Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

k. Par arrêt du 1^er mars 2024, la chambre de céans a pris acte du retrait du recours pour déni de justice (ATAS/136/2024).

l. Le 15 mars 2024, l’intéressée, par l’intermédiaire de son conseil, a complété ses oppositions, requérant l’annulation des décisions de restitution, l’octroi de PC à compter du 1^er septembre 2021 et l’assistance juridique gratuite. Elle a fait valoir qu’en 2021, elle s’était absentée pendant 138 jours, dont 48 justifiés par des certificats médicaux, en 2022, pendant 194 jours, dont 74 justifiés par des certificats médicaux, et en 2023 pendant 137 jours étant donné que son séjour au Maroc avait dû se prolonger pour des raisons médicales. Souffrant de dépression, elle avait préféré être suivie par son médecin au Maroc, le docteur B______, spécialiste en médecine générale et du sport. Ses voyages n’avaient pour seul but que de consulter son médecin. Un séjour à l’étranger, supérieur à trois mois, ne pouvait être considéré comme le fait qu’elle avait quitté définitivement la Suisse et, partant, qu’un nouveau délai de carence de dix ans serait nécessaire avant d’obtenir à nouveau des PC. Son domicile avait toujours été à Genève et les consultations médicales devaient être considérées comme une raison majeure l’obligeant à séjourner au Maroc.

m. Par décision sur opposition du 28 mai 2024, le SPC a admis partiellement les oppositions. Après avoir effectué de nouveaux calculs rétroactifs pour les périodes des 1^er décembre 2021 au 31 mai 2022, 1^er au 30 septembre 2022 et 1^er janvier 2023 au 31 janvier 2024, compte tenu notamment de la donation d’un bien immobilier sis au Maroc que l’intéressée n’avait jamais annoncée, il en résultait que la demande de restitution de CHF 57'123.- à titre de PC était ramenée à CHF 31'400.-, celle de CHF 13'556.80 à titre de subsides de l’assurance-maladie à CHF 5'046.30 et celle de CHF 881.40 à titre de frais médicaux à CHF 291.70.

n. Par décision du 28 mai 2024, le SPC a recalculé le droit rétroactif aux PCF et PCC de l’intéressée du 1^er février au 31 mai 2024, et à compter du 1^er juin 2024. Il en résultait un montant de CHF 1'096.- en sa faveur pour la période du 1^er février au 31 mai 2024 et de CHF 1'896.- par mois à compter du 1^er juin 2024.

o. Par décision du 28 mai 2024, le SPC a rejeté la demande d’assistance juridique, au motif que la condition de la complexité de l’affaire, relative aux lieux de domicile et de résidence habituelle de l’intéressée, n’était pas remplie.

C. a. Par acte du 28 juin 2024, l’intéressée, représentée par son conseil, a interjeté recours contre cette dernière décision auprès de la chambre de céans, concluant à son annulation et à l’octroi de l’assistance juridique. Elle a fait valoir que ses oppositions des 27 février, complétées le 15 mars 2024, ne portaient pas uniquement sur la détermination des lieux de son domicile ou de sa résidence habituelle. La décision fixant un nouveau délai de carence de dix ans à partir du 1^er juillet 2023 revêtait une extrême importance puisqu’elle l’aurait empêchée de recevoir des PC avant le 1^er juillet 2033, soit une conséquence désastreuse qui ne ressortait toutefois pas clairement des décisions de l’intimé. Le nombre de décisions prises par l’intimé avait, par ailleurs, augmenté la difficulté de compréhension concernant cette conséquence. Le travail effectué pour le rétablissement de ses droits ne pouvait être réalisé par des travailleurs sociaux de Pro Senectute, mais uniquement par un avocat.

À l’appui de son recours, la recourante a produit un courriel du 30 mai 2024 par lequel Pro Senectute expliquait que son service social n’avait pas de juriste et qu’il ne déposait pas de recours.

b. La recourante ayant, dans le cadre de son recours, conclu à l’octroi de l’assistance juridique pour la procédure de recours, la chambre de céans a adressé cette requête au greffe de l’assistance juridique, comme objet de sa compétence.

c. Par réponse du 11 juillet 2024, l’intimé a conclu au rejet du recours en réitérant que la question litigieuse en procédure d’opposition, relative aux lieux de domicile et de résidence habituelle de la recourante, ne concernait pas une question de droit particulièrement difficile.

d. Par réplique du 14 août 2024, la recourante a conclu, sous suite de dépens, à la fixation du montant de la prise en charge des honoraires de son conseil, selon un état des frais qu’elle produisait. Elle a expliqué avoir des difficultés de compréhension en français. Par ailleurs, elle avait contacté Pro Senectute, qui n’avait pas de juriste, et elle n’avait pas été invitée à prendre contact avec le Centre social protestant ou d’autres fondations ou associations caritatives. En outre, la décision notifiée par pli du 13 février 2024 revêtait une extrême importance puisqu’elle considérait qu’elle avait quitté définitivement la Suisse et faisait courir un nouveau délai de carence de dix ans. Faute d’opposition, cette décision serait entrée en force de chose décidée et la recourante n’aurait eu droit qu’à des prestations d’aide sociale. Il n’était pas possible, au vu de telles conséquences, de faire appel à des assistants sociaux. Enfin, son opposition ne pouvait être considérée comme un banal examen de la question du domicile dès lors que la jurisprudence citée avait nécessité un examen juridique approfondi.

e. Sur ce, la cause a été gardée à juger.

Le refus ou l'admission de l'assistance juridique gratuite (art. 37 al. 4 LPGA) fait l'objet d'une décision d'ordonnancement de la procédure au sens de l'art. 52
al. 1 LPGA (ATF 131 V 153 consid. 1 et la référence), susceptible d'être directement attaquée par la voie du recours auprès de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (art. 56 al. 1 et 57 LPGA ; art. 16 al. 3 du règlement d'application de la loi sur les prestations fédérales complémentaires à
l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 23 décembre 1998
[RPFC – J 4 20.01] et art. 20 al. 3 du règlement relatif aux prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 25 juin 1999 [RPCC-AVS/AI - J 4 25.03]).

La compétence de la chambre de céans pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.

1.2 Interjeté dans les forme et délai légaux, le recours est recevable
(art. 60 al. 1 LPGA ; art. 9 de la loi cantonale sur les prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 14 octobre 1965 [LPFC - J 4 20] et art. 43 LPCC).

2.             Le litige porte sur le droit de la recourante à l'assistance juridique pour la procédure d’opposition aux décisions de l’intimé lui réclamant la restitution de la somme de CHF 71'561.20 et à la décision de l’intimé refusant sa nouvelle demande de PC déposée en septembre 2023. Singulièrement, la question est de savoir si la complexité de la cause justifiait, à ce stade de la procédure, l’assistance d’un avocat.

3.              

3.1 Les dispositions de la LPGA s'appliquent aux prestations complémentaires fédérales à moins que la LPC n'y déroge expressément (art. 1 al. 1 LPC). Les prestations complémentaires cantonales, en cas de silence de la LPCC, sont régies par la LPC et ses dispositions d'exécution fédérales et cantonales ainsi que par la LPGA et ses dispositions d'exécution (art. 1A al. 1 LPCC).

3.2 Aux termes de l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

L'octroi de l'assistance juridique gratuite signifie que la personne indigente est dispensée de payer les avances de frais et les sûretés exigées par l'autorité et que les frais d'avocat sont couverts par l'État. La dispense concerne également les frais inhérents à l'administration des preuves, comme les indemnités de témoins, d'interprètes ou les expertises (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/
Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3^e éd., 2013, n. 1619).

3.3 Selon l’art. 37 al. 4 LPGA, dans la procédure administrative en matière d'assurances sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur lorsque les circonstances l'exigent

La LPGA a ainsi introduit une prétention légale à l'assistance juridique dans la procédure administrative. La jurisprudence y relative rendue dans le cadre de
l'art. 4a Cst. (art. 29 al. 3 Cst.) sur les conditions de l'assistance judiciaire en procédure d'opposition (partie dans le besoin, conclusions non dépourvues de toute chance de succès, assistance objectivement indiquée d'après les circonstances concrètes) continue de s'appliquer, conformément à la volonté du législateur (ATF 132 V 200 consid. 4.1 et les références ; 131 V 153 consid. 3.1 et les références).

Selon l'art. 12 LPC, lorsque les circonstances l'exigent, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur pour la procédure devant le service (al. 1). Les modalités d'octroi de cette assistance sont définies par le règlement (al. 2).

D’après l'art. 16 al. 1 RPFC, l'assistance juridique gratuite est octroyée conformément aux prescriptions fédérales en matière de contentieux dans l'AVS, l'AI, les APG et les PC. Selon l'al. 2 de cet article, elle ne peut être octroyée que si les conditions cumulatives suivantes sont réunies : la démarche ne paraît pas vouée à l'échec (let. a), la complexité de l'affaire l'exige (let. b) et l'intéressé est dans le besoin (let. c).

La réglementation cantonale a une teneur identique à la législation fédérale
(art. 43C al. 1 et 2 LPCC ; art. 20 al. 1 et 2 RPCC-AVS/AI).

3.4 Les conditions d'octroi de l'assistance judiciaire gratuite sont en principe remplies si les conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, si le requérant est dans le besoin et si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée (ATF 128 I 225 consid. 2.5 ; 125 V 371 consid. 5b et les références ; 125 V 201 consid. 4a). Le point de savoir si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée doit être tranché d'après les circonstances concrètes objectives et subjectives. Pratiquement, il faut se demander pour chaque cas particulier si, dans des circonstances semblables et dans l'hypothèse où le requérant ne serait pas dans le besoin, l'assistance d'un avocat serait judicieuse, compte tenu du fait que l'intéressé n'a pas lui-même des connaissances juridiques suffisantes et que l'intérêt au prononcé d'un jugement justifierait la charge des frais qui en découlent (arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 du 23 septembre 2008 consid. 3.2 et les références).

Ces conditions d'octroi de l'assistance judiciaire, posées par la jurisprudence sous l'empire de l'art. 4 aCst., sont applicables à l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique dans la procédure non contentieuse. Toutefois, le point de savoir si elles sont réalisées doit être examiné à l'aune de critères plus sévères dans la procédure administrative (arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 précité consid. 3.3 et les références). L'assistance par un avocat s'impose uniquement dans les cas exceptionnels où il est fait appel à un avocat parce que des questions de droit ou de fait difficiles rendent son assistance apparemment nécessaire et qu'une assistance par le représentant d'une association, par un assistant social ou d'autres professionnels ou personnes de confiance d'institutions sociales n'entre pas en considération (ATF 132 V 200 consid. 4.1 et les références). À cet égard, il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas d'espèce, de la particularité des règles de procédure applicables, ainsi que des spécificités de la procédure administrative en cours. En particulier, il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de droit et de l'état de fait, les circonstances qui tiennent à la personne concernée, comme sa capacité de s'orienter dans une procédure. Dès lors, le fait que l'intéressé puisse bénéficier de l'assistance de représentants d'association, d'assistants sociaux ou encore de spécialistes permet d'inférer que l'assistance d'un avocat n'est ni nécessaire ni indiquée. En règle générale, l'assistance gratuite est nécessaire lorsque la procédure est susceptible d'affecter d'une manière particulièrement grave la situation juridique de l'intéressé. Sinon, une telle nécessité n'existe que lorsque à la relative difficulté du cas s'ajoute la complexité de l'état de fait ou des questions de droit, à laquelle le requérant n'est pas apte à faire face seul (ATF 130 I 180 consid. 2.2 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 précité consid. 3.3 et la référence).

Le Tribunal fédéral a notamment confirmé le droit à l’assistance juridique :

- pour la procédure d'opposition à une décision de restitution de prestations complémentaires versées à tort, l’état de fait étant complexe, ce que démontrait déjà le fait que la commune avait dû s’adjoindre les services d’un expert externe pour traiter le cas, et le dossier étant par ailleurs incomplet, ce qui rendait les conséquences difficiles à évaluer pour l’assuré. En outre, la demande de remboursement d'un montant total de CHF 98'893.- constituait une atteinte considérable à la situation juridique de l’intéressé (arrêt du Tribunal fédéral 9C_680/2016 du 14 juin 2017) ;

- pour un nouveau calcul du droit aux prestations complémentaires d’un ressortissant étranger, domicilié en Suisse, au bénéfice d’une rente d’invalidité, dont la fille mineure venait de prendre domicile chez lui ; le cas impliquait également d’autres assurances sociales ainsi que des éléments de droit étranger (cf. arrêt du Tribunal fédéral 9C_492/2015 du 9 février 2016 consid. 8) ;

- pour la procédure d'opposition à une décision de refus de remise de l'obligation de restituer portant sur une somme de CHF 63'592.-. Dans cette procédure, la chambre de céans avait constaté que l'intéressée était analphabète, qu'elle vivait seule et qu'elle n'était pas en mesure de comprendre le contenu des décisions du SPC. Le refus de ce dernier d'accorder l'assistance juridique était incompréhensible puisque, avant de consulter un avocat, l'intéressée avait précisément eu recours à l'aide de l'assistante sociale de son quartier et aux conseils de l'Association Trialogue, lesquels avaient omis de former opposition à la décision de restitution. Selon le Tribunal fédéral, en regard de ces critères, auxquels on pouvait ajouter l’âge de l’intéressée, soit 75 ans à la date déterminante de la décision, et l’importance du montant dont la restitution était demandée, le jugement cantonal ne violait pas le droit fédéral en reconnaissant le droit de bénéficier d’un conseil juridique à l’occasion d’une demande de remise de l’obligation de restituer (arrêt du Tribunal fédéral 9C_674/2011 du 3 août 2012 et ATAS/741/2011 du 17 août 2011).

Le Tribunal fédéral a, en revanche, rejeté la demande d’octroi de l’assistance juridique notamment :

- pour la procédure d'opposition à une décision de refus de la remise de l'obligation de restituer portant sur un montant de CHF 19'700.- par un bénéficiaire n'ayant pas annoncé à la caisse cantonale des allocations familiales le départ à l’étranger de ses deux filles. Le Tribunal fédéral a retenu que l’examen de la condition de la bonne foi, au sens de l’art. 25 al. 1 LPGA, ne pose pas de questions complexes au point de nécessiter l’assistance d’un avocat (arrêt du Tribunal fédéral 8C_178/2018 du 6 août 2018 consid. 5.3) ;

- pour la procédure d'opposition à une décision portant sur la restitution de
CHF 25'948.- de prestations complémentaires perçues en trop durant plusieurs années par un retraité illettré. La cause n'était pas particulièrement complexe dès lors que la décision de restitution était accompagnée d'un décompte de prestations allouées, si bien que des personnes comme des représentants d'associations, des assistants sociaux ou encore des spécialistes ou des personnes de confiance œuvrant au sein d'institutions sociales étaient objectivement en mesure d'assister l'intéressé dans la procédure d'opposition (arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 précité).

3.5 En matière de prestations complémentaires, la chambre de céans a notamment :

-   rejeté la demande d’octroi de l’assistance juridique dans un litige concernant la restitution de CHF 173'246.15, estimant que la cause, dont la question litigieuse portait sur la détermination du domicile de la recourante et le délai de prescription applicable, n’était pas complexe (ATAS/543/2020 du 29 juin 2020) ;

-  retenu, dans une cause concernant un dessaisissement dans le cadre d'un héritage, que la problématique n'était pas particulièrement compliquée et que l'intéressée pouvait être assistée par un représentant d'un service social et d'une association expérimentée en la matière (ATAS/879/2018 du 3 octobre 2018) ;

-  estimé, dans une procédure concernant une demande de restitution, que les notions de prescription et de bonne foi n’illustraient aucune difficulté particulière. Elle a admis que la question de l'usufruit grevant un immeuble sis à l’étranger présentait une certaine complexité, mais que l'intéressée pouvait être assistée par les services juridiques spécialisés des organismes d'utilité publique (ATAS/295/2018 du 9 avril 2018) ;

-  retenu, dans un arrêt rendu le 16 juin 2015, que l'on ne saurait admettre que l'assistance d'un avocat est exigée lorsque la question litigieuse porte sur la détermination du lieu de domicile et de résidence d'un bénéficiaire de prestations complémentaires. Le rejet de la demande d'assistance juridique, déposée dans le cadre d'une procédure de restitution de CHF 210'843.75 à titre de prestations versées indûment, a ainsi été confirmé (ATAS/448/2015). Préalablement à cet arrêt, la chambre de céans avait déjà jugé que la contestation d'une décision de restitution de prestations complémentaires, fondée sur l'absence de domicile de l'intéressée dans le canton de Genève, ne constitue pas un litige présentant des difficultés particulières (ATAS/506/2010 du 12 mai 2010).

4.             En l'espèce, l’intimé a estimé que le dossier ne comportait pas de problématique complexe nécessitant l’assistance d’un avocat, ce que la recourante conteste.

On rappellera que la recourante a sollicité l'assistance d'un avocat pour déposer une opposition à trois décisions de restitution et à une décision refusant sa nouvelle demande de PC, au motif qu’un nouveau délai de carence de dix ans avait recommencé à courir à compter du 1^er juillet 2023.

Si un litige concernant l’application d’un nouveau délai de carence de dix ans avant l’octroi éventuel de PC a certes une portée considérable, on ne saurait toutefois retenir qu’il est susceptible d’affecter de manière particulièrement grave la situation juridique d’un bénéficiaire de prestations. Partant, l'assistance juridique n'apparaît pas d'emblée nécessaire.

Par ailleurs, la recourante, âgée de 69 ans au moment déterminant de la notification des décisions ayant fait l’objet des oppositions, ne disposait pas de connaissances juridiques et présentait des difficultés de compréhension en français, de sorte qu’elle n’était vraisemblablement pas en mesure de défendre seule ses propres intérêts dans la procédure. Partant, une assistance par un tiers était justifiée. Ces seuls faits ne constituent toutefois pas des circonstances particulières qui permettent de considérer qu'elle devait nécessairement être assistée d'un avocat. Il faut en effet encore déterminer, au regard de la difficulté du cas du point de vue objectif, s’il s’agit d’un cas exceptionnel justifiant l’intervention d’un avocat ou si une assistance fournie par un assistant social ou un autre professionnel ou une personne de confiance se serait révélée suffisante.

S’agissant de la complexité des faits, il convient de rappeler que l’intimé a accompagné les décisions précitées d’un courrier explicatif, daté du 13 février 2024, dans lequel il a listé les séjours effectués par la recourante à l’étranger entre le 1^er janvier 2021 et le 6 juillet 2023, indiqué que son droit aux PC était supprimé dès le 1^er septembre 2021 et clairement précisé qu’un nouveau délai de carence de dix ans recommençait à courir dès le 1^er juillet 2023, de sorte qu’une nouvelle demande de PC ne pourrait être déposée qu’à compter du 1^er juillet 2033. Il a en outre détaillé les montants versés en trop pour la période du 1^er septembre 2021 au 31 août 2023, à titre de PC, de subsides pour l’assurance-maladie et de frais médicaux.

C’est donc à tort que la recourante fait valoir que les conséquences liées à la prise en compte d’un nouveau délai de carence de dix ans commençant à courir dès le 1^er juillet 2023 ne ressortait pas clairement des décisions. De même, le nombre de décisions invoqué par la recourante, en tant qu’élément ayant rendu plus difficile la compréhension de l’application d’un nouveau délai de carence, n’est, dans ces circonstances, par pertinent. En outre, les décisions de restitution se fondaient uniquement sur les séjours effectués par la recourante à l’étranger – éléments, au demeurant, non contestés – et il appartenait à la recourante d’expliquer les motifs ayant justifié la durée desdits séjours. Partant, la cause ne présentait aucune question particulière sur le plan de l’état de fait.

Au niveau juridique, les questions de droit soulevées n’apparaissent pas particulièrement pointues et n’exigent pas des connaissances fouillées en droit des assurances sociales, et, partant, l'intervention d'un avocat. En effet, les questions relatives au domicile et à la résidence en Suisse et à Genève des bénéficiaires de PC ainsi que les conséquences sur le droit aux PC en cas de séjour prolongé à l’étranger, avec ou sans justes motifs, sont des problématiques courantes que des personnes comme des représentants d’associations, des personnes de confiance œuvrant au sein d’institutions sociales ou encore des assistants sociaux – tels que ceux travaillant au sein de l’Hospice général ou de Pro Senectute et qui ont, jusque-là, soutenu la recourante – sont en mesure d’examiner dans le cadre d’une procédure d’opposition. On soulignera enfin que l’opposition n’est pas soumise à des exigences de forme pointues rendant indispensable l’assistance d’un spécialiste. Elle peut d’ailleurs même être formulée oralement (art. 10 al. 3 de l’ordonnance sur la partie générale du droit des assurances sociales [OPGA – RS 830.11]).

Enfin, contrairement à ce que la recourante semble avancer, le fait que l'intimé ait admis partiellement ses oppositions, en annulant l’application d’un nouveau délai de carence et en réduisant les montants à restituer, ne saurait démontrer que l’assistance d’un avocat était indiquée. Au surplus, cette argumentation relève d'une appréciation rétrospective, alors que la nécessité de la représentation par un avocat doit en principe être examinée de manière prospective, au moment de la requête (arrêt du Tribunal fédéral 9C_577/2019 du 21 janvier 2020 consid. 6.4 et les références).

Au vu des considérants qui précèdent, on ne saurait admettre que la procédure d’opposition nécessitait en l'espèce de recourir aux services d’un avocat.

La décision de l’intimé sera dès lors confirmée.

5.             Partant, le recours sera rejeté.

La recourante, qui succombe, n’a pas droit à des dépens.

Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. f^bis LPGA a contrario et 89H al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985
[LPA – E 5 10]).  

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PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Dit que la procédure est gratuite.

4.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110). Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le