Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

3.1 L’objet du litige dans la procédure administrative est le rapport juridique qui – dans le cadre de l’objet de la contestation déterminé par la décision – constitue, d’après les conclusions du recours, l’objet de la décision effectivement attaqué. D’après cette définition, l’objet de la contestation et l’objet du litige sont identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble (ATF 125 V 414 consid. 1b et 2 et les références citées). En revanche, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet, et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé (ATF 131 V 164 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_195/2013 du 15 novembre 2013 consid. 3.1).

3.2 En l’espèce, l’assurée a interjeté recours devant la juridiction de céans contre la décision sur opposition du 22 septembre 2021. L’objet du litige, déterminé par la décision sur opposition attaquée, porte uniquement sur la restitution de CHF 4'989.70, correspondant aux indemnités de chômage versées en trop à la recourante du 20 décembre 2020 au 28 février 2021, période durant laquelle cette dernière percevait simultanément des indemnités perte de gain maladie, en lien avec une incapacité de travail à 50%.

En revanche, le litige ne porte pas sur la décision sur opposition du 1^er octobre 2021, ordonnant une restitution de CHF 2'485.15 à compenser avec des arriérés de rente dus notamment par l’assurance-invalidité, décision qui n’a fait l’objet d’aucun recours dans le délai légal et est donc entrée en force. Dans le cadre de la présente procédure, il n’y a donc pas lieu d’examiner l’obligation de la recourante de rembourser les indemnités de chômage perçues au cours d’une période pour laquelle elle se voit allouer postérieurement une rente de l’AI, ni celle de la compensation d’une créance en restitution avec des arriérés de rentes (art. 94 et 95 al. 1^bis LACI). Les demandes d’explications formulées par la recourante en lien avec une déduction (de CHF 875.90) figurant sur son décompte d’indemnités de chômage de février 2022 ne seront pas davantage traitées dans le cadre du présent arrêt, dès lors que ces demandes de renseignements ont été adressées à l’intimée et qu’elles se rapportent de surcroît aux modalités d’exécution de la décision sur opposition du 1^er octobre 2021, soit à une problématique excédant l’objet du litige.

3.3 L’assurée soutient qu'elle a perçu la somme de CHF 4'989.70 de bonne foi (compte tenu du fait qu’elle avait fait mention des indemnités perte de gain dans sa demande d’indemnités de chômage, puis dans un courriel adressé à la caisse de chômage le 17 janvier 2021) et qu'un remboursement la placerait dans une situation financière difficile, ainsi qu’elle l’a exposé dans ses courriers des 4 et 30 août 2021. Dans un courrier subséquent du 28 septembre 2021, elle réitère sa demande de remise, tout en précisant qu’un « remboursement de CHF 1'500.- devrait [lui] convenir [ ], réparti en 5 versements mensuels ».

Force est de constater que les arguments précités se rapportent à une demande de remise de l'obligation de restituer. Or, c’est le lieu de rappeler que la remise et son étendue font l'objet d'une procédure distincte de la restitution. En effet, la question de la remise ne peut être examinée qu'à partir du moment où la décision de restitution est entrée en force (cf. art. 4 al. 2 ordonnance sur la partie générale du droit des assurances sociales du 11 septembre 2002 [OPGA - RS 830.11] ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_589/2016 du 26 avril 2017 consid. 3.1 ; 8C_130/2008 du 11 juillet 2008 consid. 2.2 et 8C_602/2007 du 13 décembre 2007 consid. 3).

Étant donné que la demande de remise ne peut être traitée, sur le fond, qu’à compter de l’entrée en force de la décision de restitution, la chambre de céans n’est pas habilitée à examiner, à ce stade de la procédure, si la recourante remplit les conditions de la bonne foi et de la situation financière difficile. C'est à l'intimée qu'il appartiendra de se prononcer sur les conditions de la remise, une fois la présente décision entrée en force. L'intimée sera donc invitée à statuer sur la demande de remise du recourant, en lui notifiant une décision formelle (ATAS/690/2020 du 26 août 2020 consid. 11).

4.              

4.1 L'art. 28 LACI régit l’« indemnité journalière [de chômage] en cas d'incapacité passagère de travail, totale ou partielle ». Il énonce notamment ce qui suit: « les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison d’une maladie (art. 3 LPGA), d’un accident (art. 4 LPGA) ou d’une grossesse et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, ont droit à la pleine indemnité journalière s’ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l’indemnité. Leur droit persiste au plus jusqu’au 30^ème jour suivant le début de l’incapacité totale ou partielle de travail et se limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre (al. 1). Les indemnités journalières de l’assurance-maladie ou de l’assurance-accidents qui représentent une compensation de la perte de gain sont déduites de l’indemnité de chômage (al. 2). Les chômeurs qui ont épuisé leur droit selon l’al. 1, sont encore passagèrement frappés d’incapacité restreinte de travail et touchent des indemnités journalières d’une assurance, ont droit, dans la mesure où cette incapacité partielle n’entrave pas leur placement et où ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l’indemnité (al. 4) : à la pleine indemnité journalière s’ils sont aptes au travail à raison de 75 % au moins (let. a) ; à une indemnité journalière réduite de 50 % s’ils le sont à raison de 50 % au moins (let. b).

Cette disposition coordonne l'assurance-chômage et les assurances perte de gain pour cause de maladie ou d'accident. Elle repose sur la prémisse que ces assurances-ci ne prenaient autrefois effet qu'au 31^ème jour d'incapacité. Aussi le législateur a-t-il voulu combler une lacune en prévoyant, à l'alinéa 1, une prise en charge par l'assurance-chômage durant les trente premiers jours d'incapacité de travail. Cette obligation de prestation est toutefois subsidiaire à l'assurance perte de gain, comme l'exprime l'art. 28 al. 2 LACI, qui est destiné à éviter la surindemnisation (ATF 144 III 136 consid. 4.2 et les références citées). Lorsque la personne assurée était déjà inapte ou partiellement apte au travail et au placement en raison de maladie, d’accident ou de grossesse avant de tomber au chômage, le délai de 30 jours commence à courir à partir du moment où elle remplit toutes les conditions ouvrant droit à l'indemnité hormis l’aptitude au placement (Bulletin LACI, Indemnité de chômage (IC), état au 1^er janvier 2022, n° C168).

La jurisprudence a précisé que par « indemnités journalières de l'assurance-maladie » au sens de l'art. 28 al. 2 LACI, il fallait entendre aussi bien les indemnités de l'assurance-maladie sociale facultative régie par les art. 67 ss LAMal que celles d'assurances complémentaires soumises à la LCA (ATF 128 V 176 consid. 5 ; arrêt précité C 303/02 consid. 4.1; cf. aussi ATF 142 V 448 consid. 4.2 ; ATF 144 III 136 consid. 4.2 ; arrêt 4A_111/2010 du 12 juillet 2010 consid. 4 ; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit, 3ème éd. 2016, p. 2395 n. 437 ; BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 8 ad art. 28 LACI ; KIESER, op. cit., p. 221 ch. 2 et p. 227 ch. 2).

L’art. 28 al. 4 LACI règle le concours entre l'assurance-chômage et l'assurance perte de gain après épuisement du droit au sens de l'alinéa 1. Il doit être lu en conjonction avec l'art. 73 al. 1 LAMal, l'art. 5 al. 4 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 sur l'assurance-accidents des personnes au chômage (RS 837.171) – abrogée le 1^er janvier 2017 et l'art. 25 al. 3 OLAA. Toutes ces dispositions fixent la quote-part des indemnités dues respectivement par l'assurance-chômage et par l'assurance perte de gain maladie ou accident en cas de capacité de travail partielle. Il en découle notamment que lorsque la capacité de travail est comprise entre 50 % et 74 %, l'assurance-chômage et l'assureur-maladie ou accident versent chacun une indemnité journalière de 50%.

Le Tribunal fédéral a récemment eu l'occasion de rappeler la portée de l'art. 28 al. 2 et 4 LACI, dans une affaire où l'assuré avait touché des indemnités de chômage calculées sur un gain assuré réduit de moitié, en raison d'une aptitude au placement restreinte par une maladie. L'assuré avait en outre touché pendant la même période de pleines indemnités journalières fondées sur une assurance collective perte de gain régie par la LCA. Après avoir eu connaissance de ce fait, la caisse de chômage avait réclamé le remboursement des indemnités de chômage; elle a obtenu gain de cause. L'autorité de céans a relevé que si l'assureur privé - allant ainsi au-delà du régime de coordination légal - allouait de pleines indemnités pour une incapacité de travail de 50%, en se fondant sur ses conditions générales ou sur un engagement pris dans une procédure de conciliation, ces indemnités devaient être déduites de l'assurance-chômage, conformément au principe de subsidiarité découlant des alinéas 2 et 4 de l'art. 28 LACI (ATF 142 V 448 consid. 4.2 et 5.4 ; cf. aussi arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 303/02 consid. 5.1).

4.2 Selon l’art. 95 al. 1bis LACI, l’assuré qui a touché des indemnités de chômage et perçoit ensuite, pour la même période, une rente ou des indemnités journalières au titre de l’assurance-invalidité, de la prévoyance professionnelle, de la loi du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain, de l’assurance militaire, de l’assurance-accidents obligatoire, de l’assurance-maladie ou des allocations familiales légales, est tenu de rembourser les indemnités journalières versées par l’assurance-chômage au cours de cette période. En dérogation à l’art. 25, al. 1, LPGA, la somme à restituer se limite à la somme des prestations versées pour la même période par ces institutions.

4.3 Selon l’ordonnance sur la garantie de la rémunération en cas de maladie et d'accident du personnel de l'Etat de Fribourg (RSF 122.72.18), sont bénéficiaires de la garantie de la rémunération sur 730 jours les collaborateurs et collaboratrices sous contrat de travail d'une durée indéterminée ou d'une durée déterminée d'au moins deux ans (art. 2). En cas d'incapacité de travail pour cause de maladie ou d'accident, le collaborateur ou la collaboratrice bénéficie des prestations liées à la garantie complète durant 730 jours. Ces prestations sont composées :

a) d'un droit au traitement pendant les 365 premiers jours d'incapacité de travail du collaborateur ou de la collaboratrice. Ce traitement est défini par l'article 5 (traitement déterminant) et est versé directement par l'Etat;

b) du versement d'indemnités journalières du 366^ème jour au 730^ème jour d'incapacité de travail. Ces indemnités sont égales au traitement déterminant, déduction faite du montant correspondant aux cotisations sociales et à la retenue salariale prévue à l'article 10. Les indemnités journalières sont versées par la Caisse de prévoyance du personnel de l'Etat. Le versement des indemnités journalières est subordonné à une demande de prestation AI auprès de l'Office AI (art. 4).

4.4 Aux termes de l'art. 25 LPGA, auquels renvoie l'art. 95 al. 1 LACI, les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile (al. 1). Conformément à l'art. 3 de l'ordonnance sur la partie générale du droit des assurances sociales du 11 septembre 2002 (OPGA - RS 830.11), l'étendue de l'obligation de restituer est fixée par une décision (al. 1), dans laquelle l'assureur indique la possibilité d'une remise (al. 2).

En vertu de l'art. 25 al. 2 LPGA (dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er janvier 2021), le droit de demander la restitution s'éteint trois ans après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. On précisera qu’antérieurement au 1^er janvier 2021, le délai de péremption relatif prescrit par l’art. 25 al. 2 LPGA était d’une année. Si la créance naît d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant.

Les délais de l'art. 25 al. 2 LPGA sont des délais (relatif et absolu) de péremption, qui doivent être examinés d'office (ATF 133 V 579 consid. 4; ATF 128 V 10 consid. 1).

Le délai de péremption relatif de trois ans commence à courir dès le moment où l'administration aurait dû connaître les faits fondant l'obligation de restituer, en faisant preuve de l'attention que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle (ATF 122 V 270 consid. 5a). Cependant, lorsque la restitution est imputable à une faute de l'administration, on ne saurait considérer comme point de départ du délai d'une année le moment où l'erreur a été commise par l'administration, mais le moment auquel celle-ci aurait dû, dans un deuxième temps (par exemple à l'occasion d'un contrôle) se rendre compte de son erreur en faisant preuve de l'attention requise. En effet, si l'on plaçait le moment de la connaissance du dommage à la date du versement indu, cela rendrait souvent illusoire la possibilité pour l'administration de réclamer le remboursement de prestations allouées à tort en cas de faute de sa part (ATF 124 V 380 consid. 1 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_968/2012 du 18 novembre 2013 consid. 2.2 ; 8C_719/2008 du 1er avril 2009 consid. 4.1).

Le destinataire d'une décision de restitution qui entend la contester dispose en réalité de deux moyens qu'il convient de distinguer de façon claire : s'il prétend qu'il avait droit aux prestations en question, il doit s'opposer à la décision de restitution dans un délai de 30 jours; en revanche, s'il admet avoir perçu indûment des prestations, mais qu'il invoque sa bonne foi et des difficultés économiques qu'il rencontrerait en cas de remboursement, il doit présenter une demande de remise. Dans la mesure où la demande de remise ne peut être traitée sur le fond que si la décision de restitution est entrée en force, la remise et son étendue font l'objet d'une procédure distincte (cf. art. 4 al. 2 OPGA ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_589/2016 du 26 avril 2017 consid. 3.1 ; 8C_130/2008 du 11 juillet 2008 consid. 2.2 et 8C_602/2007 du 13 décembre 2007 consid. 3). Intrinsèquement, une remise de l'obligation de restituer n'a de sens que pour la personne tenue à restitution (arrêt du Tribunal fédéral 9C_211/2009 du 26 février 2010 consid. 3.1).

5.              

5.1 S’agissant de la demande de restitution, la caisse de chômage a considéré que la recourante réalisait les conditions d'indemnisation à compter du 20 décembre 2020. Dans ses décomptes initiaux, afférents aux mois de décembre 2020, janvier et février 2021, elle n’avait toutefois pas tenu compte des indemnités perte de gain maladie versées à la recourante durant la même période.

Le 28 juillet 2021, après s’être vue transmettre (un mois plus tôt) un décompte des indemnités perte de gain maladie versées la CPPEF, l’intimée a rendu une décision dans laquelle elle a recalculé le droit aux indemnités de chômage entre le 20 décembre 2020 et le 28 février 2021, afin de tenir compte des indemnités perte de gain à 50% versées à la recourante pendant ladite période, en parallèle de (pleines) indemnités de chômage. Sur la base de ses nouveaux calculs, l’intimée a exigé la restitution de prestations versées en trop, à concurrence de CHF 4'989.70.

5.2 L’intimée a précisé que, durant les trente premiers jours d’indemnisation, elle avait déduit des indemnités de chômage accordées dès le 20 décembre 2020 les indemnités perte de gain maladie simultanément perçues par la recourante.

La chambre de céans constate que ce procédé est conforme à la teneur de l’art. 28 al. 1 et 2 LACI, et plus particulièrement au principe de subsidiarité de l’obligation de prestation de l’assurance-chômage ancré à l’al. 2 de cette disposition (ATF 144 III 136 consid. 4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 303/02 du 14 avril 2003 consid. 5.1). En vertu de ce principe, les indemnités journalières (maladie ou accident) qui représentent une compensation de la perte de gain doivent être déduites de l’indemnité de chômage. Aussi est-ce à bon droit que, pendant les trente premiers jours d’indemnisation, l’intimée a recalculé le droit aux indemnités de chômage en déduisant les indemnités perte de gain versées par la CPPEF du 20 décembre 2020 au 19 janvier 2021.

5.3 Dès le 31^ème jour d’indemnisation, l’intimée a indiqué avoir réduit le gain assuré de 50%, pour tenir compte du fait que l’assurée avait perçu, de la part de la CPPEF, des indemnités perte de gain maladie à 50%.

La chambre de céans observe que, pour cette seconde période, l’intimée a fait correctement application de l’art. 28 al. 4 LACI, lequel règle le concours entre l’assurance-chômage et l’assurance perte de gain après le 30^ème jour d’incapacité de travail. Il prescrit que lorsque la capacité de travail est comprise entre 50% et 74%, l’assurance-chômage et l’assurance perte de gain versent chacune une indemnité journalière à 50%. Dès lors qu’en janvier et février 2021, l’assurée disposait d’une capacité de travail limitée à 50%, l’intimée était fondée à réduire ses prestations dans le sens du versement d’une demi indemnité journalière de chômage (laquelle devait être complétée par la demi indemnité journalière versée par la CPPEF).

5.4 On précisera encore qu’en ce qui concerne les délais de péremption, l’intimée a respecté le délai relatif de trois ans prescrit par l’art. 25 al. 2 LPGA (applicable en l’occurrence dans la mesure où la créance n’était pas déjà périmée au moment de l’entrée en vigueur, le 1^er janvier 2021, du nouveau droit et où le recours a été déposé postérieurement à cette date – cf. dispositions transitoires de la modification de la LPGA du 21 juin 2019 et arrêt du Tribunal fédéral 9C_774/2007 du 28 août 2008 consid. 3.2), en exigeant la restitution des prestations versées indûment par décision du 28 juillet 2021, soit un mois environ après avoir reçu le décompte (annexé au courrier de l’assurée du 28 juin 2021) des indemnités perte de gain versées par la CPPEF. Le délai absolu de cinq ans dès le versement indu des prestations est également respecté, dès lors que la décision de restitution a été rendue moins de cinq ans après le versement des indemnités de chômage, intervenu dès la fin du mois de décembre 2020.

6.              

6.1 En conclusion, c’est à bon droit que l’intimée a requis la restitution des indemnités de chômage versées en trop entre le 20 décembre 2020 et le 28 février 2021, compte tenu du fait que la recourante avait perçu, pendant la même période, des indemnités perte de gain maladie à 50%, ceci conformément à l’art. 28 al. 2 et 4 LACI, en relation avec l’art. 95 al. 1bis LACI (ATF 142 V 448 consid. 4.2 et 5.4 ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 303/02 du 14 avril 2003 consid. 5.1 ; arrêt de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice ATAS/1028/2019 du 11 novembre 2019 consid. 5).

6.2 Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté et la décision sur opposition du 22 septembre 2021, ordonnant la restitution de CHF 4'989.70, sera confirmée. La demande de remise sera transmise à l’intimée comme objet de sa compétence.

6.3 La procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA et 89H al. 4 LPA).

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PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Transmet la demande de remise à l’intimée, comme objet de sa compétence.

4.        Dit que la procédure est gratuite.

5.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le