Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. a. En avril 2001, le département de l’aménagement, de l’équipement et du logement (ci-après : le département) a refusé une requête en autorisation de construire trois villas sur l’une des parcelles du périmètre du « Plantin » au motif que ce quartier, situé entre deux zones industrielles, devait à terme changer de vocation et être destiné à des activités.

b. C’est dans ce contexte que le département a établi le 22 février 2002 un plan no 29232, devenu depuis lors le plan no 29232-526, ayant pour objet la modification des limites de zones sur le territoire de la commune de __________, au lieu-dit « Au Plantin » prévoyant la création d’une zone de développement industrielle et artisanale à laquelle un degré de sensibilité (DS) IV au sens de l’ordonnance sur la protection du bruit du 15 décembre 1986 (OPB – RS 814.41) était attribué.

c. Le périmètre en question est situé entre la route de __________ et la rue du __________, feuilles 33, 36 et 40 de la commune de __________. Composé de 71 parcelles, dont la majorité appartiennent à des propriétaires privés et 22 à l’Etat de Genève, il représente une superficie de 62’210m2. Placé en zone de fonds 5 (villas), le périmètre est enclavé entre la zone de développement industrielle et artisanale au sud et à l’ouest et la zone aéroportuaire à l’est. Au nord, au-delà de la route de __________, il est bordé par la zone de verdure du jardin alpin et la zone artisanale de Riantbosson.

L’ensemble du périmètre est fortement exposé aux nuisances sonores de l’aéroport et de la route de __________. Les valeurs limites d’immission pour un DS II -applicable en principe pour toutes les zones d’habitation – sont largement dépassées. Le département en a conclu que, malgré certaines qualités architecturales et paysagères du site, le périmètre du Plantin ne se prêtait plus à l’habitation.

De plus, le site bénéficie d’une excellente accessibilité (autoroute, future ligne de tram Cornavin-Cern, ligne du RER).

2. L’ensemble des services concernés au sein du département ont préavisé favorablement le projet.

3. En avril 2002 le projet a été soumis à une enquête publique.

Il a soulevé les observations d’un grand nombre de propriétaires résidents dans le secteur concerné ainsi que le dépôt d’une pétition comptant quelque 1300 signatures. De manière générale, les opposants estimaient que l’OPB ne faisait pas obstacle à la construction de villas sur les parcelles du périmètre du Plantin. Le bruit lié à l’aéroport allait en diminuant. De plus, le changement de zone entraînerait la perte de valorisation des parcelles.

4. A l’issue de l’enquête publique, le dossier a été transmis au Conseil municipal de la commune de __________, lequel en date du 10 décembre 2002 a accepté la modification du régime des zones proposée, refusant en cela de suivre le préavis de sa commission d’urbanisme.

5. Le 16 avril 2003, le Conseil d’Etat a soumis le projet de loi 8986 (ci-après : PL 8986) modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de __________ (création d’une zone de développement industrielle et artisanale au lieu-dit « Au Plantin ») au Grand Conseil de la République et canton de Genève.

L’exposé des motifs précise que le déclassement projeté s’intègre dans l’élaboration d’un plan directeur réalisé conformément aux dispositions de l’article 2 de la loi générale sur les zones de développement industriel du 13 décembre 1984 (LGZDI - L 1 45).

6. La procédure d’opposition s’est ouverte le 2 mai 2003.

Bon nombre de propriétaires et résidents du chemin de la Ramée et de l’avenue du __________ ont manifesté leur opposition. L’association des riverains X__________ ainsi que l’association Y__________, association genevoise pour la protection des villas et de leur environnement, ont également manifesté leur désaccord avec le projet.

7. Le 6 janvier 2004, la commission d’aménagement du canton chargée d’étudier le PL 8986-A a déposé son rapport recommandant l’acceptation du projet de loi.

La commission a retenu l’inaptitude à l’habitat du secteur en cause. La modification de zones proposée constituait une première mesure de planification conforme aux buts, principes et procédures de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700.1). Cette mesure avait pour effet de ranger des terrains dont l’appartenance à la zone à bâtir n’était pas contestable, puisqu’ils étaient déjà largement bâtis (art. 36 al. 3 LAT), dans une catégorie adéquate de zone à bâtir. La mise en œuvre de la zone de développement industrielle et artisanale prévue par le projet de loi aurait lieu progressivement, les règles d’une future urbanisation étant déterminées par un plan directeur conforme à la LGZDI. Pour permettre l’acquisition des terrains concernés autrement que de gré à gré, l’Etat de Genève ne bénéficierait que du droit de préemption résultant de l’article 10 LGZDI. Cas échéant, les propriétaires auraient droit à une pleine indemnité d’expropriation au sens de l’article 26 alinéa 2 de la Constitution genevoise du 24 mai 1847 (A 2 00). Les conditions fixées par l’article 21 alinéa 2 LAT étaient réunies, de telle sorte que l’adaptation des limites de zones n’était pas constitutive d’une violation du principe de la bonne foi par les autorités. Enfin, la question des éventuelles moins-values ou plus-values générées par une mesure d’aménagement du territoire était irrelevante dans le cadre du projet de loi.

8. En date du 12 mars 2004, le Grand Conseil a rejeté, dans la mesure où elles étaient recevables, les oppositions et adopté la loi 8986.

Publiée dans la Feuille d’avis officielle (FAO) du 26 mars 2004, cette loi n’a fait l’objet d’aucun référendum cantonal.

9. L’arrêté de promulgation du 12 mai 2004 a été publié dans la FAO du 14 mai 2004. Il indiquait la voie et le délai de recours au Tribunal administratif.

10. a. Le 24 avril 2004, l’association des riverains X__________ (ci-après : l’association), sous la plume de MM. B__________ et M__________, a déclaré déposer un recours contre la loi 8986.

Le recours, dépourvu de toute motivation, ne contenait pas de conclusions.

b. Par courrier du même jour, Madame et Monsieur M__________ ont également saisi le Tribunal administratif d‘un recours contre la loi précitée. Ils se sont insurgés contre le droit de préemption accordé à l’Etat de Genève qui générait une moins-value de leur parcelle d’une part. La création projetée ne ferait qu’augmenter les charges sonores d’autre part.

c. Le 5 mai 2004, Madame et Monsieur V__________ ont également saisi le Tribunal administratif d’un recours contre la loi précitée. Celle-ci ne ferait qu’augmenter les nuisances, notamment sonores. Le Conseil d’Etat justifiait le changement de zone par la protection des personnes, mais en réalité il initiait une démarche générant des perturbations directes et indirectes supplémentaires, en contradiction avec l’OPB et la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01). Il n’y avait pas d’intérêt public au changement de zone. Enfin, la modification des limites de zone avait pour conséquence d’entraîner une moins-value des terrains situés dans le périmètre.

d. Ces trois recours font l’objet d’une seule procédure ouverte sous no A/845/2004.

11. Par acte du 20 avril 2004, mis à la poste le 24 du même mois, Madame et Monsieur G__________ ainsi que Madame GO__________ ont saisi le Tribunal administratif d’un recours contre la loi 8986. Ils ont repris les mêmes arguments que ceux développés par les époux V__________.

Une procédure a été ouverte sous no A/846/2004.

12. Le Grand Conseil a répondu aux recours le 11 juin 2004.

a. La loi 8986 était la conséquence de la constatation que le périmètre du « Plantin » était impropre à l’habitat et qu’il convenait donc de l’incorporer en zone de développement industrielle et artisanale.

b. La compétence du Tribunal administratif, sauf exception légale, ne s’étendait pas aux griefs d’opportunité, qui devaient être déclarés irrecevables. A cet égard, l’article 35 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LALAT - L 1 30) ne prévoyait aucune exception à l’article 61 alinéa 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

c. L’article 22 LPE restreignait les possibilités d’édifier des maisons d’habitation ou des lieux de travail dans les secteurs exposés au bruit, lorsque les valeurs limites d’immission (ci-après : VLI) étaient dépassées. Sur l’ensemble du périmètre du « Plantin » les courbes de bruit CB2000 faisaient apparaître, par rapport aux VLI du DS II, un dépassement de l’ordre de 5 à 10 décibels pendant la tranche horaire de 06 à 22 heures. Par rapport aux VLI de DS III, elles étaient elles aussi largement dépassées (notamment entre 4 et 10 décibels entre 22 et 23 heures). Ces considérations, valables pour la partie du périmètre la plus éloignée de l’axe de l’aéroport et donc la moins exposée aux bruits, valaient pour les parcelles sises au chemin de la __________ et, notamment, celle de Mme et M. M__________ pour lesquelles les VLI correspondant au DS II étaient alors dépassées de jour de 7 à 8 décibels, lors de la première heure nocturne de 6 à 7 décibels et lors de la deuxième période nocturne de 6 à 7 décibels. Même la valeur d’alarme était dépassée de jour de 2 à 3 décibels. Compte tenu des dépassements de cette importance, le droit fédéral excluait la délivrance d’autorisations de construire portant sur des locaux destinés au logement à l’intérieur du secteur concerné. L’inaptitude à l’habitat de ce secteur remontait à plus de 30 ans. L’évolution de la législation dans les matières d’aménagement du territoire et de protection contre le bruit avait conduit à l’adoption par le Grand Conseil le 21 septembre 2001 d’un plan directeur cantonal, approuvé par le Conseil fédéral le 14 mars 2003, qui prévoyait en particulier le déclassement du secteur de « la Ramée-Plantin » en zone de développement industrielle et artisanale.

d. La modification du régime proposée par la loi 8986 constituait une première mesure de planification conforme aux buts, principes et procédures de la LAT. En effet, l’article 3 alinéa 3 lettre a LAT commandait de ne pas affecter à de l’habitat les secteurs soumis à des nuisances excessives et impossibles à assainir, mais de les réserver à des zones compatibles avec ces nuisances. En situant en zone de développement industrielle et artisanale, plutôt qu’en confirmant une zone villas, un secteur très fortement exposé aux bruits, en contiguïté d’une zone industrielle, le long d’une voie urbaine structurante, manifestement impropre à l’habitat, en application du droit de l’environnement, la modification des limites de zones visée par la loi querellée mettait très précisément en œuvre ces principes.

e. Les intérêts avancés par les recourants, à savoir une possible augmentation des nuisances sonores d’une part, et une éventuelle perte de valeur de leur terrain d’autre part ne résistaient pas à l’analyse.

En réponse au premier argument, le Grand Conseil rappelait que la mise en œuvre de la zone discutée aurait lieu progressivement et que les règles d’une future urbanisation serait déterminée dans une étape ultérieure par un plan directeur réalisé conformément aux dispositions de l’article 2 LGZDI.

Quant à la question des éventuelles moins-values ou plus-values générées par une mesure d’aménagement du territoire, elle était étrangère à la procédure en question qui avait pour seul objet de contrôler la conformité d’une mesure d’aménagement particulière au droit public de l’aménagement du territoire et de l’environnement.

1. a. Le Tribunal administratif est compétent pour connaître des recours dirigés contre des lois par lesquelles le Grand Conseil adopte les plans de zones (art. 35 al. 1 LALAT). Le délai pour interjeter recours est de 30 jours dès la publication de l'arrêté de promulgation (art. 35 al. 2 LALAT).

En l'espèce, tous les recours ont été interjetés devant la juridiction compétente et en temps utile. Ils sont donc recevables de ce point de vue.

b. En tant que propriétaires voisins dont les biens-fonds sont situés à proximité immédiate de la zone considérée, les recourants ont qualité pour agir, conformément aux articles 33 alinéa 3 lettre a LAT et 60 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

c. Toutefois, selon l'article 35 alinéa 4 LALAT, pour que le recours soit recevable, les recourants doivent avoir préalablement utilisé la voie de l'opposition. Tel est le cas en l'espèce. Ils sont donc également recevables de ce point de vue là.

préalablement :

prononce la jonction des procédures A/845/2004 et A/846/2004 ;

à la forme :

déclare irrecevable le recours interjeté le 24 avril 2004 par l’association des riverains X__________ contre la loi du 12 mars 2004 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de __________ (création d’une zone de développement industrielle et artisanale) au lieu-dit « Au Plantin » (8986) ;

déclare recevable les recours interjetés le 24 avril 2004 par Madame et Monsieur M__________, le 5 mai 2004 par Madame et Monsieur V__________, le 20 avril 2004, mais remis à un office postal le 24 avril 2004, par Madame et Monsieur G__________ et Madame GO__________ contre la loi du 12 mars 2004 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de __________ (création d’une zone de développement industrielle et artisanale) au lieu-dit « Au Plantin » (8986) ;

au fond :

rejette les autres recours en tant qu’ils sont recevables ;

met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 4’000.-;

dit que, conformément aux articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de recours de droit administratif, dans les trente jours dès sa notification, par devant le Tribunal fédéral; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé en trois exemplaires au moins au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à l'envoi;

communique le présent arrêt à l’association des riverains X__________, à Madame et Monsieur M__________, à Madame osa et Monsieur V__________, à Madame et Monsieur G__________, à Madame GO__________, au Grand Conseil ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial à Berne.

Siégeants :

Mme Bovy, présidente, MM. Paychère, Schucani, Thélin, juges, M. Bellanger, juge suppléant.

Au nom du Tribunal Administratif :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.