Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

du 2 décembre 2003

dans la cause

SOCIÉTÉ ANONYME DE LA COLLINE-CHAMPEL

représentée par Me Bruno Mégevand, avocat

contre

CONSEIL D'ÉTAT

EN FAIT

EN DROIT

3. Considérés par la doctrine comme des plans d'affectation spéciaux, les plans de site ont des effets contraignants pour les particuliers (T. TANQUEREL, La participation de la population à l'aménagement du territoire, p. 260). Lorsque ils comportent des restrictions au droit de propriété, celles-ci ne sont admises que si elles reposent sur une base légale suffisante, sont justifiées par un intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité (ATF n.p 1P.801/1999 du 16 mars 2000; ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120 Ia 126 consid. 5a p. 142; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, et les arrêts cités).

4. a. Le plan contesté et son règlement sont régis par les articles 38 et suivants LPMNS.

b. Cette loi a pour but la protection des sites et paysages, espèces végétales et minéraux qui présentent un intérêt biologique, scientifique, historique, esthétique ou éducatif (art. 35 al. 1 LPMNS). Constituent notamment des sites, au sens de cette disposition, les paysages caractéristiques, tels que les rives, les coteaux et les points de vue ainsi que les ensembles bâtis (art. 35 al. 2 let. a et b LPMNS).

c. Le terme "notamment" utilisé à l'article 35 alinéa 2 LPMNS indique que la notion de "site" doit être comprise largement, comme cela ressort d'ailleurs de l'examen des travaux préparatoires. Les autorités ont ainsi considéré que : "Dans le cadre genevois beaucoup plus modeste, il convenait de protéger particulièrement certains lieux : monuments, ensembles bâtis ou naturels, paysages particulièrement remarquables, etc. (...)" (Mémorial du Grand Conseil, 1974, p. 3244). De même, le rapport de la commission du Grand Conseil chargée d'examiner le projet de loi qui a donné lieu à l'adoption de la LPMNS précise que :"La commission a voulu introduire la possibilité de protéger des ensembles bâtis, dans le cadre des dispositions sur les sites. Les articles 32 et 35 ont été modifiés dans ce sens. Il semble, en effet, plus judicieux de traiter les ensembles bâtis sous le régime du plan de site que sous celui du classement" (Mémorial du Grand Conseil, 1976, p. 1906).

Au vu de ce qui précède, force est de constater que le législateur a refusé de circonscrire la notion de site à celle correspondant au sens courant de ce terme, mais a étendu cette notion en y englobant d'autres objets à protéger, parmi lesquels pourront être inclus les constructions des quartiers de la Roseraie et de Beau-Séjour, le tissu urbain dans lequel elles s'inscrivent et la végétation qui les englobe.

5. a. Aux termes de l'article 38 LPMNS, le Conseil d'Etat peut édicter les dispositions nécessaires à l'aménagement ou à la conservation d'un site protégé par l'approbation d'un plan de site assorti, le cas échéant, d'un règlement. Ce plan et ce règlement déterminent notamment les mesures propres à assurer la sauvegarde ou l'amélioration des lieux tels que : maintien des bâtiments existants, alignement aux abords des lisières de bois et forêts ou de cours d'eau, angles de vue, arborisation; les conditions relatives aux constructions, installations et exploitations de toute nature (implantation, gabarit, volume aspect, destination); les cheminements ouverts au public ainsi que les voies d'accès à un site ou à un point de vue; les réserves naturelles (art. 38 al. 1 et 2 LPMNS).

b. En adoptant l'arrêté d'approbation du plan de site et de son règlement, le Conseil d'Etat a fait usage de cette compétence.

A cet égard, et contrairement à ce que soutient la recourante, le tribunal de céans constate que la mesure de protection adoptée est la mieux à même d'atteindre les objectifs de protection recherchés, en raison du caractère hétérogène des éléments à protéger et du contexte de développement particulier dans lequel ils s'inscrivent. Les autres mesures de protection instituées par la LPMNS, soit le classement et l'inscription à l'inventaire, sauraient en effet difficilement entrer en considération, dès lors que ces mesures ont essentiellement pour but la protection d'un objet individualisé ou présentant des caractéristiques propres ou très spécifiques. La légalité de l'adoption de plans de site poursuivant des objectifs de protection diversifiés tels que notamment des sites, des villages au caractère typique, des quartiers ou des localités a d'ailleurs été confirmée tant par le Tribunal fédéral que par le Tribunal de céans (ATF n.p IP.801/99 du 16 mars 2002; SJ 1995 87; ATA B. du 16 octobre 1991; G. du 14 juin 1989).

6. a. Enfin, le plan de site et son règlement répondent parfaitement aux critères qui président à la délimitation des zones protégées dignes d'intérêt, selon les prescriptions de l'article 17 alinéa 1 LAT, soit plus précisément de sa lettre c, à teneur de laquelle, les zones à protéger comprennent les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels.

b. Selon la doctrine, doivent être considérés comme visés par cette disposition, non pas uniquement un objet isolé mais également des ensembles, mêmes si tel ou tel élément est de moindre valeur. Le critère esthétique n'est pas le seul à être appliqué : ce qui est typique d'une époque, représentatif d'un style, même relativement proche, est également sauvegardé. De même, l'on doit entendre par "localités typiques" des sites qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement. Le plus souvent, ce seront des parties - places, rues - qui se distinguent par leur impression d'ensemble, leur identité de proportion, de style d'époque (P. MOOR, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ASPAN, ad. art. 17, chiffre 59, p. 19). Enfin, la doctrine souligne que les législations cantonales dont l'objet topique est la protection de la nature, des monuments et des sites, et qui instituent des moyens d'intervention propres (inventaire, classement, expropriation) ont un champ d'application plus large que celui de l'article 17 LAT (P. MOOR, opus cit., ad. art. 17, chiffre 38, p. 17).

c. Partant, au vu de ce qui précède, sous l'angle du droit fédéral également, l'adoption du plan de site et de son règlement ne saurait être remise en cause. Le grief de la recourante tiré de la violation du principe de la légalité sera dès lors rejeté. Reste encore à examiner si les restrictions apportées par ces mesures au droit de propriété de la recourante reposent sur un intérêt public et si, cas échéant, elles sont proportionnées.

7. Dans ses écritures, la recourante critique le fait que la parcelle 1808 soit englobée dans le PLQ.

8. a. L'article 4 du règlement a pour objet les bâtiments maintenus et précise en son chiffre 2 que ces derniers ne peuvent faire l'objet que de travaux d'entretien ou de transformations nécessaires à une adaptation des locaux, à un changement d'affectation ou à une amélioration du confort. Les structures porteuses de même que les éléments dignes de protection doivent être sauvegardés.

b. L'article 8 du règlement a pour objet les surfaces libres de construction. En particulier concernant le sous-périmètre 2, cet article précise : "Hors de l'aire d'implantation d'une construction nouvelle, sise sur les parcelles 1797 et 1802, les surfaces de terrain non bâties doivent rester libres de constructions et d'installations diverses, sous réserve de constructions ou d'installations de peu d'importance et d'agrandissements mineurs des bâtiments existants".

9. a. Selon une jurisprudence bien établie, le tribunal de céans observe une certaine retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des commissions de préavis pour autant que l'autorité inférieure suive l'avis de celles-ci (ATA C.-M. du 15 octobre 1996 et les arrêts cités).

b. Lorsque la consultation de la CMNS est imposée par la loi, le préavis de cette commission a un poids certain dans l'appréciation qu'est amenée à effectuer l'autorité de recours (ATA SAP du 15 septembre 1998 et jurisprudences citées). En revanche, le Tribunal administratif ne s'impose pas de réserves face à un préavis négatif de la CMNS lorsque ce dernier a été requis sans nécessité et que l'objet architectural litigieux n'est pas complexe (SJ 1995 p. 596).

c. Dans le cadre de l'adoption d'un plan de site, les préavis de la commune et de la CMNS sont obligatoires (art. 40 al. 3 LPMNS et 5 al. 2 let. l du règlement général d'exécution de la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 29 novembre 1976 - RPMNS; L 4 05.01).

10. En l'espèce, la ville de Genève et la CMNS ont préavisé favorablement le plan de site litigieux et son règlement. Quant au régime appliqué au bâtiment G 144, incorporé dans la catégorie des "bâtiments maintenus" (art. 4 règlement) du fait de ses qualités architecturales, il répond aux préoccupations des milieux de la protection du patrimoine de le préserver.

Le service des monuments et des sites s'est également montré favorable au maintien de la végétation existante dès lors qu'elle participe étroitement à la composition et à la qualité du périmètre concerné. Ainsi, pour ce service, le caractère du quartier est pour une large part définie par la complémentarité qui existe entre le cadre bâti et la végétation qui l'accompagne. L'intérêt public à la conservation des éléments visés par le plan de site et son règlement apparaît ainsi certain.

11. a. Pour être proportionnée, la restriction aux droits constitutionnels doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; cette règle n'est pas respectée s'il est possible d'atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 124 I 40 consid. 3e p. 44/45, 107 consid. 4c/aa p. 115).

b. Comme vu ci-dessus, le plan de site litigieux a pour fonction d'intégrer dans un périmètre régi par des prescriptions particulières des constructions ou des objets dignes d'intérêt, qui ne sont pas toujours compatibles les unes avec les autres, mais qui n'en révèlent pas moins le caractère spécifique d'un quartier. Cette mesure, moins restrictive que le classement, limite ainsi à ce qui est nécessaire l'objectif de protection poursuivi. Quant à la mise à l'inventaire proposée par la recourante pour le bâtiment G 144, ses effets ne sont pas différents de ceux résultant, pour cet édifice, des dispositions prévues par le plan de site et son règlement. Une telle mesure ne permet cependant pas d'atteindre l'objectif de protection globale recherché.

c. Quant à l'article 10 du règlement, qui inclut les jardins longeant l'avenue de Beau-Séjour dans la catégorie de la "végétation maintenue", il entre manifestement dans le cadre des mesures de protection visées aux articles 35 et 36 LPMNS. Seule mesure adéquate à la sauvegarde du périmètre régi par le plan de site et son règlement, le maintien de ces plantations et jardins n'apparaît pas excessif au regard des objectifs recherchés par le plan.

12. Enfin, la recourante fait grief au Conseil d'Etat d'avoir soumis la parcelle 1808 à un régime différent de deux autres parcelles incluses dans le même sous-périmètre.

a. Il y a inégalité de traitement interdite par l'article 8 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. féd. - RS 101) lorsqu'on est en présence de deux ou de plusieurs décisions, émanant d'une même autorité, qui, bien que conformes à la loi sont contradictoires (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne, 2000, vol. II, p. 499).

b. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATF 118 Ia 3).

c. Dans le domaine de l'aménagement du territoire le principe de l'égalité de traitement ne peut recevoir qu'une application restreinte, car la délimitation entre les divers modes d'utilisation du sol repose sur des pronostics incertains et conduit nécessairement à traiter inégalement des biens-fonds de mêmes situation et qualité (MÜLLER in Commentaire de la Constitution fédérale, état mai 1995, art. 4, n° 33 et 40). La délimitation des zones repose sur un certain nombre de principes : c'est par rapport à ces objectifs que, dans l'espace concret qu'il doit classer, l'aménagiste arrêtera l'extension de chaque zone. L'égalité de traitement entre les propriétaires, en fonction des caractéristiques intrinsèques de leurs fonds, ne peut y jouer qu'un rôle secondaire, dès lors que l'aménagement général du périmètre en cause présente en lui-même et par rapport à l'ensemble une cohérence suffisante (P. MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne, 1994, p. 463). L'analyse comparative de parcelles considérées isolément est donc remplacée par un examen plus large, celui des motifs justifiant des différences de classement dans la cohérence du plan dans son ensemble et dans la concrétisation qu'il donne sur le terrain aux buts, principes et objectifs de l'aménagement du territoire (P. MOOR, Commentaire LAT, 1999, art. 14 n° 42). Le Tribunal fédéral n'accorde ainsi qu'une portée relative au principe constitutionnel de l'égalité de traitement, celui-ci se confondant avec l'interdiction de l'arbitraire (ATF n.p. du 29 novembre 2001 1P.444/2001; n.p. du 3 octobre 2000 1P.416/2000). En matière d'aménagement du territoire, il suffit que la planification soit objectivement défendable pour qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 117 Ia 434, consid. 3e = JdT 1993 I 435).

d. Il apparaît que la situation de ces deux parcelles n'est nullement comparable. Comme vu ci-dessus, la parcelle 1808 abrite un bâtiment particulièrement digne d'intérêt et comporte une arborisation et une végétation de grande qualité, ce qui n'est pas le cas de la parcelle 1797, qui ne supporte pas de construction et qui ne présente aucune des caractéristiques de la parcelle de la recourante. Or, c'est précisément pour respecter les caractéristiques du secteur concerné que le Conseil d'Etat a eu recours à l'instrument du plan de site, qui permet de prendre en considération chaque élément à sauvegarder. Le traitement différent qui peut en résulter ne saurait donc être qualifié d'arbitraire.

13. Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté.

Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge de la recourante et aucune indemnité ne sera allouée (art. 87 LPA).

PAR CES MOTIFS