain de sorte que la dérogation prévue à l'art. 59 al. 10 LCI est susceptible de s'appliquer, à l'exclusion de celle ancrée à l'art. 59 al. 3 let. c LCI. Ce fondement n'est d'ailleurs pas contesté par le département dans ses écritures devant la chambre de céans.

b. En vertu de l'art. 59 al. 10 LCI, le département « peut, toutefois, admettre une surface de sous-sol non comprise dans le calcul du rapport des surfaces, tel que défini aux alinéas 8 et 9 du présent article, si la construction de garages au sous-sol permet de renoncer à l'édification de constructions de peu d'importance à destination de garages en surface ».

L'al. 8 de l'art. 59 LCI dispose que la surface des constructions en sous-sol, exprimée en m² de plancher brut, ne doit pas excéder la surface de plancher hors sol qui peut être autorisée en application de l'al. 1. Selon l'al. 1 ab initio de l'art. 59 LCI, la surface de la construction, exprimée en m² de plancher, ne doit pas excéder 25 % de la surface de la parcelle, cette surface pouvant être portée à 27,5 % lorsque la construction est conforme à un standard de HPE.

Conformément à l'art. 59 al. 9 LCI, dans tous les cas, la surface du sous-sol, y compris celle du sous-sol des constructions de peu d'importance, ne peut excéder le 20 % de la surface de la parcelle. Cette surface peut être portée à 22 % lorsque la construction est conforme à un standard de HPE, respectivement à 24 % lorsque la construction est conforme à un standard de très HPE, reconnue comme telle par le service compétent.

c. Dans une jurisprudence récente (ATA/156/2021 du 9 février 2021 consid. 5 confirmant, dans la même affaire, l'ATA/544/2020 du 29 mai 2020 consid. 3) portée devant le Tribunal fédéral, la chambre administrative a considéré que l'application de l'art. 59 al. 10 LCI n'était pas subordonnée à la question de savoir si les garages à construire en sous-sol auraient pu être légalement construits en surface vu la présence d'autres CDPI occupant toute la surface (maximale) admise par l'art. 3 al. 3 RCI.

Elle n'a ainsi pas suivi le TAPI au motif que si les places de parking nécessaires aux habitants n'étaient pas prévues en sous-sol, elles devraient être aménagées, avec ou sans garage, sur la surface de la parcelle, alors que l'art. 59 al. 10 LCI tendait précisément à éviter que la surface des terrains concernés soit occupée par des voitures (consid. 5c). Le texte de l'art. 59 al. 10 LCI était suffisamment clair et avait pour but d'éviter que les places destinées aux voitures n'occupent la superficie d'une parcelle, de sorte qu'il ne saurait être interprété contrairement à sa lettre (consid. 5d).

La chambre administrative n'a, dans ce contexte, pas précisé que les garages - auxquels on renonce en surface et qui sont réalisés en sous-sol - ne pourraient pas être remplacés par d'autres CDPI qui, en quelque sorte, bénéficieraient de la place ainsi laissée libre. Elle n'a ainsi pas confirmé le raisonnement tenu par le TAPI selon lequel cela « viderait l'art. 59 al. 10 LCI de tout son sens et en pervertirait le but, qui est d'admettre une construction dérogatoire en sous-sol à la condition de dégager la surface de petites constructions indésirables » (JTAPI/1116/2019 du 12 décembre 2019 consid. 113). La chambre de céans s'est fondée sur des arrêts dans lesquels l'application de l'art. 59 al. 10 LCI - ayant repris la teneur de l'ancien art. 242A RCI en avril 1989 - avait été admise, sans même que la question de la surface des CDPI ne soit analysée (ATA/156/2021 précité consid. 5c et les arrêts cités).

En conséquence, malgré le fait que la surface maximale de CDPI était, dans le cas tranché, utilisée par le local à poubelles, le garage à vélo, des balcons et un auvent, la chambre administrative a admis l'application de l'art. 59 al. 10 LCI et autorisé une surface de sous-sol dépassant les limites fixées aux al. 8 et 9 de l'art. 59 LCI en faveur du garage souterrain, confirmant sur ce point l'octroi de l'autorisation de construire sollicitée.

d. Le 28 novembre 2020 est entré en vigueur le nouvel al. 3^bis de l'art. 59 LCI (adopté le 1^er octobre 2020) selon lequel une surface en pleine terre, à savoir dénuée de toute construction en surface ou en sous-sol et non revêtue, de la parcelle ou du groupe de parcelles considérées par la demande d'autorisation de construire doit être préservée. Cette disposition s'applique seulement aux demandes d'autorisation déposées après son entrée en vigueur (art. 156 al. 5 LCI).

Dans le cas présent, il n'y a pas lieu d'appliquer cette disposition, entrée en vigueur postérieurement au dépôt de la demande d'autorisation de construire litigieuse, en novembre 2018. Il en était de même dans l'affaire de l'ATA/156/2021 précité.

L'argument du voisin relatif à cette disposition n'est donc pas pertinent.

e. Dans le cas présent, il n'est pas contesté que le département a délivré l'autorisation litigieuse avec une dérogation fondée sur l'art. 59 al. 10 LCI en faveur du garage. Dès lors, à la lumière de l'ATA/156/2021 précité, la chambre administrative doit en l'espèce considérer que le garage souterrain n'exclut pas d'utiliser le terrain laissé libre en surface pour ériger d'autres CDPI et que sa surface n'a pas à être prise en compte pour le calcul des limites posées par l'art. 3 al. 3 RCI. Ainsi, la qualification juridique du garage n'est pas déterminante pour l'issue du litige et peut rester ouverte.

Dans ces circonstances, la question de savoir si la piscine doit être considérée comme une CDPI au sens de l'art. 3 al. 3 RCI n'a pas à être tranchée. En effet, même si tel était le cas, l'addition de sa surface et de celle du
« pool-house », représentant 49,5 m², n'excéderait ni la limite de 100 m² ni celle du 8 % de la surface de la parcelle (soit 68 m²). Par conséquent, le projet litigieux respecte l'art. 3 al. 3 RCI, en particulier sa troisième phrase.

Le jugement querellé doit donc être annulé et les recours admis. Afin de ne pas priver les parties des deux degrés de juridiction et de permettre à la chambre de céans d'exercer sa fonction de contrôle, la cause sera renvoyée au TAPI pour nouvelle décision après examen des autres griefs invoqués contre l'autorisation litigieuse (art. 69 al. 3 phr. 2 LPA).

6) Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de M. PROD'HOM (art. 87 al. 1 LPA) et une indemnité de CHF 1'000.- sera allouée à Mme BRUN à la charge de M. PROD'HOM (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevables les recours interjetés respectivement les 11 et 13 janvier 2021 par le département du territoire et par Madame Denise BRUN contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 25 novembre 2020 ;

au fond :

les admet ;

annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 25 novembre 2020 ;

renvoie la cause au Tribunal administratif de première instance pour nouvelle décision dans le sens des considérants ;

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur Reynald PROD'HOM ;

alloue à Madame Denise BRUN une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge de Monsieur Reynald PROD'HOM ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Nathalie Bürgisser Scheurlen, avocate de Madame Denise BRUN, au département du territoire, à Me Alain Maunoir, avocat de Monsieur Reynald PROD'HOM, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Lauber, M. Mascotto, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.