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1) Le présent litige porte sur le refus du département du territoire (ci-après : le département ou le DT) de délivrer à la société B______ (ci-après: la SA) et à Monsieur A_______ l’autorisation de construire préalable (ci-après : DP 1_______) sur la parcelle n° 1'103 un « manège et boxes ».

2) La SA, dont Monsieur A_______ est administrateur, a pour but l'exploitation de manège, achat, vente, importation, commerce et courtage de chevaux, prise en pension de chevaux et location de box, organisation de manifestations équestres ainsi que tous services, conseils et activités dans le domaine des sports équestres.

3) a. La SA est propriétaire des parcelles n^os 1'103 et 1'104 de la commune de D______, sises en zone agricole et partiellement constituées de surfaces d’assolement (ci-après : SDA) depuis l’inventaire modifié le 24 juillet 2015, sur une bande de 5 m de l’extrémité nord de la parcelle pour la première, et majoritairement constituée de SDA pour la seconde.

Sur la parcelle n^o 1'103, de forme rectangulaire, d’une surface de 8'540 m², sont construits, selon l’extrait du registre foncier, un grand bâtiment ayant la fonction de manège ainsi qu’une écurie perpendiculaire au manège au nord (n^o 2_______) d’une surface totale de 1'417 m². Une maison d’habitation d’une surface de 182 m² est construite perpendiculairement au manège au sud (n° 3_______). Autour des bâtiments, le sol est recouvert de bitume, sur une surface de 2'421 m².

Au nord de ces bâtiments (n^os 2_______ et 3_______) se trouve un paddock d’une surface de 3'097 m². La parcelle contient encore un couvert d’environ 200 m² situé à l’angle nord-est du manège à quelque 11 m de celui-ci.

b. Aucun bâtiment n’est construit sur la parcelle n^o 1'104, d’une surface de 8'359 m², qui contient un marcheur circulaire de 241 m².

c. Les parcelles n^os 1'103 et 1'104 forment un rectangle d’une hauteur approximative de 270 m et d’une largeur d’environ 70 m. La parcelle n° 1'104 est au nord de la 1'103. Le rectangle est bordé, à l’est, pour le tiers du haut par les Grands Bois, zone forestière, pour le tiers du milieu par la parcelle n° 1'288, propriété de Madame C_______ et pour le tiers du bas par la n° 1'287, propriété de M. A_______.

d. Depuis la création du manège, dans les années 1960, les parcelles n^os 1'103 et 1'104 ne sont plus affectées à l’agriculture.

Après avoir brûlé en 1970, le manège a été reconstruit. Son activité a évolué, passant des cours d’équitation dispensés jusqu’aux années 1981 à un centre d’entrainement pour la compétition équestre. Il comprend encore une activité de pension pour chevaux.

4) Le 16 décembre 2013, la SA a obtenu du département une autorisation de construire DD 4_______-2 pour la transformation d'une écurie, sellerie, vestiaire, création d'un club house et d'un espace de stockage sur la parcelle n^o 1'103.

5) Le 16 mai 2014, la SA a déposé auprès du département une nouvelle demande d'autorisation en vue de la construction d'un hangar avec sept boxes et une sellerie sur la parcelle n^o 1'103, d’une surface de 148,8 m². Ce projet a été enregistré sous le n^o DD 5______.

Selon les plans produits à l’appui de la demande, la construction d’un plan rectangulaire serait située à l’écart de l’angle nord du bâtiment n^o 2_______ à environ 11 m, sur la surface d’un bâtiment déjà existant, mais ne figurant pas au registre foncier.

6) a. Par préavis du 28 juillet 2014, la direction de la planification directrice cantonale et régionale, soit pour elle le service des procédures/préavis et de l'information (ci-après : SPI), s'est déclarée favorable au projet à la condition de l'adoption d'une zone sportive incluant le hangar en question, zone qui faisait l'objet d'une procédure DR n^o 6______, mais qui n’a pas été adoptée depuis.

b. Le 23 mai 2014, la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) s'est déclarée favorable au projet, sous réserve du préavis de la direction générale de l'agriculture (ci-après : DGA) concernant la conformité du projet à la zone agricole.

c. Le 16 juillet 2014, la DGA a préavisé favorablement le projet en relevant que l'activité de manège était présente bien avant 1972 et bénéficiait de la situation acquise en zone agricole. Il était demandé à l'autorité compétente d'apprécier la conformité du bâtiment projeté au regard des conditions et du respect des seuils fixés à l'art. 43 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1).

7) a. Le 12 août 2014, la DAC a demandé à M. A_______ d'apporter la preuve, au regard de l'art 43 OAT, du caractère indispensable du manège projeté pour le maintien de l'entreprise.

b. Le 15 octobre 2014, M. A_______ a exposé que la construction projetée avait pour objet d'assurer la mise en conformité des boxes existants avec les normes en matière de protection des animaux. À la suite d’une demande de complément de la part du département, il a remis les comptes 2013 de l'exploitation comparant les résultats d'exploitation en année pleine disposant de vingt-cinq boxes (situation d'origine) et avec trente-deux boxes (situation actuelle).

8) Par décision DD 5______ du 2 avril 2015, le département a refusé l'autorisation sollicitée.

La loi prévoyait que les bâtiments d'habitation et d'exploitation devaient en principe être groupés. En l'espèce, aucune justification n'avait été donnée pour prouver l'absence de lien matériel entre la construction légalement autorisée et le projet. Le nouveau bâtiment prévu semblait pouvoir fonctionner de manière autonome ou quasi autonome. La dispersion des constructions sur la parcelle accentuait clairement l'impact négatif sur les SDA. Selon l’analyse des comptes produits, le hangar n'apparaissait pas nécessaire à la pérennité de l'entreprise et les conditions de l'art. 43 OAT n’étaient pas remplies.

9) Par acte du 12 mai 2015, M. A_______ et la SA ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI) contre la décision de refus en concluant principalement à son annulation. La procédure a été enregistrée sous le numéro de cause A/1570/2015.

10) Après un double échange d’écritures, le 3 novembre 2015, le TAPI s'est adressé à la SA et à M. A_______ en attirant leur attention sur une question que les parties n'avaient pas débattue jusque-là, à savoir la limite aux agrandissements posée par l'art. 43 al. 2 OAT. À l'examen de la photographie aérienne de 1986 produite par le département dans le cadre de sa réplique, il semblait que le bâtiment abritant le manège n'occupait à l'époque qu'une très faible partie de la surface actuelle. Il semblait possible d'y distinguer ce qui devait être l'ancienne carrière et des bâtiments adjacents, dont l'un correspondait éventuellement à l'actuel bâtiment cadastré sous n^o 3_______. Si cette interprétation était correcte, il se pourrait que la limite posée par l'art. 43 al. 2 OAT soit dépassée. Les orthophotos de 1983 et 1972 disponibles sur le système d'information du territoire à Genève (ci-après : SITG) faisaient état d'une situation comparable, bien que peu claire. Tout document au sujet des constructions existantes entre 1972 et 1980 devait être produit.

11) La procédure A/1570/2015 a été suspendue d’entente entre les parties depuis le 6 avril 2016, par cinq décisions successives du TAPI.

12) a. En date des 11 et 25 juin 2018, M. A_______ et la SA ont déposé auprès du département une demande préalable, enregistrée sous DP 1_______ et une demande de démolition enregistrée sous M 7______, visant la démolition/reconstruction du manège et le remplacement des bâtiments existants par :

- la construction d'un seul bâtiment de forme rectangulaire et d'une surface de 1'994 m², avec un sous-sol de 992 m² permettant le stationnement de seize voitures et offrant en outre des espaces de rangement ainsi que de stationnement pour les véhicules de l'exploitation ;

- le remplacement du paddock existant, au même emplacement, par un nouveau paddock constitué d'un sol en sable ;

- un nouveau marcheur de 269 m², le marcheur existant étant également supprimé ;

- l'essentiel des surfaces bitumées seraient remplacées par des surfaces perméables carrossables et par du gazon.

Un projet modifié a été déposé le 31 janvier 2020 suite à de nombreux échanges avec le département.

b. Le 12 février 2020, la DAC a préavisé défavorablement le projet, non conforme à la zone agricole.

c. Le 16 mars 2020, l'office cantonal de l'agriculture et de la nature (OCAN) a préavisé négativement le projet au motif que les aménagements prévus outrepassaient manifestement les possibilités d'agrandissement permises par la loi, notamment s'agissant du paddock et du marcheur qui ne bénéficiaient apparemment pas d'autorisation de construire et ne pouvaient donc pas prétendre à une garantie de la situation acquise. Il serait toutefois possible d'entrer en matière pour certains agrandissements mesurés et limités du manège existant, lequel bénéficiait d'une garantie de la situation acquise, dans la mesure où ce dernier était au bénéfice d'une autorisation de construire antérieure à 1980.

d. Le 9 avril 2020, le SPI a préavisé défavorablement le projet. La démolition/reconstruction du manège entraînerait une modification de l'emprise au sol passant de 1'691 m² à 1'994 m², soit une augmentation de 18 %. Une telle modification pouvait être justifiée par l'évolution des normes liées aux questions vétérinaires et des pratiques du sport équestre, auxquelles les bâtiments existants ne répondaient plus et qui ne pouvaient être satisfaits au moyen d'un simple agrandissement de ces derniers. En revanche, ni le paddock, créé entre 1986 et 1991 avec une emprise d'environ 2'300 m², puis agrandi à environ 3'200 m² entre 2001 et 2005, ni le carrousel n'avaient jamais fait l'objet d'autorisation de construire. Non compatibles avec les exigences fédérales relatives aux SDA, ces aménagements et leurs pourtours, d'environ 4'500 m² au total, avaient dû être sortis de l'inventaire des SDA lors de sa mise à jour en 2014. S'agissant d'installations illicites, leur remise en état dans les plus brefs délais était exigée afin qu'elles puissent retourner à l'inventaire SDA.

En examinant la demande préalable, le SPI avait constaté l'apparition de nombreux autres aménagements extérieurs qui n'étaient pas au bénéfice d'autorisations, à savoir de petits tunnels sous bâche verte apparus environ en 2013-2014 sur la parcelle voisine n° 1'287 (propriété de M. A_______), d'un parking à vans apparu aux environs de 2012 sur les parcelles n° 1'287 et 1'288 (propriété de Madame C_______), ainsi que différents accès et chemins. De ces affectations illicites résultait une perte additionnelle d'environ 560 m² de SDA, de sorte que la démolition de ces aménagements et la remise en état des sols devraient être ordonnées.

13) Par courrier du 11 juin 2020, la requérante a demandé que l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC) écarte ces préavis et accorde l'autorisation requise. À ce courrier était joint copie d'une lettre adressée par le maire et ses deux adjoints de la commune de D______, apportant son soutien au projet, compte tenu, notamment, de la présence du manège depuis soixante ans, de son rôle social et environnemental, ainsi que de sa fonction économique pour la commune.

14) a. Le 11 juin 2020, le département a ouvert une procédure d’infraction I-8______ relative à la parcelle n° 1'288 et a interpellé la propriétaire. Il avait été constaté l’aménagement d’un parking et d’un chemin sans autorisation au sud de sa parcelle.

La propriétaire, par pli du 24 juin 2020, a précisé avoir loué ladite parcelle à l’exploitant de la SA comme terrain vierge où les chevaux du manège pouvaient paître et se détendre. Elle renvoyait le département auprès de celui-ci.

b. Le même jour, le département a ouvert une procédure d’infraction I-9______ relative à la parcelle n° 1'287. Il avait constaté l’installation, sans autorisation, de serres – tunnels, d’une cour et d’un parking,

c. La SA a confirmé avoir installé certains tunnels à caractère agricole, en limite de propriété des parcelles n^os 1'103 et 1’288 pour stocker des copeaux de bois et de la paille, nécessaires pour l’exploitation de son manège. Cet aménagement avait un caractère temporaire et n’impliquait aucune modification du sol car il ne comprenait qu’une toile fixée sur les poteaux amovibles. La cour et le parking étaient également provisoires, permettant, de temps en temps, le stationnement temporaire de certains véhicules liés à l’exploitation du manège. Si la demande préalable aboutissait, ces installations étaient appelées à disparaître.

15) Par courrier du 29 juillet 2020 au service de l'inspection de la construction et des chantiers, la requérante a souhaité un échange coordonné avec ce service et l'OAC, afin de faire le point sur les nombreuses procédures engagées et les options possibles.

16) Le 18 novembre 2020, le département a refusé la demande préalable
DP 1_______ déposée par la SA le 11 juin 2018 portant sur un nouveau projet de manège et diverses installations sur la parcelle n° 1'103 et impliquant la démolition des installations actuelles. Il se fondait pour l'essentiel sur les préavis de l'OCAN et du SPI et relevait que les différentes alternatives proposées, comme le fait de conserver la halle intérieure ou le paddock, mais pas les deux, n'avaient pas été retenues par la requérante. Celle-ci n’avait par ailleurs pas fourni tous les documents demandés, notamment le tableau de calcul des surfaces brutes de plancher utile (ci-après : SBPu) ou des surfaces annexes (ci-après : SA) ainsi que les schémas explicatifs.

Il a de même rendu deux décisions ordonnant la suppression et la remise en état de divers objets réalisés sans autorisation : des parkings, chemins, serres-tunnel sur les parcelles n^os 1'287 et 1'288, ainsi que, notamment, un paddock et un marcheur sur les parcelles n^os 1'103 et 1'104.

17) Le 21 décembre 2020, le département a sollicité la reprise de la procédure A/1570/2015. Si les décisions du 18 novembre 2020 faisaient l’objet d’un recours, il sollicitait d’ores et déjà la jonction des nouvelles causes à la procédure A/1570/2015. Dans ce cadre, le département pourrait procéder à une synthèse de l'ensemble de ses écritures.

18) a. Par trois actes séparés du 4 janvier 2021, la SA et M. A_______ ont recouru auprès du TAPI :

- contre la décision de refus de la DP 1_______ ; cause A/17/2021,

- contre l’ordre de remise en état concernant diverses installations sur les parcelles n^os 1'287 et 1'288 ; cause A/24/2021,

- et contre l’ordre de remise en état concernant un paddock et un marcheur sur les parcelles n^os 1'103 et 1'104 ; cause A/25/2021.

Préalablement, ils sollicitaient la suspension des procédures dirigées contre les ordres de remise en état dont le sort dépendait directement de l’issue du recours interjeté contre la DP n° 1_______.

b. S'agissant de la présente procédure relative au refus de délivrer la DP, ils soulignaient que le plan directeur de la commune de D______ n° 10______, adopté par le Conseil municipal de la commune le 7 mars 2011 et approuvé par le Conseil d'État le 15 juin 2011, identifiait le manège comme une infrastructure existante de sports et de loisirs, le mettant en évidence comme un périmètre non affecté à l'agriculture.

Ils faisaient de nombreux développements au sujet de la nécessité de faire évoluer le manège pour pouvoir répondre à l'élévation des exigences posées non seulement sur le plan juridique en matière de détention de chevaux, mais également sur le plan des normes relatives au sport équestre.

Ils détaillaient les caractéristiques techniques des infrastructures actuelles et les comparaient à celles des infrastructures projetées, en mentionnant les nombreux avantages présentés par ces dernières.

19) Par courrier du 29 janvier 2021, la SA et M. A_______ se sont opposés à une reprise de la procédure A/1570/2015 et à la jonction des procédures car la question de l’autorisation préalable était distincte de celle des ordres de remises en état et devait être traitée séparément.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le présent litige porte sur le refus d’autoriser la DP 1_______.

3) Dans un premier grief, les recourants allèguent une violation de l’art. 43
al. 2 OAT.

a. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 1 et al. 2
let. a LAT).

b. Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique ; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent : les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) ; les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b, art. 16 al. 1 LAT). Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue (art. 16 al. 2 LAT). Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (art. 16 al. 3 LAT).

c. Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (art. 16a al. 1 LAT) et qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone (art. 16a al. 2 LAT).

Aux termes de l'art. 20 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), la zone agricole est destinée à l'exploitation agricole ou horticole. Ne sont autorisées en zone agricole que les constructions et installations qui sont destinées durablement à cette activité et aux personnes l'exerçant à titre principal (let. a) ; respectent la nature et le paysage (let. b) ; respectent les conditions fixées par les art. 34 ss OAT (let. c).

d. S’agissant des activités en lien avec les chevaux, les constructions et installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à l'affectation de la zone et autorisées dans une entreprise agricole existante au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11) si l'entreprise dispose de pâturages et d'une base fourragère provenant majoritairement de l'exploitation. Des places à sol ferme peuvent être autorisées pour l'utilisation des chevaux détenus dans l'exploitation. Les installations directement liées à l'utilisation des chevaux telles que les selleries ou les vestiaires sont autorisées (art. 16abis LAT).

Les recourants ne se prévalent à juste titre pas de cette dernière disposition dans la mesure où les chevaux qu'ils détiennent ne sont pas liés à une activité agricole, mais qu’il s’agit d’activités sportives et de loisirs exercées dans un but commercial en lien avec des chevaux (garde de chevaux à des fins commerciales, école d’équitation, location de chevaux, etc). Ces dernières activités ont leur place en zone à bâtir ou dans une zone spéciale, car contrairement aux exploitations agricoles, ces activités n’ont aucun lien direct avec la production agricole et l’exploitation du sol (selon la définition donnée par l'office du développement territorial dans sa publication « comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval » éd. 2015, ci-après : publication ARE, p. 20).

4) a. Les constructions et installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone, tels les centres équestres ou autres activités commerciales en rapport avec le cheval, créées légalement avant le 1^er janvier 1980 et en activité, peuvent être transformés aux condition fixées à
l’art. 43 OAT (art. 37a LAT ; « Comment l’aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval », juillet 2015, office fédéral du développement territorial ARE (ci-après : publication ARE), p. 20).

b. Les changements d’affectation et les agrandissements de constructions et installations artisanales ou commerciales devenues contraires à l’affectation de la zone peuvent être autorisés : si la construction ou l’installation a été érigée ou transformée légalement (art. 43 al. 1 let. a OAT) ; s’il n’en résulte aucun nouvel impact important sur le territoire et l’environnement (let. b) ; si la nouvelle utilisation ne contrevient à aucune autre loi fédérale (let. c).

La surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone peut être agrandie de 30 %, les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié (art. 43 al. 2 OAT).

Si l’agrandissement de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone en dehors du volume bâti existant excède 100 m², il ne pourra être autorisé que s’il est indispensable au maintien de l’entreprise (art. 43
al. 3 OAT).