Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Madame B______

représentée par la Fondation suisse du service social international

contre

OFFICE CANTONAL DE LA POPULATION - SERVICE CANTONAL DES NATURALISATIONS

22. Le 7 juin 2010, la conseillère d’Etat en charge du département de la sécurité, de la police et de l’environnement (ci-après : DSPE ou le département), a répondu à l’ODM. En dépit de l’arrêt précité du TAF, le législateur genevois avait dès 1992 déjà tenu à préciser que la possession d’un permis de séjour valable tout au long de la procédure de naturalisation était une condition sine qua non pour obtenir la nationalité suisse et genevoise. Les art. 11 al. 2 let. c et 13 al. 5 RNat mettaient en exergue ce principe qui pouvait être également déduit de l’art. 11 al. 2 de la loi sur la nationalité genevoise du 13 mars 1992 (LNat - A 4 05). Les bases légales existantes étaient suffisantes pour lui permettre de continuer à refuser de naturaliser un(e) candidat(e) qui n’était plus au bénéfice d’un titre de séjour valable. Cette position avait été confirmée par un arrêt du Tribunal administratif (ATA/426/2008 du 28 août 2008), devenu depuis le 1^er janvier 2011 la chambre administrative de la section administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), qui avait confirmé que l’exigence d’un titre de séjour ou d’établissement, valable durant toute la procédure de naturalisation, n’était pas contraire au droit fédéral.

23. Le 23 juin 2010, la recourante a écrit au SCN. Dans un dossier similaire, l’ODM avait finalement donné son approbation à la naturalisation d’une personne qui se trouvait dans la même situation qu’elle. Elle requérait de ce fait la reprise dans les meilleurs délais de la procédure cantonale de naturalisation, respectivement la transmission du préavis cantonal à l’ODM en vue de l’approbation fédérale de naturalisation.

24. Le 29 juin 2010, le SCN a répondu à l’intéressée. Dans le cas auquel son conseil s’était référé dans son courrier du 23 juin 2010, l’ODM n’avait pas pu faire autrement que de délivrer une autorisation fédérale de naturalisation. Cependant, pour que la requérante soit considérée comme naturalisée, il fallait encore que le Conseil d’Etat prenne un arrêté d’approbation. Le problème restait entier au niveau cantonal car les candidats se devaient d’être en possession d’un permis valablement renouvelé tout au long de la procédure de naturalisation, à teneur de loi.

Concernant Mme B______, le SCN attendait avec intérêt l’issue du recours pendant devant le TAF. Suite à cela, il répondrait à la requête du 27 janvier 2010, avec indication des voie et délai de recours.

25. Le 20 juin 2010, Mme B______ a maintenu sa demande de reprise de la procédure de naturalisation. Celle-ci avait été suspendue en application du seul droit fédéral, à teneur de la lettre du 22 octobre 2009 du SCN. Les directives fédérales applicables en la matière étaient devenues caduques à la suite de l’arrêt de principe du TAF du 3 novembre 2009. L’art. 13 al. 5 RNat laissait une marge de manœuvre au SCN quant à la poursuite ou non de la procédure cantonale de naturalisation, dès lors qu’il prévoyait que la procédure « pouvait » être suspendue à l’échéance du titre de séjour ou d’établissement jusqu’à son renouvellement.

26. Le 20 juillet 2010, l’intéressée a écrit au TAF pour solliciter à nouveau la suspension de l’instruction du recours contre la décision de l’ODM du 28 août 2009 jusqu’à droit connu, au niveau cantonal, sur sa demande de naturalisation.

27. Par décision du 16 août 2010, le SCN a refusé de reprendre la procédure de naturalisation et informé Mme B______ qu’il suspendait celle-là, dans l’attente de l’issue de la procédure de recours contre le refus de renouvellement de son permis de séjour prononcé par l’ODM le 28 août 2009. Si l’arrêt du TAF du 3 novembre 2009 empêchait l’ODM de refuser de délivrer une autorisation fédérale de naturalisation à un(e) candidat(e) qui n’était plus au bénéfice d’un titre de séjour valable au moment de la décision, il ne visait pas les cantons qui restaient libres de statuer en fonction de leurs propres bases légales. Or, l’art. 11 al. 2 LNat prévoyait que la possession d’un permis de séjour valable tout au long de la procédure était une condition sine qua non pour obtenir la nationalité suisse et l’art. 11 al. 2 let. c RNat prévoyait que la procédure était suspendue à l’échéance d’un tel titre de séjour ou d’établissement jusqu’à son renouvellement.

Un recours pouvait être interjeté auprès de la chambre administrative contre cette décision dans les trente jours à compter de sa notification.

28. Le 20 août 2010, le TAF a répondu à l’intéressée. Il confirmait les termes de son courrier du 25 février 2010. La question d’une éventuelle suspension de l’instruction du recours ne pourrait être examinée par l’autorité judiciaire qu’une fois connue la décision formelle et définitive que prendraient les autorités genevoises compétentes en matière de naturalisation sur sa requête.

29. Par acte posté le 15 septembre 2010, Mme B______ a recouru auprès de la chambre administrative contre la décision précitée du SCN du 16 août 2010. Elle a conclu à son annulation et à ce que cette autorité soit invitée à reprendre l’instruction de la procédure de naturalisation.

L’art. 13 al. 5 RNat laissait une marge d’appréciation à l’autorité administrative et le SCN aurait dû tenir compte de la portée de l’arrêt du TAF du 3 novembre 2009 pour entrer en matière sur la demande de reprise. Dans l’arrêt précité, le TAF avait posé le principe qu’il n’était pas ou plus nécessaire après le dépôt de la demande de naturalisation d’être au bénéfice d’une autorisation de séjour pendant toute la procédure de naturalisation. L’arrêt du TAF semblait même autoriser un candidat à attendre à l’étranger l’issue de la procédure fédérale de naturalisation. Au surplus, tant que le refus de l’ODM du 28 août 2009 n’était pas devenu exécutoire et définitif, elle pouvait continuer à séjourner légalement en Suisse, à teneur de l’art. 55 al. 2 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021). La demande de naturalisation avait été déposée le 1^er septembre 2008 et ce n’était que le 22 octobre 2009 que le SCN avait suspendu l’instruction de la demande, alors qu’il aurait eu le temps de terminer son instruction et, selon toute vraisemblance, de soumettre le dossier à l’ODM pour l’approbation fédérale de naturalisation.

30. Le 11 novembre 2010, l’ODM a répondu. Il a conclu au rejet du recours. Le droit cantonal, soit l’art. 11 al. 2 let. c LNat, couplé aux art. 11 al. 2 let. c RNat et 13 al. 5 RNat, imposait pour que la procédure de naturalisation aille son cours et voie son terme, que le candidat(e) étranger(ère) soit au bénéfice durant toute la procédure d’une autorisation de séjour et imposait qu’elle soit suspendue à l’échéance du titre de séjour jusqu’à son renouvellement. Cette interprétation de la législation genevoise avait été expressément confirmée par la chambre de céans (ATA/426/2008 du 29 août 2008).

L’art. 13 al. 5 RNat n’accordait aucun pouvoir d’appréciation, vu la règle impérative de l’art. 11 al. 2 let. c RNat. De même, l’arrêt du TAF du 3 novembre 2009 ne permettait pas d’autoriser un candidat à attendre en Suisse l’issue de la procédure fédérale de naturalisation, s’agissant d’une naturalisation ordinaire. La décision querellée était conforme au principe de proportionnalité ainsi qu’à la jurisprudence cantonale. Le fait qu’il y ait une lacune de la LN, qui devrait être comblée prochainement, ne changeait rien au principe de base selon lequel la naturalisation constituait l’aboutissement d’un processus d’intégration supposant nécessairement que le candidat soit au bénéfice d’un titre de séjour valable.

31. Le 24 novembre 2010, la recourante a demandé à répliquer, ce qui lui a été accordé.

32. Le 15 décembre 2010, elle a demandé toutefois un délai supplémentaire après que certaines pièces citées par l’intimé dans sa réponse lui aient été transmises, comme elle l’avait requis le 24 novembre 2010.

Elle persistait dans ses conclusions. Le 28 mai 2010, elle avait sollicité une autorisation de séjour à titre de regroupement familial, doublée d’une autorisation de séjour pour études.

Pour le surplus, elle discutait la position de l’autorité intimée.

33. Le 6 janvier 2011, la recourante a complété son argumentation. Elle se référait à un dossier du SNC (SNC n^o 2007.1268) dans lequel une candidate avait déposé une demande de naturalisation en mai 2007 alors que son autorisation de séjour pour études arrivait à échéance le 30 juin 2007. L’OCP avait préavisé favorablement l’octroi d’une autorisation de séjour à titre humanitaire en sa faveur le 25 septembre 2007. Il avait ensuite transmis le dossier de l’intéressée à l’ODM le 18 avril 2008 en vue de l’octroi de la naturalisation fédérale qui avait été finalement accordée le 7 juin 2010 sur la base de l’arrêt de principe du TAF du 3 novembre 2009. Sa situation était similaire et rien n’empêchait le SCN de faire de même dans son cas. Cette solution s’imposait d’autant plus que la suspension de l’instruction de sa demande de naturalisation durait depuis plus de deux ans et s’avérait disproportionnée. La procédure de naturalisation devait être reprise, l’utilité d’un préavis cantonal positif de naturalisation constituant alors un élément d’appréciation favorable et important dans le cadre de la pesée des intérêts en présence de laquelle le TAF devait procéder, dans le cadre du recours en matière de permis humanitaire qu’il avait à connaître. L’octroi d’un tel permis constituerait une issue qui permettrait d’éviter que le Conseil d’Etat doive retenir l’arrêté d’approbation de la naturalisation, en raison de l’absence de titre de séjour de l’intéressée.

34. Le 20 janvier 2011, l’intimé a dupliqué. Il persistait dans ses conclusions. La demande d’autorisation de séjour du 28 mai 2000 était prioritairement déposée pour études et accessoirement à titre de regroupement familial. Pour le surplus, le département maintenait son argumentation antérieure sur les conditions légales qui rendaient nécessaire, pour la poursuite d’une procédure de naturalisation, la possession par le candidat d’un titre de séjour ou d’établissement valable. En outre, la suspension de la procédure, en l’absence de titre de séjour valable, découlait de la loi.

35. Le 10 février 2011, la recourante a informé le juge délégué que, lors d’un entretien de son conseil avec le directeur général de l’OCP, aucune solution n’avait été trouvée. Ni l’OCP, ni l’autorité intimée ne s’étaient déterminés sur le grief d’inégalité de traitement qu’elle avait formulé en relation avec le dossier SCN n^o 2007.1268.

36. Le 3 février 2011, la recourante, se prévalant de son droit de réplique, a transmis de nouvelles écritures au juge délégué. Ce dernier les lui a retournées le 8 février 2011. L’instruction n’était pas close. Il convenait d’attendre l’issue de la rencontre que le conseil de la recourante devait avoir avec le secrétaire général du département.

37. Le 14 février 2011, le juge délégué a informé les parties qu’un ultime délai leur était accordé au 25 février 2011 pour déposer d’éventuelles observations. Passé celui-ci, la cause serait gardée à juger.

38. Le 24 février 2011, la recourante a persisté dans ses écritures. Le SCN était régulièrement entré en matière sur des demandes de naturalisation déposées par des étudiants alors que ces derniers s’étaient engagés à quitter la Suisse au terme de leurs études. Elle se référait à l’arrêt du TAF du 3 novembre 2009. Or, dans ces cas, l’abus de droit ne leur avait pas été opposé par cette autorité.

39. Le 24 février 2011, l’autorité intimée a persisté dans ses conclusions. Le SCN s’était formellement conformé à la pratique constante voulue par le législateur genevois et confirmée par la conseillère d’Etat chargée du département dans sa correspondance avec l’ODM. Le grief d’inégalité de traitement était contesté et le département y avait répondu.

40. Le 1^er mars 2011, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

41. Le 10 mars 2011, la recourante a encore adressé à la chambre administrative des observations complémentaires. Elle se devait de faire usage de son droit de réplique. L’intimé prétendait de manière inexacte qu’elle avait répondu au grief d’inégalité de traitement qu’elle-même avait soulevé au regard du cas SNC n° 2007.1268. L’arrêt du TAF du 3 novembre 2009 que l’intimé citait ne se référait aucunement à ce dernier cas. Dans le cas en question qui était identique à celui de la recourante, le SCN avait bel et bien transmis le dossier à l’ODM pour approbation alors que le permis d’étudiante de l’intéressée était échu postérieurement à l’ouverture de la procédure de naturalisation. Il n’y avait ainsi pas de pratique constante du SCN en la matière comme le prétendait l’intimé. Dans le cadre du pouvoir d’appréciation que lui laissait l’art. 13 al. 5 RNat, rien n’empêchait ce service de poursuivre le traitement de la demande de naturalisation en vue de soumettre le dossier à l’ODM pour approbation fédérale. Le SCN restait en effet libre de refuser d’approuver la naturalisation définitive, tant que la candidate n’était pas au bénéfice d’une autorisation de séjour renouvelée. Les chances de cette dernière d’obtenir une autorisation de séjour seraient sensiblement accrues, une fois la naturalisation fédérale obtenue. C’était ce qui s’était passé dans le dossier SCN 2007.1226 (recte 1268) puisque, par décision du 13 août 2010, l’ODM avait reconsidéré sa position et approuvé l’octroi d’une autorisation de séjour après la naturalisation fédérale de l’intéressé. Finalement, cette dernière avait été naturalisée selon arrêté du Conseil d’Etat du 19 décembre 2010.

b. Constitue une décision finale, celle qui met un terme à l’instance engagée (P. MOOR, Droit administratif, vol. 2, 3^ème éd., 2011, n° 2.2.4.2, p. 256) et une décision incidente, celle qui intervient au cours de la procédure, ayant principalement pour objet son déroulement (ATA/333/1999 du 1^er juin 1999 et la jurisprudence citée ; P. MOOR, op. cit., n° 2.2.4.2 p. 257).

c. Le délai ordinaire de recours contre une décision finale est de trente jours (art. 62 al. 1 let. a LPA), tandis que celui contre une décision incidente est de dix jours (art. 62 al.1 let. b LPA).

A teneur de l’art. 62 al. 2 LPA, si, dans la mention des voies de droit, la décision attaquée indique par erreur un délai supérieur au délai légal, le recours peut être formé jusqu’à l’expiration du délai mentionné.

d. Le recours contre une décision incidente n’est ouvert que si celle-ci cause un préjudice irréparable ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 57 let. c LPA).

4. Le recours a été interjeté contre la décision du SCN de suspendre l’instruction de la procédure de naturalisation dans l’attente de l’issue de la procédure relative au renouvellement de l’autorisation de séjour. Cette décision ne met pas fin à l’instance, dès lors qu’elle ne tranche pas définitivement la question de l’octroi par le canton de la nationalité suisse à la recourante. Il s’agit donc d’une décision de nature incidente soumise au délai de recours particulier de l’art. 62 al. 1 let. b LPA et aux conditions de recevabilité spéciales de l’art. 57 let. c LPA (ATA/333/1999 précité, consid. 1c).

5. La décision du SCN du 16 août 2010 mentionnait par erreur un délai de recours de trente jours. Le recours ayant été interjeté le 15 septembre 2010, soit dans le respect du délai indiqué, il sera considéré, en vertu de l’art. 62 al. 2 LPA, avoir été déposé dans le délai légal, la recourante s’étant fiée de bonne foi aux assurances données par l’autorité.

6. Reste à déterminer si le recours est recevable au regard des critères de l’art. 57 let. c LPA.

Dans la procédure de naturalisation ordinaire, la nationalité suisse s’acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (art. 12 al. 1 de la loi fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 - LN - RS 141.0). Elle implique une autorisation fédérale qui doit être délivrée aux conditions posées par la loi fédérale précitée. Pour le surplus, c’est le droit cantonal qui régit la procédure à l’échelon cantonal et communal (art. 38 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 – Cst. – RS 101  ; 15a LN).

Dans le canton de Genève, l’étranger qui remplit les conditions du droit fédéral peut demander la nationalité genevoise s’il remplit les conditions des art. 11 al. 1, 2 et 12 LNat.

En l’occurrence, si le SCN a décidé de suspendre la procédure, c’est parce que les art. 11 al. 2 LNat et 11 al. 2 du RNat posent comme condition que le ou la candidate à la naturalisation soit au bénéfice d’un titre de séjour ou d’établissement valable tout au long de la procédure et, qu’en l’espèce, la réalisation de cette condition était incertaine compte tenu du contentieux encore pendant devant le TAF. Par cette décision procédurale - autorisée expressément par l’art. 14 al. 1 LPA - le SCN n’a toutefois causé aucun dommage irréparable à la recourante, dès lors que la suspension n’a pas eu pour conséquence de nuire à ses droits sur le fond. Celle-ci peut certes en contester le bien-fondé. Elle n’établit aucunement que cette décision lui cause un préjudice irréparable au sens de l’art. 57 let. c LPA.

Dans ces circonstances, le recours contre la décision de suspension du 16 août 2010 sera déclaré irrecevable.

7. Un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge de la recourante vu l’issue du recours (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée.

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

déclare irrecevable le recours interjeté le 15 septembre 2010 par Madame B______ contre la décision de l’office cantonal de la population - service cantonal des naturalisations du 16 août 2010 ;

met à la charge de Madame B______ un émolument de CHF 1’000.- ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à la Fondation suisse du service social international, mandataire de la recourante, ainsi qu’au service cantonal des naturalisations de l’office cantonal de la population.

Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.