Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Union Foncière Privée UFP SA (ci-après : UFP) est propriétaire de la parcelle n° 3'797 de la commune de Genève-Petit-Saconnex, sise à l'adresse 56 av. d'Aïre.

Les parcelles voisines, en allant vers l'est, sont, respectivement, la propriété de :

-          EDPS Immobilier SA (ci-après : EDPS) pour la parcelle n° 3'796, à l'adresse 54 av. d'Aïre ;

-          Mesdames Juliette BILLAUD et France BILLAUD COHADES et Messieurs Michel et Philippe BILLAUD pour la parcelle n° 3'795, à l'adresse 52 av. d'Aïre, Madame Micheline BILLAUD étant usufruitière de la part de MM. BILLAUD ;

-          La société immobilière Aïre Panorama SA (ci-après : SI Aïre) pour la parcelle n° 3'577, à l'adresse 50 av. d'Aïre et

-          SFP Fondation (ci-après : SFP) pour les parcelles n^os 3'578 et 3'695, à l'adresse 48 et 46 av. d'Aïre, propriété, jusqu'au 31 août 2019, d'Helvetia Compagnie Suisse d'assurances SA (ci-après : Helvetia).

Ces propriétaires seront nommés ci-après les propriétaires fonciers.

Ces parcelles sont sises en zone de développement 3, zone de fond 5.

2) Sur ces six parcelles est sis un bâtiment composé de huit étages sur rez, long de 100 m environ. Il a été érigé, dans les années 1960 pour les immeubles sis aux adresses 46 à 52 av. d'Aïre et dès 1946 environ pour les n°^s 54 et 56 av. d'Aïre.

Le terrain étant légèrement en pente, la hauteur de l'immeuble est supérieure à 27 m sur son côté est et inférieure sur la façade ouest.

3) En date du 23 juillet 2014, AS-DZ Architecture SA a déposé une demande d'autorisation de construire portant sur la « surélévation de l'ensemble du bâtiment des allées 46 à 56 », soit la création d'un 9^e et 10^e étages. La société DZ Architectes SA est aujourd'hui la mandataire.

4) Par arrêté du 11 avril 2017, le conseiller d'État en charge du département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : DT ou département), a autorisé l'application des normes de 3^ème zone au bâtiment à surélever.

5) À l'exception de la Ville de Genève (ci-après : la ville), qui considérait que le projet dépassait la hauteur maximale autorisée en 3^ème zone, tous les préavis ont été favorables, voire favorables sous conditions.

6) Par décision du 18 mai 2017, publiée le même jour dans la Feuille d'avis officielle (ci-après : FAO), le DT a délivré l'autorisation sollicitée (DD 107'092 ; ci-après : la DD).

7) Par acte du 19 juin 2017, la ville a recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI) contre cette autorisation de construire, concluant à son annulation.

Cette procédure a été enregistrée sous le n° de cause A/2673/2017.

Elle a notamment invoqué que le DT n'avait pas demandé l'accord de son Conseil administratif pour renoncer à l'élaboration d'un plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) conformément à l'art. 2 al. 2 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35).

8) Par acte formé le 19 juin 2017, le Groupement des Habitants de l'avenue d'Aïre (ci-après : GHA), Madame Léonie HAGER, Madame Claire SCHWEIZER et Monsieur Elias Xil GALDO (ci-après : GHA & Consorts) ont recouru contre cette décision, concluant à son annulation. GHA regroupait des habitants du bâtiment de l'av. d'Aïre 46 à 56 et avait pour but statutaire de s'opposer au projet de surélévation de l'immeuble. Mmes HAGER et SCHWEIZER et M. GALDO étaient locataires d'appartements sis dans le bâtiment, respectivement aux 8^ème, 2^ème et 8^ème étages.

Cette procédure a été enregistrée sous le n° de cause A/2660/2017.

9) Par acte formé le 19 juin 2017, septante-huit propriétaires d'appartements situés dans les immeubles sis à l'allée Pic-Pic (du n° 2 au 12), se trouvant, aux points les plus proches, à 44 m de l'immeuble litigieux (ci-après : les propriétaires de l'allée Pic-Pic) ont recouru contre la décision querellée, concluant à son annulation.

Cette procédure a été enregistrée sous le n° de cause A/2703/2017.

10) Le DT et les propriétaires fonciers ont conclu au rejet des recours.

L'immeuble avait été construit avant l'adoption, en 2008, de la « loi sur les surélévations (L 10088) ». Celle-ci avait modifié, notamment, l'art. 27 LCI, autorisant, dorénavant, de surélever de 6 m, soit à 27 m au total, la hauteur de la ligne verticale du gabarit en zone 3. L'immeuble concerné atteignant déjà 27 m, la dérogation au gabarit se fondait sur l'art. 11 LCI, ce qu'autorisaient les art. 27 al. 3 et 6 LCI.

11) Par décision du 6 avril 2018, le TAPI a joint les trois procédures sous la référence n° A/2660/2017.

12) Une audience de comparution personnelle des parties et d'enquêtes s'est tenue le 8 mai 2018. Monsieur Giorgio BELLO, président de la commission d'architecture (ci-après : CA) à l'époque de l'établissement des préavis, a été entendu.

À l'issue de l'audience, le TAPI a informé les parties qu'il entendait demander le préavis du Conseil administratif de la ville et le soumettre au Conseil d'État pour que ce dernier « confirme ou infirme » qu'il renonçait à l'établissement d'un plan localisé de quartier (ci-après : PLQ). Le TAPI a imparti au DT un délai au 15 juin 2018 pour obtenir ce préavis.

13) À la demande du TAPI, le DT a transmis, le 19 juin 2018, les courriers échangés avec la ville attestant du refus de cette dernière de saisir le Conseil administratif.

S'en est suivi un échange de correspondances entre le TAPI et la ville, à l'issue duquel celle-ci a saisi le Conseil administratif afin qu'il se détermine sur l'octroi d'une dérogation à l'établissement d'un PLQ conformément à l'art. 2 al. 2 LGZD.

Les 6 et 15 août 2018, la ville a informé le TAPI que, lors de sa séance du 25 juillet 2018, le Conseil administratif avait décidé de ne pas renoncer à l'établissement d'un PLQ pour la surélévation des bâtiments en cause.

14) Le 12 septembre 2018, le DT a informé le TAPI que « comme il a été prévu dans le cadre de l'audience du 8 mai 2018, ledit préavis a été soumis au Conseil d'État pour qu'il se détermine à nouveau sur le projet à la lumière de ce document. Vous trouvez ci-joint un nouvel arrêté daté et signé du 10 septembre 2018, ce qui démontre de manière formelle que le Conseil d'État maintient sa position s'agissant de la renonciation à l'établissement d'un PLQ in casu, en application de l'art. 2 al. 2 LGZD. En effet, il apparaît que le cas d'espèce entre pleinement dans le champ de l'art. 2 al. 2 let. c LGZD dans la mesure où il ne fait aucun doute qu'il s'agit d'un quartier déjà fortement urbanisé. L'élaboration d'un PLQ n'apparaît pas aux yeux du département comme indispensable vu que les parcelles alentour, et notamment celles situées à l'ouest, sont construites. Il ne s'agit en effet pas d'un quartier vierge qui serait appelé à se développer et pour lequel une réflexion en matière d'aménagement serait nécessaire ».

Était joint un arrêté départemental du 10 septembre 2018, signé par le conseiller d'État chargé du DT, énonçant en son art. 1 que l'application des normes de la 3^e zone au bâtiment à surélever, selon dossier DD 107'092, était autorisée.

15) Un transport sur place s'est déroulé en présence des parties le 5 février 2019.

16) Les parties se sont déterminées après ces actes d'instruction.

Le DT a notamment relevé que le fait que des PLQ aient été adoptés dans le quartier, soit notamment le PLQ 29132 concernant la « Rue Camille Martin », directement à l'ouest de l'immeuble querellé, ou le PLQ 29790 relatif au quartier des Eidguenots, de l'autre côté de l'av. d'Aïre, tendait à démontrer que le secteur était fortement urbanisé et que l'établissement d'un PLQ pour le seul bâtiment en cause ne présentait que peu d'intérêt. Concernant l'arrêté du 10 septembre 2018, il était relevé que le Conseil d'État, lors de sa séance du 25 mars 2009, avait délégué au DT la compétence d'approuver les arrêtés autorisant l'application des normes de la zone de développement (ci-après : ZD) pour les dossiers en autorisation de construire, le TAPI ayant déjà eu l'occasion de valider cette délégation. Partant, cet arrêté était pleinement valable.

17) Par jugement du 10 septembre 2019, le TAPI a rejeté le recours.

a. Mmes HAGER et SCHWEIZER ainsi que M. GALDO, locataires de l'immeuble litigieux, n'avaient pas la qualité pour recourir. Ils n'avaient pas allégué que la surélévation leur causerait un préjudice ou qu'ils seraient plus touchés que la majorité du voisinage.

L'association n'avait pas démontré que ses membres seraient spécialement touchés par le projet, de sorte qu'ils ne disposaient pas de la qualité pour recourir à titre individuel. La qualité pour recourir de l'association ne pouvait donc pas non plus lui être reconnue. Par ailleurs, en se limitant à invoquer la violation de normes du droit de la construction, le recours de GHA & Consorts s'apparentait à une action populaire. Son recours était irrecevable.

b. Les propriétaires de l'allée Pic-Pic, voisins de la construction projetée, avaient qualité pour recourir, de même que la ville.

c. Les demandes d'actes d'instruction complémentaires étaient rejetées, le dossier étant en état d'être jugé.

d. La ville avait invoqué une violation de l'art. 2 al. 2 LGZD au motif que l'arrêté du Conseil d'État du 11 avril 2017, par lequel il renonçait à l'établissement d'un PLQ, était vicié en tant qu'il avait été prononcé sans que le Conseil administratif de la ville n'ait rendu son préavis sur cette question.

Ce grief était devenu sans objet du moment que le TAPI avait demandé la délivrance de ce préavis dans le cadre de la présente procédure. Cette façon de procéder respectait le principe d'économie de procédure et, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, ne violait ni le double degré de juridiction ni le droit d'être entendu. Ce préavis, délivré le 15 août 2018 par le Conseil administratif de la ville était défavorable. Il n'avait toutefois qu'un caractère consultatif.

Dans l'arrêté du 10 septembre 2018, le DT avait maintenu sa position s'agissant de la renonciation à l'établissement d'un PLQ, dans la mesure où le quartier était fortement urbanisé. Dans ses écritures du 28 mars 2019, le DT avait précisé que le Conseil d'État lui avait délégué la compétence d'approuver les arrêtés autorisant l'application des normes de la ZD pour les dossiers en autorisation de construire lors de sa séance du 25 mars 2009. Le TAPI avait précédemment validé cette délégation et admettait que le conseiller d'État en charge du DT puisse rendre un tel arrêté en lieu et place du Conseil d'État.

C'était à juste titre que le caractère de « quartiers de développement déjà fortement urbanisés » au sens de l'art. 2 al. 2 LGZD avait été reconnu au quartier litigieux. « Le choix du Conseil d'État de faire application de l'art. 2 al. 2 let. c LGZD pour l'urbanisation des parcelles concernées, suivant en cela notamment le préavis favorable à la dérogation de la direction de la planification directrice cantonale et régionale du 28 avril 2014 [était] conforme au droit ».

e. Les autres griefs, relatifs à des violations des art. 11, 27 et 46 LCI et 12 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01) et portant sur les servitudes de distance et vues droites ainsi que la hauteur des gabarits étaient écartés.

f. En conséquence, le recours de GHA & consorts était irrecevable et les recours de la ville et des propriétaires de l'allée Pic-Pic étaient rejetés.

18) Par acte du 14 octobre 2019, le GHA & Consorts ont interjeté recours contre le jugement précité auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Ils ont conclu à son annulation et, cela fait, à l'annulation de l'autorisation DD 107'092. Différentes mesures d'instruction étaient sollicitées.

C'était à tort que le TAPI avait déclaré irrecevable leur recours. Les intérêts protégés par les art. 11 et 27 LCI poursuivaient comme objectif la préservation de la qualité de vie des habitants par le respect des règles de construction, d'architecture et d'urbanisme. Une surélévation impliquait de construire un « immeuble sur un immeuble » avec des nuisances liées avec l'augmentation du nombre d'habitants de l'immeuble et découlant de l'important chantier. Les recourants avaient offert de prouver, par l'audition d'experts ou de témoins, l'importance des nuisances qu'ils subiraient.

19) Par acte du 14 octobre 2019, les propriétaires de l'allée Pic-Pic ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité. Ils ont conclu à son annulation ainsi qu'à celle de l'autorisation de construire querellée. Ils produisaient une liste des recourants.

L'art. 2 al. 2 LGZD avait été violé. Conformément à l'art. 2 al. 1 LGZD, la délivrance de l'autorisation de construire était subordonnée à l'approbation préalable par le Conseil d'État d'un PLQ et des conditions particulières applicables au projet. En l'espèce, la question d'un PLQ préalable n'était pas tranchée. Seules les normes de construction applicables au projet en cause étaient évoquées. L'autorité intimée n'avait produit aucune décision du Conseil d'État permettant de déroger au principe du PLQ. Le TAPI s'était fondé sur les explication du département, lequel n'avait pas produit la décision du Conseil d'État du 25 mars 2009 qu'il invoquait pour justifier de sa compétence. Même à supposer que cette décision ait la portée que le département lui donnait, elle n'était pas conforme à l'art. 2 al. 3 de la loi sur l'exercice des compétences du Conseil d'État et l'organisation de l'administration du 16 septembre 1993
(LECO - B 1 15). En effet, une délégation devait être décidée par voie réglementaire et non par décision individuelle. Or, la seule disposition réglementaire invoquée par le DT et reprise par le TAPI était l'art. 5 RGZD, lequel n'abordait pas la question d'une délégation d'une compétence prévue par l'art. 2 al. 2 LGZD. De surcroît, des PLQ avaient été adoptés récemment pour des constructions immédiatement voisines du bâtiment litigieux, soit à la rue
Camille-Martin et aux Eidguenots.

20) Par acte du 14 octobre 2019, la ville a interjeté recours auprès de la chambre administrative contre le jugement querellé. Elle a conclu à son annulation ainsi qu'à celle de l'autorisation DD 107'092.

L'art. 2 al. 2 LGZD avait été violé à l'instar de l'art. 46 LCI et 12 relatifs aux distances aux limites des propriétés et entre constructions. De surcroît, l'autorisation accordée violait l'art. 11 LCI.

21) Le DT a conclu au rejet des recours.

Il contestait toute violation de l'art. 2 al. 2 LGZD. Il ressortait tant de la situation alentour, des pièces du dossier que du transport sur place que le projet se situait dans un périmètre constitué d'immeubles de gabarits importants, construits selon les normes de la 3^ème zone ou de la ZD 3. Le fait que plusieurs PLQ aient été adoptés aux alentours était sans pertinence. Les cas n'étaient pas comparables. Le quartier des Eidguenots, par exemple, concernait plusieurs parcelles et trois cents logements. Cela démontrait toutefois que le quartier était fortement urbanisé. L'élaboration d'un PLQ pour la seule surélévation d'un immeuble n'apparaissait pas nécessaire, et était démesurée. C'était en conséquence à raison que le TAPI avait jugé qu'il s'agissait d'un quartier fortement urbanisé et qu'une application de l'art. 2 al. 2 let. c LGZD se justifiait. L'art. 5 RGZD fondait valablement les compétences du département pour prononcer l'arrêté querellé.

22) Les propriétaires fonciers ont conclu à l'irrecevabilité du recours de GHA & Consorts et de celui des propriétaires de l'allée Pic-Pic. Au fond, les recours devaient être rejetés.

La parcelle détenue par les propriétaires de l'allée Pic-Pic n'était pas immédiatement voisine du projet querellé, mais séparée de celle-ci par une voie ferrée. Ces derniers n'exposaient pas quels avantages pratiques ils pourraient retirer de l'annulation du jugement querellé ou de l'autorisation de construire. Même à retenir une prétendue perte d'ensoleillement, de dégagement ou de vue, celles-ci n'étaient pas avérées.

L'irrecevabilité du recours de GHA & Consorts suffisait à rejeter les mesures d'instruction qu'ils étaient les seuls à avoir sollicitées. Celles-ci n'étaient en tous les cas pas utiles. De surcroît, les informations sollicitées étaient disponibles sur le site SITG.

Toute violation de l'art. 2 al. 2 LGZD et de la LCI était contestée.

23) Dans leur réponse au recours, GHA & Consorts ont relevé que, selon les travaux préparatoires en lien avec l'adoption de la loi 9'529, l'ancien conseiller d'État Monsieur Mark MULLER avait indiqué qu'avant de surélever les immeubles, il fallait modifier les PLQ, ce qui avait toujours été fait depuis lors. La LGZD instituait les PLQ. Son contrôle était hors de la juridiction du Tribunal civil. Il n'existait donc pas d'alternative pour les locataires victimes d'une décision contraire à la LGZD.

24) Les propriétaires de l'allée Pic-Pic ont persisté dans leurs conclusions.

25) Madame Claire SCHWEIZER étant décédée en cours de procédure, un délai a été imparti à l'hoirie pour se déterminer sur la suite de la procédure. Dans le délai, l'hoirie de feue Madame Claire SCHWEIZER, soit Madame Evelyne Jacqueline PRANDO, Messieurs Daniel-Henri PACHE et Jean-Claude Roger PACHE, a indiqué qu'elle ne souhaitait plus poursuivre la procédure.

GHA & Consorts a fait état d'un fait nouveau, à savoir la délivrance, par le DT, le 31 juillet 2020, de l'autorisation préalable DP 18'869 (ci-après : la DP), portant sur la construction d'une résidence hôtelière et d'un restaurant sur le bâtiment accolé à l'immeuble à surélever, à l'est, au 44 bis av. d'Aïre (ci-après : le bâtiment en pignon).

26) Au vu du fait nouveau, les parties ont été autorisées à formuler d'ultimes écritures.

a. GHA & Consorts ont persisté dans leurs conclusions. Ce dossier faisait la démonstration de carences dans l'instruction : les actes les plus importants pour l'octroi des deux dérogations avaient été menés par le TAPI et non par le département, soit notamment l'interrogatoire du représentant de la CA ainsi que la procédure pour l'octroi de la dérogation à l'art. 2 LGZD. Or, l'instance judiciaire ne saurait se substituer à l'autorité administrative désignée par la loi. L'autorisation délivrée par le DT pour le bâtiment en pignon prévoyait un gabarit uniforme avec la construction existante et devait donc tenir compte du présent recours. Ainsi, la double dérogation octroyée en faveur des propriétaires fonciers allait servir à justifier une nouvelle double dérogation pour le commerce attenant.

b. Les propriétaires de l'allée Pic-Pic ont persisté dans leurs conclusions. Helvetia avait garanti à SFP la possibilité de surélever ses deux immeubles du bâtiment, de manière autonome. L'autorisation de construire litigieuse, qui se fondait sur une prétendue harmonie volumétrique du projet pour justifier d'une dérogation au sens de l'art. 11 al. 4 LCI, pourrait donc être « saucissonnée » par les propriétaires concernés. Or, si la surélévation n'intervenait que pour quatre allées sur six, elle perdrait toute harmonie volumétrique et le préavis de la CA aurait été totalement dénaturé. La DP était contestée devant le TAPI. Enfin, deux petits immeubles de trois étages sur rez à la rue Camille-Martin avaient nécessité un PLQ, à l'instar du projet du quartier des Eidguenots. Or, à suivre le département, ajouter deux étages de plus à un immeuble de six allées et 100 m de long, ou construire une résidence hôtelière de onze étages sur rez, avec trente chambres, ne nécessitait pas de PLQ, ce qui démontrait une politique à géométrie variable, sans coordination de la construction en ZD et détournant le but de la loi.

c. Les propriétaires fonciers se sont opposés à la production et à l'apport du dossier relatif à la DP. Les projets étaient précisément coordonnés puisque celui de la DP était lié à la DD querellée. Exiger l'établissement d'un PLQ pour coordonner deux projets de construction portant sur la même barre d'immeubles était disproportionné, un tel PLQ ne se justifiant pas au regard du bâti environnant.

d. La ville a persisté dans ses conclusions. Elle s'étonnait que la DP ait pu être délivrée sans que ne figure dans celle-ci une clause relative au gabarit, imposant une coordination avec la DD 107'092. Le département devait impérativement conduire une étude afin de déterminer le gabarit admissible de l'ensemble de ces immeubles par le biais d'un PLQ.

e. Le DT a persisté dans ses conclusions. La DP était sans influence sur l'issue du présent litige et était exorbitante à celui-ci. Il s'agissait d'un projet distinct puisqu'il se situait sur une autre parcelle et qu'il n'existait aucun lien entre les deux. Il n'était pas question d'un ensemble.

27) Sur ce, les parties ont été informées, le 22 octobre 2020, que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables sous ces aspects (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA).

La ville a qualité pour recourir, ce que les parties ne contestent pas. Son recours est recevable.

Le bien-fondé du rejet de la qualité pour recourir de GHA & Consorts ainsi que l'analyse de celle des propriétaires de l'allée Pic-Pic, remise en cause devant la chambre de céans, souffrira de rester indécise en l'état compte tenu de ce qui suit.

L'hoirie de feue Mme SCHWEIZER n'ayant pas souhaité être partie à la présente procédure, elle sera mise hors de cause.