Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Le 25 septembre 2013, le département de la sécurité, devenu par la suite le département de la sécurité et de l’économie (ci-après : DSE), a engagé Madame  A______, née B______, en qualité de stagiaire à compter du 30 septembre 2013, avec « intégration à l’école genevoise d’agent de détention dès que possible ».

Il s’agissait de lui permettre d’acquérir la formation nécessaire pour occuper la fonction d’agente de détention. Ladite fonction était subordonnée à la réussite du stage et de la formation auprès de l’école genevoise d’agent de détention ainsi qu’à l’obtention du brevet fédéral d’agent de détention.

La durée maximale du stage était de vingt-quatre mois et pouvait être prolongée (point 1 de la lettre d’engagement). L’intéressée se situait par analogie en classe 14, annuité 0 de l’échelle des traitements (point 2). L’organisation du stage était déterminée par le règlement interne (point 5). Si le stage avait duré moins d’un an, le délai de résiliation était d’un mois pour la fin d’un mois. S’il avait duré un an ou plus, il était de deux mois pour la fin d’un mois. Le cas de résiliation des rapports de service avec effet immédiat était réservé (point 11).

2. Du 30 septembre 2013 à la mi-mars 2014, Mme A______ a effectué son stage au sein de l’établissement de détention fermé de La Brenaz (ci-après : La Brenaz).

3. Du 30 novembre au 7 décembre 2013, elle s’est trouvée en état d’incapacité totale de travailler pour cause de maladie.

4. Le 7 janvier 2014, elle a à nouveau été en arrêt de travail total en raison d’une maladie.

5. Du 16 au 28 janvier 2014, elle s’est une nouvelle fois retrouvée en état d’incapacité de travail totale pour maladie.

6. À compter du milieu du mois de mars 2014, elle a poursuivi son stage au sein de l’établissement d’exécution de mesures I______ (ci-après : I______).

7. Du 1^er au 18 juillet 2014, l’intéressée a eu une capacité de travail nulle en raison d’une maladie.

8. Le 14 août 2014, Monsieur C______, directeur de I______, a rempli un formulaire d’attestation de stage du Centre suisse de formation pour le personnel pénitentiaire (ci-après : CSFPP) , confirmant que Mme A______, dont le moniteur de stage était Monsieur D______, gardien chef à I______, avait suivi la formation pratique et théorique interne à l’établissement, respectivement la formation cantonale, obtenu une attestation de stage suffisante et travaillé depuis au moins six mois dans un établissement de détention avant le début du cours de base.

Les huit dispositions personnelles et les neuf points relatifs à l’engagement professionnel étaient tous « OK ». Elle avait atteint les objectifs.

9. Du 27 septembre au 12 octobre 2014, Mme A______ s’est retrouvée en incapacité de travail totale du fait d’un accident.

Selon le formulaire de déclaration d’accident reçu par le service des paies le 6 octobre 2014, il s’agissait d’un accident professionnel. Elle avait trébuché dans les vestiaires et était tombée.

10. Du 15 au 17 octobre 2014, l’intéressée a été totalement incapable de travailler pour cause de maladie.

11. Le 4 novembre 2014, la commission des visiteurs officiels du Grand Conseil a procédé à une visite inopinée à I______.

12. Par courriel du 6 novembre 2014, la directrice générale de l’office cantonal de la détention (ci-après : OCD) a convoqué deux collaboratrices, dont Mme A______, à un entretien de trente minutes, auquel assisterait également le représentant de la direction des ressources humaines (ci-après : DRH et RH) et de la direction juridique de l’OCD, afin d’obtenir un retour des personnes qui se trouvaient sur le terrain lors de la visite inopinée du 4 novembre 2014.

13. Le 26 novembre 2014, le service de santé du personnel de l’État (ci-après : SPE) a déplacé le rendez-vous de l’intéressée avec le Docteur E______, médecin-conseil, initialement prévu pour le 20 novembre 2014, au 10 décembre 2014.

14. Le 5 décembre 2014, Mme A______, tout comme vingt autres stagiaires, a prêté serment à l’occasion de « la cérémonie de prestation de serment des agents de détention ».

15. Par courriel du 15 décembre 2014, M. D______ a convoqué Mme A______ à un entretien d’évaluation le 19 décembre 2014.

16. Le 19 décembre 2014, le Docteur F______, médecin associé en santé-travail au SPE, a adressé un préavis médical à l’OCD, concluant à l’aptitude de Mme A______ à exercer son emploi.

Suite à des absences survenues durant l’année 2014, l’OCD s’était interrogé sur la capacité de l’intéressée à poursuivre son activité comme agente de détention et avait souhaité savoir si les problèmes de santé qu’elle avait récemment présentés étaient connus lors de son engagement.

L’examen médical du 23 août 2013, qu’elle avait passé avant son engagement, n’avait pas mis en évidence des problèmes de santé particuliers. Elle l’avait donc été considérée comme apte, sans réserve, à une formation d’agent de détention. Les problèmes de santé survenus durant la dernière année étaient passagers et pouvaient avoir été influencés de manière quelque peu négative par des conditions de travail ressenties comme particulièrement difficiles. La situation s’était actuellement grandement améliorée et Mme A______ ne souffrait d’aucun trouble médical contre-indiquant la poursuite de sa fonction d’agente de détention.

17. Le même jour, l’intéressée a fait l’objet d’un entretien d’évaluation et de développement du personnel (ci-après : EEDP), dont elle a signé le formulaire, tout comme M. D______, Monsieur G______, nouveau directeur de I______, ainsi qu’une responsable de la DRH de l’OCD.

Selon les évaluateurs, l’intéressée occupait la fonction d’agente de détention et l’entretien avait lieu pour d’« autres motifs ». Tous les critères de compétence étaient maîtrisés, sous réserve de celui lié au traitement de l’information qui était « à développer ». À teneur du bilan général, elle était une personne de qualité qui répondait aux exigences professionnelles. Elle était consciente d’avoir manqué quarante-six jours et demi depuis son arrivée à I______. Selon le médecin-conseil, elle était apte à reprendre un rythme de travail normal. Sous la rubrique « période de prolongation », était indiqué « du 19.12.14 au 29.09.15 ».

Aux termes de l’analyse de l’environnement effectuée par la personne évaluée, la répartition ainsi que la charge de travail et les possibilités de formation étaient inadéquates et le climat de travail devait être amélioré. Elle « était tombée des nues » en apprenant la prolongation de son contrat et trouvait dommage qu’elle en soit informée après son assermentation et que l’on récompense le travail effectué en étant livrée à elle-même de cette façon. Malgré ses arrêts de travail pour maladie, elle s’était investie en visant l’excellence de son travail. Les conditions de travail au sein de I______ avaient été plus que difficiles, en raison des horaires donnés à la dernière minute, du manque d’effectif chronique, des vacances annulées à la dernière minute, de l’encadrement quasiment inexistant – ses supérieurs étant eux-mêmes débordés –, de la formation presque inexistante – M. C______ les désignant comme des professionnels – et des heures supplémentaires impossibles à récupérer en raison du manque d’effectif. Elle avait essayé à plusieurs reprises de communiquer avec sa hiérarchie concernant ses arrêts de travail et avait proposé des solutions, telles que le départ de la centrale pour les pavillons et la prise d’une semaine de vacances pour récupérer, ayant accumulé énormément d’heures supplémentaires. Aucune de ces options n’était réalisable, en raison de la charge de travail. Aucun processus de retour au travail n’avait été mis en place à son égard. Lorsqu’elle était revenue durant l’été à 50 %, elle s’était retrouvée plusieurs jours de suite seule à un poste clef de l’établissement. I______ se mettant en place, personne ne l’avait informée de l’évolution de son travail. Elle était évaluée pour la première fois et aurait dû faire l’objet d’un entretien plus tôt.

18. Par courrier du 19 décembre 2014, Mme A______ a contesté son EEDP.

Elle avait été convoquée à l’EEDP le 15 décembre 2014 alors qu’elle aurait dû l’être le 1^er décembre 2014. Sa première année d’engagement avait pris fin le 30 septembre 2014, de sorte que l’EEDP aurait dû avoir lieu trois mois auparavant. Enfin, « même en utilisant mes arrêts maladie comme prétexte pour me prolongé (sic) ma durée de stage et ne pas me verser mes indemnités, je n’ai pas le quota de jours le permettant ».

19. Le 20 décembre 2014, l’intéressée a invité le directeur de I______ à déclarer l’EEDP caduc et à mener un nouvel entretien de service.

Celui-ci avait pour objet les manquements aux devoirs du personnel et impliquait des droits procéduraux, soit le droit de se faire accompagner, un délai de convocation de dix jours ouvrables, l’indication des motifs de l’entretien et des personnes présentes pour l’employeur, le rappel du droit de se faire accompagner et la possibilité d’établir un compte rendu de l’entretien à la demande de l’un des participants. L’EEDP du 19 décembre 2014 constituait en réalité un entretien de service, de sorte que les conditions cadre et réglementaires n’avaient pas été respectées.

20. Du 22 décembre 2014 au 30 septembre 2015, Mme A______ s’est trouvée en état d’incapacité totale de travailler pour cause de maladie.

21. Le 11 mars 2015, le directeur de I______ a écrit à l’intéressée.

L’entretien du 19 décembre 2014 correspondait non pas à un entretien de service mais à un EEDP, dont le but premier était de l’informer des démarches à entreprendre au sujet de son assurance-maladie et ainsi préserver ses droits. Depuis son engagement, elle avait été absente pendant quatre mois sur dix-sept mois de stage, de sorte que l’EEDP avait également pour but de faire état de ces absences et de lui rappeler leurs répercussions sur l’organisation et la bonne marche du service. Vu ses bons états de service, la poursuite des relations contractuelles était privilégiée. Elle devait cependant mettre à profit les mois à venir pour démontrer à l’institution que l’on pouvait compter sur sa présence et l’engager comme employée. Vu le rapport du SPE de décembre 2014, il y avait un bon espoir qu’elle retrouve sa pleine capacité de travail et puisse poursuivre son stage à la satisfaction de toutes les parties.

22. Par courrier du 12 mars 2015, le chef de service du SPE s’est adressé à l’OCD.

Mme A______ bénéficiait d’un suivi médical par un médecin spécialiste. Le SPE était actuellement dans l’impossibilité de se prononcer sur la durée de son arrêt de travail et sur sa capacité à reprendre par la suite son poste de travail habituel. Compte tenu de sa situation, un formulaire de demande de prestations auprès de l’assurance-invalidité (ci-après : AI) lui avait été remis. Elle serait revue par le SPE le 9 avril 2015.

23. Le 9 avril 2015, la Doctoresse H______, gynécologue obstétricienne, a certifié que l’intéressée était enceinte, le terme étant prévu pour octobre 2015.

24. Le 17 avril 2015, Mme A______ a écrit au directeur de I______.

Elle souffrait d’une maladie grave dont elle n’était pas responsable et pouvant l’éloigner à tout moment de son lieu de travail, ce qui était uniquement du ressort du domaine médical et du SPE. Le report de sa période de stage était nettement plus important que le temps total de ses absences et devrait être pour le moins identique. Il n’était pas concevable de culpabiliser une employée absente pour la surcharge de travail occasionnée pour ses collègues ou le dérèglement de la bonne marche du service.

25. Le 12 mai 2015, la Doctoresse I______, gynécologue obstétricienne, a confirmé que l’intéressée était enceinte.

26. Par préavis médical du 29 mai 2015, le Doctoresse J______, médecin du travail au SPE, a posé un pronostic défavorable quant au retour de Mme A______ à son poste habituel au terme de la prise en charge thérapeutique.

Au regard des éléments médicaux circonstanciés obtenus auprès du médecin spécialiste et après appréciation de la situation suite à la consultation du 27 avril 2015, l’incapacité de travail allait se poursuivre sur plusieurs mois, la prise en charge thérapeutique étant en cours. L’avis de non-retour au poste de travail à I______ serait confirmé à l’issue de la prochaine consultation, en septembre 2015. L’annonce AI devait être envisagée, pour une rente ou une réadaptation.

27. Par courrier du 16 juin 2015, l’OCD a confirmé à l’intéressée que son contrat en qualité de stagiaire prendrait fin au 30 septembre 2015, date à laquelle cesseraient les rapports de service la liant à l’État selon sa lettre d’engagement du 25 septembre 2013.

28. Le 23 juin 2015, Mme A______ a sollicité de l’OCD la délivrance d’un certificat de travail intermédiaire.

29. Le 17 juillet 2015, l’intéressée a contesté que son contrat prît fin le 30 septembre 2015, a indiqué à l’OCD que s’il entendait mettre fin aux rapports de travail, il lui appartiendrait de respecter les procédures ordinaires de résiliation et lui a demandé de confirmer que le courrier du 16 juin 2015 était considéré comme nul et non avenu.

Elle avait suivi la première année de formation avec succès, avait prêté serment le 5 décembre 2014 et avait été nommée à la fonction de surveillante, de sorte qu’elle n’avait depuis lors plus le statut de stagiaire. Le contrat d’engagement en qualité de stagiaire du 25 septembre 2013 avait de facto pris fin au moment de la prestation de serment, de sorte que les règles ordinaires sur les employés lui étaient applicables. Elle était au bénéfice d’un contrat de durée indéterminée. Il était interdit de la licencier pendant la durée de sa grossesse ainsi que durant les seize, voire les vingt semaines suivant son accouchement. Il n’y avait pas de motif fondé de licenciement. Une éventuelle résiliation serait clairement liée à ses incapacités de travail, elles-mêmes dues aux conditions de travail à I______, qui l’avaient amenée à effectuer du travail dépassant de loin ce qui pouvait lui être imposé en sa qualité de stagiaire et violant gravement les règles les plus élémentaires de protection de la personnalité et de la santé des travailleurs.

30. Le 7 août 2015, Mme A______ a réitéré sa demande de certificat de travail intermédiaire.

31. Le 21 août 2015, la DRH du DSE a remis à l’intéressée son certificat de travail intermédiaire du 11 août 2015.

Selon ce dernier, elle exerçait depuis le 30 septembre 2013 en qualité de stagiaire agente de détention à 100 %. Elle avait suivi la formation cantonale genevoise des gardiens et surveillants de prison, puis avait intégré l’établissement de I______ le 15 mars 2014 afin de poursuivre sa formation. Elle avait assumé sa fonction un peu plus de douze mois, puis avait cessé totalement ses activités depuis le 22 décembre 2014.

32. Le 16 septembre 2015, Mme A______ a constaté l’absence de réponse à sa requête du 17 juillet 2015, a sollicité que le DSE se détermine et a demandé la suppression de la mention de la cessation de ses activités depuis le 22 décembre 2014 et l’ajout de son activité à la Brennaz jusqu’au 16 mars 2014 dans son certificat de travail intermédiaire

33. Le même jour, la DRH a confirmé que les rapports de service cesseraient le 30 septembre 2015.

La durée de son contrat de stagiaire était limitée au 30 septembre 2015. L’assermentation de décembre 2014 n’avait pas valeur de nomination et ne signifiait pas que le contrat de stagiaire avait pris fin de facto à ce moment-là.

34. a. Par acte du 30 octobre 2015, Mme A______ a saisi la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), concluant à la constatation de l’existence d’un contrat de travail de durée indéterminée à compter du 6 décembre 2015 (recte : 2014), à la condamnation de l’État de Genève à lui verser les salaires dus à compter du mois d’octobre 2015, à la mise des frais à la charge de l’État de Genève et à l’allocation d’une indemnité pour les frais indispensables causés par sa requête.

Aucune décision de licenciement ne lui avait été adressée, l’autorité estimant que son contrat de travail avait pris fin le 30 septembre 2015. En l’absence de décision contre laquelle diriger un recours, l’action en constatation était recevable.

Le personnel en formation était engagé en qualité de stagiaire pendant la première année de formation, puis en qualité d’agent de détention ordinaire, soumis à une période probatoire de deux ans, dès qu’il en remplissait les conditions. L’intéressée avait été engagée comme stagiaire le 30 septembre 2013. L’attestation du 14 août 2014 sanctionnait la fin de la première phase de sa formation, confirmait qu’elle avait acquis les connaissances requises par le plan d’études et marquait le début de sa deuxième année de formation. La prestation de serment n’était possible qu’après l’achèvement de l’école de formation et n’était pas prévue pour les stagiaires. Dès la prestation de serment, elle avait quitté son statut de stagiaire et avait été mise au bénéfice d’un contrat de durée indéterminée, à compter du 6 décembre 2014. Le rendez-vous avec le médecin-conseil du 10 décembre 2014 était destiné à effectuer l’examen médical nécessaire à la nomination pour deux ans à titre d’épreuve, ce qui confirmait qu’elle avait terminé à satisfaction sa première année de formation et commencé sa deuxième année le 1^er octobre 2014. Qu’elle ait fait l’objet d’un EEDP confirmait qu’elle était une collaboratrice nommée pour une période probatoire, l’EEDP n’étant pas prévu pour les stagiaires. Le formulaire indiquait d’ailleurs qu’elle était agente de détention. La durée de son stage, au maximum de deux ans, ne pouvait pas être prolongée. Il n’était pas possible, quatre mois après l’attestation du 14 août 2014, de prétendre qu’elle n’avait pas atteint les objectifs en raison de ses absences. Elle n’était pas à la fin de sa période probatoire de deux ans, de sorte qu’il n’y avait rien à prolonger. L’autorité avait agi de manière contraire à la bonne foi. Une prolongation de stage constituerait une sanction, qui aurait dès lors dû faire l’objet d’un entretien de service et non d’un EEDP. Or, les conditions de tenue d’un tel entretien n’étaient pas données. Elle avait craint des représailles à son égard suite à ses déclarations à la commission des visiteurs officiels le 4 novembre 2015. La prolongation de son contrat de stagiaire visait à la punir. Les rapports de travail n’avaient pas pris fin le 30 septembre 2015 et elle demeurait employée de l’État de Genève.

b. À l’appui de son action, elle a versé à la procédure plusieurs documents.

Selon des extraits du site internet du CSFPP, la formation de base dispensée par ce dernier était la formation commune à tous les collaborateurs des établissements suisses de privation de liberté du domaine de l’exécution des sanctions, de la détention avant jugement ainsi que de la détention administrative. Pendant la première année, ils recevaient une formation pratique au sein des établissements cantonaux, puis suivaient quinze semaines de formation de base à Fribourg, réparties sur deux ans, avec un examen intermédiaire à la fin de la deuxième année. La formation s’achevait à l’issue de la troisième année par l’examen professionnel fédéral et par l’obtention du brevet fédéral d’agent de détention.

Aux termes d’un extrait du site internet de l’État de Genève concernant le centre de formation des agents de détention, la formation d’agent de détention s’effectuait en emploi sur une durée de trois ans. Les douze premiers mois étaient dédiés à la formation pratique et théorique dans les différents établissements pénitenciaires genevois et étaient sanctionnés par un certificat de l’OCD. Durant les vingt-quatre mois suivants, les agents de détention stagiaires suivaient une formation théorique dispensée par le CSFPP de Fribourg, en alternance avec la poursuite d’une formation pratique dans les établissements carcéraux du canton de Genève.

À teneur d’une attestation médicale du 26 juin 2015, Mme A______ était suivie depuis le 16 avril 2015 au sein du cabinet de la Doctoresse K______, psychiatre. Elle était en incapacité de travail depuis le début du suivi.

35. Par réponse du 23 décembre 2015, le DSE a conclu à l’irrecevabilité de l’action de Mme A______, subsidiairement à son rejet.

Les conclusions constatatoires étaient subsidiaires aux conclusions condamnatoires, soit tendant au paiement de son traitement, et étaient dès lors irrecevables. Le contentieux par voie d’action était limité aux cas où il n’y avait pas de décisions préalables. Or, malgré l’absence de voies de recours, les courriers des 16 juin et 16 septembre 2015 constituaient des décisions constatant la fin des rapports de service et l’absence de nomination à un poste d’agente de détention. En l’absence de recours, ces décisions étaient entrées en force. Les conclusions de l’intéressée étaient tardives.

Dès réception de sa lettre d’engagement, Mme A______ savait que ses rapports de service en tant que stagiaire ne pouvaient se poursuivre au-delà du 30 septembre 2015, vu la durée maximale de vingt-quatre mois pour un stage. Le préavis médical du 19 décembre 2014 faisait suite aux interrogations de l’OCD sur sa capacité à poursuivre son activité, compte tenu de ses absences. En tout état de cause, vu le préavis du 29 mai 2015, la condition de l’examen médical satisfaisant n’était pas remplie. Elle n’avait pas fait l’objet d’une décision la nommant agente de détention pour une période probatoire de deux ans. Ni la loi, ni les travaux préparatoires ne prévoyaient que l’assermentation impliquait de facto l’accession au statut d’employé. Les stagiaires agents de détention étaient susceptibles de dresser des rapports pouvant entraîner des sanctions à l’encontre de détenus, de sorte que leur assermentation pouvait se justifier. Vu ses tâches en tant que stagiaire, il était raisonnable de demander à l’intéressée de prêter serment, à l’instar des vingt autres stagiaires agents de détention. Elle avait gardé le statut de stagiaire jusqu’au 30 septembre 2015.

36. En l’absence de requête complémentaire ou de réplique dans le délai au 9 février 2016 imparti à l’intéressée par le juge délégué, la cause a été gardée à juger.

1. L’autorité défenderesse conteste la recevabilité de l’action de la demanderesse.

a. La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05, correspondant à l’art. 56A al. 1 de l’ancienne loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - aLOJ, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2010). Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Sont réservées les exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ, correspondant à l’art. 56A al. 2 aLOJ).

b. La chambre administrative connaît en instance cantonale unique des actions fondées sur le droit public qui ne peuvent pas faire l’objet d’une décision au sens de l’art. 132 al. 2 LOJ et qui découlent d’un contrat de droit public. Les dispositions de la LPA en matière de recours s’appliquent par analogie à ces actions (art. 132 al. 3 LOJ, correspondant à l’art. 56G aLOJ).

c. Avant le 1^er janvier 2009, la chambre administrative n'était compétente pour connaître des recours contre les décisions concernant le statut et les rapports de service des fonctionnaires et autres membres du personnel de l’État que dans la mesure où une disposition légale, réglementaire ou statutaire le prévoyait (art. 56B al. 4 aLOJ). Quant à l'art. 56G aLOJ qui réglementait l'ancienne action pécuniaire largement utilisée pour régler le contentieux financier de la fonction publique, sa teneur a été modifiée. Tout d'abord intitulé « action contractuelle » depuis l'entrée en vigueur le 1^er janvier 2009 de la modification législative du 18 septembre 2008, et réservé aux prétentions fondées sur le droit public qui ne pouvaient pas faire l'objet d'une décision et qui découlaient d'un contrat de droit public, il est devenu depuis le 1^er janvier 2011 l'art. 132 al. 3 LOJ.