Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public
ATA/222/2026 du 03.03.2026 ( FPUBL ) , ADMIS
En droit
| RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE | ||||
| POUVOIR JUDICIAIRE A/3098/2025-FPUBL ATA/222/2026 COUR DE JUSTICE Chambre administrative Arrêt du 3 mars 2026 |
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dans la cause
A______ recourant
représenté par Me Philippe EIGENHEER, avocat
contre
B______ intimée
représentée par Me Stéphane GRODECKI, avocat
A. a. A______, né le ______ 1991, a été engagé dès le 1er janvier 2024 par la B______ (ci-après : la commune) en qualité d’agent de police municipale avec un taux d’activité de 100%.
b. Selon l’art. 11 du contrat de travail, conclu le 3 octobre 2023, les rapports de travail sont de droit public (al. 1) et sont soumis au contrat, au règlement du personnel communal de la ville de B______ du 21 avril 2016 (LC 12 151 ; ci-après : le règlement) et aux dispositions de la loi fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) à titre de droit supplétif (al. 2).
c. Le 30 juin 2025, A______ s’est adressé par courriel à la commune.
Après en avoir parlé avec C______, responsable des ressources humaines, il informait la commune d’une activité accessoire qu’il allait entreprendre avec son frère D______, policier à la brigade des chiens de la police cantonale.
Ils avaient accompli les démarches pour la création d’une société à responsabilité limitée ainsi que les préparatifs logistiques relatifs à des produits suisses relevant du bien-être, des compléments alimentaires et de la nutrition.
Son activité resterait limitée à quelques heures par mois et ne porterait en aucun cas atteinte à ses fonctions au sein de la police municipale.
Conformément aux dispositions du statut et aux indications données par le service des ressources humaines, aucune validation ni information formelle à la mairie ou ailleurs n’était requise pour ce type d’activité. Il tenait toutefois à en informer la commune par souci de transparence et de professionnalisme.
d. Le 1er juillet 2025, la commune a demandé des précisions à A______, soit notamment le champ d’activité précis de la société, son rôle en son sein, le volume horaire et le planning de son activité et une brève justification que cette activité n’aurait pas de répercussions sur ses fonctions.
Elle se déterminerait à réception de ces précisions. Dans l’attente, il ne lui était pas possible d’autoriser l’exercice de cette activité accessoire.
Le devoir de fidélité pouvait entrer en contradiction avec l’exercice d’une autre activité, en particulier en cas d’emploi à plein temps.
e. Le 3 juillet 2025, A______ a apporté les précisions suivantes :
- l’activité envisagée, en phase finale de mise en place, s’inscrivait dans un cadre strictement personnel et indépendant, exercée à titre privé et sans lien de subordination, en dehors de ses fonctions auprès de la commune ; elle était orientée vers le domaine des compléments alimentaires suisses, et plus largement du bien-être et de la prévention, en lien avec les attentes actuelles en matière de qualité de vie ; elle consisterait à proposer des solutions dans une approche globale de soutien à l’équilibre personnel ;
- il interviendrait uniquement en qualité d’associé et non comme salarié ; ses tâches se limiteraient à des activités administratives, à des questions logistiques d’ordre général ainsi qu’à quelques échanges ponctuels avec les interlocuteurs concernés ; elles incluraient également, de manière ponctuelle, certaines actions de communication ou de mise en valeur des solutions proposées ; il n’était prévu aucune présence régulière ni contrainte horaire ;
- le temps envisagé pour cette activité était d’environ 8 h par mois, réparties librement en fonction de ses disponibilités personnelles (soirées, week-ends ou jours de congé) ; il n’existait aucune planification imposée ni contrainte de régularité pouvant interférer avec ses fonctions ;
- le projet représentait pour lui un véritable plaisir personnel, comparable à une activité sportive, associative, ou à certains engagements parallèles que de nombreuses personnes, y compris au sein de la fonction publique, pouvaient exercer en complément de leur activité principale ; il lui permettrait de s’épanouir dans une démarche constructive et équilibrante, sans compromettre ni la qualité de son travail ni sa disponibilité ; l’activité s’inscrivait dans un cadre strictement complémentaire, qui n’affecterait en rien ses missions quotidiennes au sein de la commune, ne présenterait aucune incompatibilité avec la dignité de sa fonction ni de risque de préjudice à l’accomplissement de ses devoirs de service ; sa motivation et son engagement pour son métier principal demeureraient donc pleinement préservés ; le projet constituait également une occasion d’acquérir de nouvelles compétences tant sur un plan managérial qu’humain, qu’il pourrait valoriser dans son évolution professionnelle future ;
- sa démarche s’inscrivait dans la continuité d’un échange qu’il avait eu en toute transparence avec C______, laquelle lui avait indiqué que ce type d’activité ne nécessitait pas de validation formelle, mais qu’il était conseillé d’en informer officiellement la commune ; cette information, transmise avec bienveillance et clarté, lui avait paru parfaitement logique et rassurante et c’était sur cette base qu’il avait engagé les différentes étapes du projet, qui se trouvait à un stade avancé et pour lequel des investissements financiers non négligeables avaient déjà été réalisés et des engagements pris.
f. Le même jour, la commune a accusé réception des explications et indiqué qu’elle se déterminerait.
g. Par décision du 5 août 2025, la commune a refusé d’accorder à A______ l’autorisation d’entreprendre une activité accessoire.
Il travaillait à plein temps et devait toute sa capacité de travail à la commune, laquelle avait le droit de refuser, même sans motif particulier, l’exercice d’une activité accessoire.
Il ressortait de son dossier personnel qu’il avait demandé à deux reprises, en mai 2024 et au début de l’année 2025, une baisse de son activité et un réaménagement de son planning, indiquant qu’il ne parvenait que difficilement à gérer sa charge familiale avec un emploi à 100%.
La commune craignait qu’une activité accessoire, en plus d’un emploi à 100% et de charges familiales, ne porte atteinte à sa capacité à remplir pleinement ses fonctions.
h. Le même jour, A______ a indiqué à la commune qu’il avait décidé de mettre en attente son inscription au RC en qualité d’associé gérant jusqu’à l’obtention de la réponse, qui devait lui être faite le jour même selon ce qu’il avait appris.
Il ne renonçait pas pour autant à sa participation à cette société, soit à ses parts sociales, laquelle ne lui semblait pas nécessiter l’accord de son employeuse s’agissant d’un investissement à titre strictement privé.
Il était prévu que son frère assume provisoirement la fonction d’associé-gérant.
Sa demande d’exercer une activité accessoire avait déjà été acceptée par le département des institutions et du numérique (ci-après : DIN).
B. a. Par acte remis au greffe le 12 septembre 2025, A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) contre la décision du 5 août 2025, concluant à son annulation et à ce qu’il soit autorisé à exercer une activité accessoire en précisant que celle-ci consistait à intervenir en qualité d’associé gérant président de la société E______ et à remplir les obligations y attachées. Subsidiairement, la cause devait être renvoyée à la commune pour nouvelle décision.
Ni le contrat individuel de travail ni le règlement ne contenaient de règlementation sur l’exercice d’une activité accessoire.
En avril ou en mai 2025, C______ lui avait indiqué que l’activité qu’il projetait d’entreprendre ne nécessitait pas d’autorisation de la commune mais lui avait recommandé d’informer celle-ci.
L’activité envisagée n’était aucunement susceptible d’entraver son activité au service de la commune. Il intervenait dans le domaine du bien-être essentiellement et pour des activités administratives, soit sans risque d’atteintes physiques notamment, qui pourraient compromettre l’exercice de sa fonction d’agent de la police municipale.
Sans nouvelles de sa hiérarchie, il avait informé par courriel du 5 août 2025 les deux secrétaires généraux et les trois membres du conseil administratif qu’il mettait en attente son inscription en qualité d’associé gérant au RC.
Il avait effectivement demandé une réduction de son taux d’activité, mais de manière informelle et pour répondre à certains impératifs d’ordre familial, compte tenu des horaires alors mis en place par la commune. Toutefois, le 15 mai 2025, comprenant que cette réduction était manifestement inenvisageable, il avait informé son supérieur qu’il était plus pertinent et cohérent d’attendre les nouveaux horaires avant de formaliser sa demande.
Il était en incapacité partielle (50%) de travail à la suite d’un accident professionnel survenu lors d’un cours de formation. Son travail et son engagement n’avaient jamais été critiqués. Depuis qu’il avait fait sa demande, ses conditions de travail s’étaient fortement dégradées.
La décision violait l’art. 23 du règlement et l’art. 321a CO. Il n’était même pas dans l’obligation de demander une autorisation, ce d’autant plus que l’activité envisagée ne présentait aucun lien avec son engagement auprès de la commune.
En refusant l’autorisation, la commune avait abusé de son pouvoir d’appréciation.
Ses demandes de réduction évoquées de manière informelle n’avaient pas été renouvelées, ce qui démontrait qu’il avait mis en place une organisation familiale parfaitement compatible avec son engagement professionnel.
L’activité accessoire ne consistait pas en une activité concurrente. Elle n’était pas susceptible d’entacher la réputation de la commune et elle n’était pas d’une ampleur susceptible de réduire sa capacité de travail.
La décision violait le principe de la bonne foi. La responsable des ressources humaines lui avait conseillé d’informer sa hiérarchie de son activité accessoire. En subordonnant son activité accessoire à autorisation et en lui refusant celle-ci, la commune avait adopté un comportement contradictoire.
La décision violait le principe de proportionnalité. La commune aurait pu autoriser l’activité accessoire sous condition et/ou durant une période probatoire avec un échéancier et des points de situation, ce d’autant qu’il avait consenti des investissements importants dans la création et le développement du projet et que la commune ne faisait valoir aucun intérêt public prépondérant.
b. Le 17 octobre 2025, la commune a conclu au rejet du recours.
Elle avait plusieurs fois adressé au recourant des observations au sujet de son comportement.
La responsable RH n’avait jamais validé le principe d’une activité sans autorisation. Elle avait simplement invité le recourant à échanger avec sa hiérarchie, sans le dispenser de l’autorisation requise, cette question excédant ses compétences.
Le volume horaire reposait uniquement sur les déclarations du recourant et ne pouvait être vérifié. Le degré d’implication nécessaire à la gestion d’une société excédait vraisemblablement les heures alléguées.
Le recourant avait à plusieurs reprises demandé une réduction de son taux d’activité. Il était incohérent de prétendre que l’horaire n’était pas compatible avec la vie familiale et de soutenir qu’une activité accessoire était compatible avec l’activité principale.
La nature commerciale et promotionnelle de la société était potentiellement incompatible avec les exigences de réserve et d’exemplarité liées à une fonction publique. Au regard du peu de pièces fournies par le recourant, une décision prudente était de rigueur en l’état.
Le recourant ne contestait que l’opportunité de la décision, que la chambre administrative ne pouvait revoir.
La responsable des ressources humaines ne pouvait engager la commune. Le recourant admettait avoir engagé les démarches pour la création de sa société avant tout échange informel avec un quelconque cadre de la commune, sans autorisation et avant même d’avoir eu une discussion avec C______.
La commune disposait d’un large pouvoir d’appréciation pour décider si l’activité accessoire était compatible avec le service et la fonction exercée.
c. Le 20 novembre 2025, le recourant a persisté dans ses conclusions.
Il s’était expliqué à propos des remarques qui lui avaient été faites. Celles-ci n’avaient pas été invoquées dans la décision attaquée et étaient quoi qu’il en soit sans pertinence pour l’issue du litige.
La commune ne fournissait aucun exemple de carence de disponibilité de sa part.
d. Le 20 novembre 2025, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
e. Il ressort de la consultation en ligne du registre du commerce (ci-après : RC) le 4 février 2026 que, le 5 août 2025, a été inscrite la société à responsabilité limitée E______.
Celle-ci a pour buts la conception, le développement, la fabrication, la commercialisation, la distribution, la vente en gros ou au détail, l'importation et l'exportation de produits de santé, de compléments alimentaires, de produits cosmétiques, de beauté, de bien-être, de nutrition, d'hygiène, ainsi que tout autre article en lien avec le soin de la personne, le mode de vie sain ou le développement personnel par tous moyens de communication actuels et futurs. Elle est également active dans l'exploitation de marques propres, labels, concepts ou gammes exclusives de produits ou de services, notamment en ligne via des plateformes de e-commerce. Elle a aussi pour but la prestation de services, de formations, de conseils, de conférences, d'ateliers, de coaching ou de publication contenus éducatifs ou informatifs, notamment dans les domaines du bien-être, de l'entrepreneuriat, de la création de contenu ou du marketing digital. Elle peut accorder des prêts ou des garanties à ses associés ou à des tiers. Elle peut participer à d'autres entreprises et constituer des succursales et des filiales, tant en Suisse qu'à l'étranger. Elle peut acquérir, détenir et aliéner des biens immobiliers et, de manière générale, exercer toute activité en rapport direct ou indirect avec son but.
Elle est dotée d’un capital social de CHF 20'000.- et a pour associés D______, associé gérant, pour 100 parts de CHF 100.-, et A______, associé, pour 100 parts de CHF 100.-.
Ses statuts ont été adoptés le 30 juillet 2025.
1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).
2. Sans y conclure formellement, le recourant propose son audition.
2.1 Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le droit de faire administrer des preuves n'empêche cependant pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1). En outre, la procédure administrative est en principe écrite (art. 18 LPA) et n'implique pas le droit à l’audition orale ni à celle de témoins (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1).
2.2 En l’espèce, le recourant a eu l’occasion de faire valoir tous ses arguments et de produire toute pièce utile devant la chambre de céans. Il n’expose pas quels éléments utiles à la solution du litige qu’il n’aurait pu alléguer ou documenter par écrit son audition serait susceptible d’apporter. La réalité des manquements évoqués par la commune est, ainsi que le relève le recourant, sans portée sur l’issue du litige. Les demandes de réduction du taux d’activité sont documentées et ne sont pas contestées.
L’audition des parties ne sera pas ordonnée.
3. Le recours a pour objet la conformité au droit du refus de la commune d’accorder au recourant l’autorisation d’exercer une activité accessoire.
3.1 Selon l'art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1). La chambre administrative n'a toutefois pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2).
3.2 L'art. 27 Cst. garantit la liberté économique, qui comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique privée et son libre exercice et protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d’un gain ou d’un revenu (ATF 135 I 130 consid. 4.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 4.1 ; 2C_32/2015 du 28 mai 2015 consid. 5.1). La fermeture définitive d'un établissement constitue une atteinte grave à la liberté économique (ATA/480/2011 du 26 juillet 2011 consid. 4c).
Selon l’art. 36 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2). Toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3). L’essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).
3.3 En sa qualité d’agent de la police municipale de B______, le recourant est soumis au contrat de travail le liant à son employeuse, au règlement et à son règlement d’application ainsi qu’au CO.
3.3.1 Le contrat de travail est muet sur la question de l’activité auxiliaire ou annexe.
3.3.2 Le règlement régit les rapports de travail entre la commune, en qualité d’employeur, et ses collaborateurs, membres féminins et masculins du personnel communal, en qualité d’employés (art. 1 règlement).
Il prévoit que le collaborateur exécute en personne et avec soin les tâches qui lui sont confiées conformément au descriptif de son poste et dans le respect des règlements de l’administration (art. 23 al. 1 règlement). Le collaborateur doit veiller fidèlement à la sauvegarde des intérêts de la commune et au respect de l’environnement, entretient des relations dignes et respectueuses avec ses collègues, ses supérieurs et les administrés et renforce la considération et la confiance dont l’administration communale doit être l’objet (art. 23 al. 2 règlement).
Selon l’art. 33 du règlement, lorsque les besoins du service l’exigent, tout collaborateur peut être astreint à des heures supplémentaires (al. 1), lesquelles sont compensées en principe par des congés ou, lorsque cette compensation compromet la bonne marche du service, par un supplément de salaire (al. 3) voire des indemnités (al. 4).
Le règlement ne dit rien de l’activité auxiliaire ou annexe et renvoie de manière générale au CO à titre de droit supplétif (art. 3 al. 3 règlement).
3.3.3 Le règlement d’application du règlement du 3 août 2016 (LC 12 152) définit les horaires des patrouilles des agents de la police municipale en hiver et en été, lesquels horaires s’étendent sur six jours de la semaine du lundi au samedi et de 07h00 jusqu’à 24h00 certains jours de la semaine (vendredi et samedi) en été (art. 33).
3.3.4 Selon l’art. 321a CO, le travailleur exécute avec soin le travail qui lui est confié et sauvegarde fidèlement les intérêts légitimes de l’employeur (al. 1). Pendant la durée du contrat, le travailleur ne doit pas accomplir du travail rémunéré pour un tiers dans la mesure où il lèse son devoir de fidélité et, notamment, fait concurrence à l’employeur (al. 3).
3.3.5 Indépendamment de la question des rapports de concurrence, le travailleur qui exerce une activité accessoire sans l’accord de son employeur lorsque le statut du personnel de l’employeur subordonne une telle activité à une autorisation préalable viole son devoir de fidélité (Rémy WYLER/Boris HEINZER, Droit du travail, 4ème éd., 2019, p. 115 ; ATA/1189/2021 du 9 novembre 2021 consid. 5).
3.4 Selon l’art. 9 du règlement d’application de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01), les membres du personnel engagés à plein temps ne peuvent exercer aucune activité rémunérée sans autorisation du secrétaire général, respectivement du directeur général (al. 1). L’autorisation est refusée lorsque l’activité envisagée est incompatible avec la fonction de l’intéressé ou qu’elle peut porter préjudice à l’accomplissement des devoirs de service (al. 2). Une réduction de traitement peut être opérée lorsque l’activité accessoire empiète notablement sur l’activité professionnelle (al. 3).
Selon l’art. 10 RPAC, les membres du personnel occupés à temps partiel ne peuvent exercer une activité incompatible avec leur fonction ou qui peut porter préjudice à l’accomplissement des devoirs de service.
La fiche n° 01.07.09 « Activité accessoire rémunérée exercée par un membre du personnel » du memento des instructions de l’office du personnel de l’État précise que les membres du personnel ne doivent pas exercer une activité accessoire incompatible avec leur fonction ou qui peut porter préjudice à l’accomplissement des devoirs de service (ch. 2.2). Ils doivent demander l’autorisation d’exercer une telle activité accessoire avant de la commencer (ch. 3.1). S’ils ne respectent pas ces principes, ils sont susceptibles de faire l’objet de sanctions disciplinaires ou d’une procédure pouvant aboutir à la fin de leurs rapports de service (ch. 3.5).
3.5 Dans un récent arrêt ATA/1095/2025 du 7 octobre 2025 concernant une enseignante du degré primaire qui promouvait dans une activité accessoire une plateforme de voyage privée en ligne basée sur le recrutement constant de nouveaux adhérents, avec une activité d’environ 5% par semaine avec des horaires libres, la chambre de céans a rappelé que le devoir de fidélité d’un enseignant ne s’arrête pas au comportement qu’il doit adopter à l’école, mais également à celui qu’il doit observer en dehors de celle-ci. L’enseignant constitue, à l'égard des étudiants, à la fois une référence et une image qui doivent être préservées. Il lui appartient donc, dès qu’il se trouve hors de sa sphère privée, d’adopter en tout temps un comportement auquel ceux-ci puissent s’identifier. À défaut, il détruirait la confiance que la collectivité – et en particulier les parents et les élèves – ont placée en lui. Ce devoir de fidélité embrasse l’ensemble des devoirs qui lui incombent dans l’exercice de ses activités professionnelles et extra-professionnelles. Dès que ses actes sont susceptibles d’interagir avec sa fonction d’éducateur, le devoir de fidélité impose à l’enseignant la circonspection et une obligation de renoncer, sauf à prendre le risque de violer ses obligations (ATA/605/2011 du 27 septembre 2011 consid. 8 qui concernait un maître chargé d’enseignement technique spécialisé dans l’enseignement secondaire postobligatoire ; ATA/1619/2019 du 5 novembre 2019 consid. 4c qui concernait un maître d’enseignement général dans l’enseignement secondaire ; ATA/1380/2024 du 26 novembre 2024 consid. 6.3 qui concernait une chargée d’enseignement, maître généraliste, au sein d’un établissement scolaire). Selon le Tribunal fédéral, l'autorité scolaire, qui doit veiller à préserver la réputation de son institution, est en droit d'attendre un comportement absolument intègre de la part de ses enseignants (arrêt du Tribunal fédéral 8C_728/2013 du 22 août 2014 consid. 4.2.1 ; ATA/1095/2025 précité consid. 5.1). Dans le cas de l’enseignante, la chambre de céans a jugé que le modèle économique de type « boule de neige » pouvait conduire au recrutement de parents d’élèves qui pourraient identifier la recourante dans sa fonction d’enseignante, et que par ailleurs la promotion de gains faciles et importants n’était pas en accord avec les valeurs et principes transmis par l’école, tels le désir permanent d’apprendre et de se former (ATA/1095/2025 précité consid. 6.2).
3.6 Selon l’art. 23 de la loi sur la police du 9 septembre 2014 (LPol - F 1 05), les membres du personnel de la police ne peuvent exercer une activité incompatible avec la dignité de leur fonction ou qui peut porter préjudice à l’accomplissement des devoirs de service (al. 1). Ils ne peuvent exercer aucune activité rémunérée sans l’autorisation du chef du département(al. 2).
Selon l’art. 10 du règlement sur l’organisation de la police du 16 mars 2016 (ROPol - F 1 05.01), lorsqu'ils ont un doute sur la compatibilité d'une activité hors service avec la dignité de la fonction ou l’accomplissement des devoirs de service, les membres du personnel de la police sont tenus d'en informer la commandante ou le commandant (al. 1). Dans le cas où la commandante ou le commandant juge une activité hors service incompatible avec l'exercice de la fonction, elle ou il saisit la conseillère ou le conseiller d’État chargé de la police (al. 2). Lorsqu’une activité hors service est incompatible avec la dignité de la fonction ou peut porter préjudice à l’accomplissement des devoirs de service, la conseillère ou le conseiller d’État chargé de la police en interdit l’exercice (al. 3). Les membres du personnel de la police doivent obtenir l'autorisation de la conseillère ou du conseiller d’État chargé de la police pour exercer une activité hors service rémunérée (al. 4).
Saisie d’un recours abstrait, la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci‑après : chambre constitutionnelle) a jugé en 2016 que l’art. 23 LPol poursuit un but d’intérêt public important, comme l’indiquent les travaux préparatoires relatifs à la LPol, en particulier le fait de ne pas engager la crédibilité de l’activité de policier, et concrétise l’un des aspects du devoir de réserve et de fidélité des fonctionnaires de police, soumis à un impératif accru de dignité en raison de leurs fonctions et missions particulières. Une telle restriction apparaît également conforme au principe de proportionnalité, puisqu’elle est limitée à la poursuite d’une activité rémunérée (ACST/14/2016 du 10 novembre 2016 consid. 9c).
3.7 L’art. 5 al. 3 Cst. oblige les organes de l’État et les particuliers à agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. L’art. 9 Cst. confère à toute personne le droit d’être traitée par les organes de l’État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. Le principe de la bonne foi exige que l’administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. L’administration doit s’abstenir de tout comportement propre à tromper l’administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; 137 II 182 consid. 3.6.2). La protection de la bonne foi ne s'applique pas si l'intéressé connaissait l'inexactitude de l'indication ou aurait pu la connaître en consultant simplement les dispositions légales pertinentes (ATF 135 III 489 consid. 4.4 ; 134 I 199 consid. 1.3.1).
Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration, étant précisé qu’un renseignement ou une décision erronée de l’administration peut, selon les circonstances, intervenir tacitement ou par actes concluants (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1 ; 143 V 341 consid. 5.2.1).
Ainsi, selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d'abord, on doit être en présence d'une promesse concrète effectuée à l'égard d'une personne déterminée. Il faut également que l'autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n'ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement fourni, qu'elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu'elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n'ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 ; ATA/425/2025 du 15 avril 2025 consid. 5.1).
L'adage nemo auditur suam propriam turpitudinem allegans (nul ne peut se prévaloir de sa propre faute) concrétise un aspect du principe constitutionnel de la bonne foi et vaut également en matière de droit public (arrêt du Tribunal fédéral 2C_17/2008 du 16 mai 2008 consid. 6.2 ; ATA/920/2025 du 26 août 2025 consid. 8.14 et l'arrêt cité).
3.8 Le principe de la proportionnalité, garanti par les art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst., se compose des règles d'aptitude – qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –, de nécessité – qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de proportionnalité au sens étroit – qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 ; 136 IV 97 consid. 5.2.2 ; 135 I 169 consid. 5.6).
3.9 De manière générale, la jurisprudence reconnaît à l'administration une grande latitude pour s'organiser et un large pouvoir d'appréciation. Celle-ci dispose ainsi d'une très grande liberté de décision dans la définition des modalités concernant les rapports de service qu'elle entretient avec ses agents (arrêt du Tribunal fédéral 2P.46/2006 du 7 juin 2006 consid. 3.1). Ainsi, l'administration doit bénéficier de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer son organisation et créer, modifier ou supprimer des relations de service nécessaires à son bon fonctionnement, questions relevant de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle de la chambre administrative (ATA/9/2025 du 7 janvier 2025 consid. 3.5). Ce pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l’égalité de traitement, la proportionnalité et l’interdiction de l’arbitraire (ATA/1053/2022 du 18 octobre 2022 consid. 4b).
L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives. Le juge doit ainsi contrôler que les dispositions prises demeurent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement du fonctionnaire ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service (ATF 120 Ib 134 consid. 2a ; ATA/562/2025 du 20 mai 2025 consid. 2.6).
4. En l’espèce, dans un premier grief, le recourant se plaint de la violation de la loi.
Le recourant fait valoir en premier lieu l’absence de base légale prévoyant une autorisation préalable pour l’exercice d’une activité accessoire.
Il est vrai qu’à la différence des règles applicables à la fonction publique ou à la police cantonale, la règlementation communale ne prévoit pas de procédure d’autorisation.
Il s’ensuit qu’une procédure d’autorisation serait dépourvue de base légale.
La commune ne reproche pas au recourant de ne pas avoir formellement demandé d’autorisation. Elle lui a refusé celle-ci – et de fait lui a défendu d’exercer l’activité accessoire visée – par une décision affectant ses droits et portant atteinte à sa liberté économique.
Il y a ainsi lieu d’examiner si cette décision repose sur une base légale.
Il est vrai qu’il entre dans les compétences de la commune d’organiser et de diriger son administration et, en sa qualité d’employeuse, son personnel communal et de prendre toute décision à cet effet (ATA/9/2025 précité).
On peut toutefois se demander si l’interdiction prononcée par la commune entre dans cette compétence générale, dès lors qu’elle ne porte pas sur l’organisation du travail ou du service mais étend ses effets au-delà de la relation de travail entre la commune et le recourant.
La commune s’est fondée sur l’art. 321a CO, applicable à titre de droit supplétif selon le renvoi stipulé dans le contrat et prévu par le règlement, pour s’opposer à l’exercice par le recourant d’une activité accessoire. Or, il n’est pas évident que cette disposition puisse constituer une base légale suffisante.
L’art. 321a CO commande en effet au travailleur de sauvegarder fidèlement les intérêts légitimes de l’employeur et de ne pas accomplir de travail rémunéré pour un tiers dans la mesure où il lèse son devoir de fidélité et, notamment, fait concurrence à l’employeur.
Le recourant fait valoir que son activité annexe ne fait pas concurrence à l’intimée et celle-ci ne soutient pas que tel serait le cas.
L’intimée fait toutefois valoir que le devoir de fidélité ne se limite pas à l’interdiction de faire concurrence mais comprend également l’obligation pour le travailleur de ne pas compromettre sa capacité à accomplir le travail pour lequel il a été engagé. Elle a ainsi refusé au recourant l’autorisation d’exercer une activité accessoire par crainte que celle-ci porte atteinte à sa capacité à remplir pleinement sa fonction.
Il est vrai que le recourant travaille à plein temps dans une fonction exigeante visant à assurer le maintien de l’ordre et de la sécurité publics à l’échelle d’une commune et comportant des horaires irréguliers et exigeants. Il est vrai également qu’il a demandé à deux reprises en tout cas, et sans succès, à diminuer son taux d’activité pour faire face à ses obligations familiales, sa famille comportant deux enfants en bas âge.
Cela étant, le recourant a expliqué que son activité accessoire ne dépassera pas huit heures par mois sans aucune présence régulière ni contrainte horaire. Il a aussi indiqué que ses tâches se limitaient à des activités administratives, à des questions logistiques d’ordre général ainsi qu’à quelques échanges ponctuels avec les interlocuteurs concernés, et qu’elles incluraient également, de manière ponctuelle, certaines actions de communication ou de mise en valeur des solutions proposées.
Certes, la commune conteste que la charge de travail puisse être aussi faible, et il ressort du RC que la société du recourant a pour buts plusieurs activités commerciales, sans que le recourant n’en ait détaillé l’ampleur ni indiqué si sa société engagera du personnel. La commune ne rend toutefois pas vraisemblable que l’activité projetée compromettrait concrètement l’exécution de la mission publique du recourant à son service.
Elle ne conteste pas que le recourant a jusqu’ici assumé sa mission sans faillir. Les reproches relatifs au matériel ou à un différend ponctuel avec un supérieur qu’elle évoque sont sans rapport avec la disponibilité et la capacité du recourant à accomplir sa mission.
Sous l’angle de la capacité à accomplir sa mission publique, la commune n’explique pas non plus pourquoi le recourant devrait être traité différemment d’un collègue ayant une activité accessoire d’entraîneur sportif ou de directeur de fanfare.
Dans ses observations, la commune fait cependant valoir que la nature commerciale et promotionnelle de E______ serait potentiellement incompatible avec les exigences de réserve et d’exemplarité liées à une fonction d’autorité publique et qu’au regard du peu de pièces fournies une décision prudente était de rigueur.
Le recourant objecte que son activité accessoire est sans rapport avec sa fonction municipale.
Il est vrai que le recourant assure dans l’exercice de ses fonctions l’ordre et la sécurité publics, jouit d’une autorité accrue, comprenant si nécessaire l’usage de la force, et représente, dans sa qualité de policier, les autorités de manière plus emblématique encore que les autres agents communaux.
Il n’est ainsi pas exclu que l’exercice en parallèle d’une activité commerciale puisse interférer avec sa position de policier. Comme dans l’exemple de l’enseignante cité plus haut (ATA/1095/2025 précité), il n’est pas exclu que les administrés se trouvant sous son autorité puissent également être clients de sa société. Dans une telle situation, ils sauraient certes qu’ils contractent avec une personne exerçant par ailleurs la fonction de policier, ce qui pourrait les inciter à contracter ou encore les dissuader d’exercer leurs droits de consommateurs. L’image d’impartialité et de neutralité des agents des forces de l’ordre et, partant l’image de la commune, pourraient en telle hypothèse pâtir d’une telle situation.
Cependant, à la différence du cas de l’enseignante précité, l’activité accessoire du recourant n’est pas en soi problématique. L’enseignante promouvait activement un système de vente pyramidale et des valeurs (gain facile) en contradiction avec celles que devait dispenser l’école (effort et études), tandis que le recourant projette de vendre des produits en relation avec le bien-être, soit une activité dont la commune ne soutient pas qu’elle serait incompatible avec ses missions, valeurs ou principes.
Le pouvoir exercé par le recourant est en outre limité au territoire, restreint, de ses missions, de sorte que son étendue géographique est moindre que celui exercé par les policiers cantonaux.
Enfin, il ne peut être ignoré que le frère du recourant s’est vu autoriser l’activité accessoire par sa hiérarchie alors qu’il est policier cantonal. Le recourant n’a pas documenté cette autorisation, mais on comprend que la nature de l’activité n’a pas paru un obstacle à l’autorité cantonale.
En définitive, la commune n’a invoqué l’argument de la compatibilité des activités qu’au stade de sa réponse. Elle semble surtout avoir fondé la décision litigieuse sur la problématique d’un éventuel surmenage.
La commune ne soutient pas avoir envisagé d’autre solution que l’interdiction pure et simple. Elle n’a en particulier pas examiné la possibilité de permettre au recourant de faire un essai ou d’assortir son activité accessoire de conditions, soit des solutions moins incisives dont il n’est pas exclu qu’elles permettent d’atteindre le but d’intérêt public – la disponibilité pour sa mission et l’absence de surmenage du recourant – poursuivi par la commune.
Ainsi, et indépendamment de savoir si elle repose sur une base légale suffisante, question qui pourra demeurer indécise dans le cas d’espèce, la décision litigieuse, en ce qu’elle interdit au recourant d’exercer l’activité accessoire projetée, est contraire au principe de proportionnalité.
Le recours sera admis et la décision annulée, sans qu’il y ait lieu d’examiner le grief lié à la bonne foi de la commune.
5. Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA), et une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée au recourant, à la charge de l’intimée (art. 87 al. 2 LPA).
* * * * *
PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 12 septembre 2025 par A______ contre la décision de la B______ du 5 août 2025 ;
au fond :
l’admet ;
annule la décision ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;
alloue à A______ une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge de la B______ ;
dit que, conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral :
- par la voie du recours en matière de droit public, s'il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n'est pas inférieure à CHF 15'000.- ;
- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;
- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Philippe EIGENHEER, avocat du recourant, ainsi qu'à Me Stéphane GRODECKI, avocat de l’intimée.
Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc VERNIORY, Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO, juges.
Au nom de la chambre administrative :
| le greffier-juriste :
F. SCHEFFRE
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| la présidente siégeant :
F. PAYOT ZEN-RUFFINEN |
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
| Genève, le
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| la greffière :
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