Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ a été engagée par les Établissements publics pour l'intégration (ci-après : EPI ou l'institution) en qualité d'infirmière de santé au travail au sein du « service administration RH et santé », à 80%, à compter du 1^er août 2015.

b. Son cahier des charges (ci-après : CC) prévoit notamment d'être l'interlocutrice privilégiée entre le service des ressources humaines (ci-après : SRH) et les partenaires tels que l'assurance-invalidité (ci-après : AI), la caisse de prévoyance de l'État de Genève (ci-après : CPEG), le médecin-conseil et le médecin du travail (ch. 2 et 4.1 CC). Ses responsabilités opérationnelles comprennent notamment de dispenser des conseils personnalisés en matière de santé, d'établir un lien étroit avec les responsables des ressources humaines (ci-après : RRH) et les gestionnaires ressources humaines (ci-après : RH) afin de permettre le bon suivi des dossiers et des indicateurs d'absences ainsi que de communiquer les éléments nécessaires aux services RH tout en maintenant le caractère confidentiel des données médicales mais permettant également le traitement des dossiers d'absences dans les meilleurs délais (ch. 4.1 CC). À ce titre, il est attendu d'elle qu'elle transmette toutes les informations utiles au personnel et à la hiérarchie (ch. 4.4 CC) en veillant à la stricte confidentialité des informations détenues ou portées à sa connaissance (ch. 2 CC). Le respect du secret médical est attendu (ch. 5.1 CC).

B. a. En mars 2024, une collaboratrice a fait l'objet d'une procédure contentieuse conduite par le « service conseil et soutien RH » des EPI en lien avec des absences pour raison de santé et une éventuelle inaptitude durable au poste pouvant conduire à une résiliation des rapports de service. La collaboratrice était représentée par Me B______, avocate au barreau de Genève.

La docteure C______, médecin-conseil, a été sollicitée par les EPI pour effectuer un examen médical approfondi de la collaboratrice concernée. Dans ce cadre, la médecin-conseil a demandé à pouvoir disposer de l'évaluation de la docteure D______, médecin du travail des EPI, ainsi que d'une expertise psychiatrique externe, laquelle avait été confiée au docteur E______, médecin psychiatre, sur mandat des EPI.

b. Par courriel du 28 juin 2024, F______, directrice des services des ressources humaines (ci-après : DRH), a chargé A______ de prendre contact avec la médecin-conseil afin d'obtenir « l'analyse du médecin psychiatre », à savoir le rapport psychiatrique. Cette démarche était urgente et visait à apporter des réponses à Me B______ concernant sa mandante.

c. Par courriel du 8 juillet 2024, A______ a informé la DRH être en possession du rapport établi par la médecin-conseil en date du 4 juillet 2024 (ci‑après : rapport 1).

d. Par réponse du même jour, la DRH s'est étonnée qu'une expertise psychiatrique aussi longue et coûteuse ne génère pas plus d'éléments de réflexion dans le cadre du rapport 1. Sur les dix pages que comptait ledit rapport, seules « quatre lignes » étaient consacrées au rapport psychiatrique et reprenaient de manière succincte l'analyse du médecin psychiatre. Il fallait que la médecin-conseil « se positionne sur l'inaptitude définitive de [la collaboratrice] ».

e. Par courriel du 9 juillet 2024, A______ a indiqué à la DRH que le résumé du médecin-conseil était pourtant clair « "pas de limitations psychiques et somatiques concernant la capacité de travail [de la collaboratrice]". Dès lors, celle‑là ne pouvait « en aucun cas dire qu'il y a[vait] inaptitude ». L'intéressée concluait sur ces mots : « tout ceci laisse à penser que [la collaboratrice] est plus maline que vous. Je sais que mon mail ne va pas te satisfaire et j'en suis désolée ».

f. Le 11 juillet 2024, G______, juriste au sein des EPI, a pris contact avec la médecin-conseil afin de l'informer que le rapport 1 établi le 4 juillet 2024 était incomplet dans la mesure où il faisait abstraction de l'avis médical du médecin du travail des EPI. Il convenait dès lors d'établir un nouveau rapport (ci‑après : rapport 2) dans les plus brefs délais.

g. Par courriel du même jour, la DRH a contacté Me B______ en vue d'obtenir, de la part de sa mandante, la levée du secret professionnel de la médecin-conseil.

Le courriel indiquait notamment ce qui suit : « je reviens vers vous dans le cadre de la procédure actuellement pendante relative au suivi de santé de votre mandante, […]. Dans le cadre de l'examen médical approfondi qui a eu lieu afin de déterminer l'aptitude au poste de votre mandante, celle-ci a comme vous le savez été vue par le Dr E______ en date du 24 juin 2024. Nous avons été informés du fait que ce dernier avait désormais rédigé son rapport, et nous vous saurions gré en conséquence de bien vouloir transmettre à [votre mandante] le formulaire de levée du secret professionnel ci-joint à nous retourner signé, afin qu'une copie de cette expertise psychiatrique puisse nous être transmise. […] Après avoir pu prendre connaissance de ce rapport, nous reviendrons rapidement vers vous pour discuter de la suite de la procédure ».

Le 17 juillet 2024, Me B______ a transmis le formulaire idoine dûment complété, tout en s'interrogeant sur la nécessité de cette démarche complémentaire « dès lors que le nécessaire avait d'ores et déjà été fait auprès de tous les médecins ».

h. Par courriel du 18 juillet 2024, les EPI, par le biais de G______, ont demandé à la médecin-conseil de recevoir, par retour de courriel, une copie intégrale du rapport psychiatrique. Le formulaire de levée du secret professionnel dûment daté et signé par la collaboratrice concernée était joint à la demande.

Il y était indiqué ce qui suit : « Par la présente, je, soussignée, […], lève de son secret professionnel la Dresse C______ (médecin‑conseil des EPI) et l'autorise ainsi à transmettre aux Établissements publics pour l'intégration (EPI) une copie complète du rapport d'expertise psychiatrique établi par le Dr E______ à la suite de la consultation du 24 juin 2024 ».

i. En date du 6 août 2024, la DRH a invité A______ à recontacter la médecin‑conseil au sujet de l'avancement du rapport 2.

j. Le même jour, A______ a reçu, par courriel du secrétariat de la médecin‑conseil, l'intégralité du rapport psychiatrique. Le rapport 2 était quant à lui toujours en cours d'établissement.

Par échange de courriels du même jour, A______ a refusé de transmettre à la DRH le rapport psychiatrique sans l'accord préalable de la collaboratrice concernée. En raison de son contenu « (histoire de vie, santé, intimité de la personne, etc.) », cela avait suscité un réel questionnement éthique de sa part.

À son initiative, elle avait contacté par téléphone le médecin psychiatre qui lui avait précisé que la collaboratrice avait la possibilité de consulter le rapport auprès de la médecin‑conseil et de décider de le transmettre, en tout ou en partie, au SRH. À Genève, les employés pouvaient exiger la remise intégrale des rapports d'expertise sollicités par leur institution.

Elle se proposait de contacter la collaboratrice concernée afin de clarifier la situation.

k. La DRH a réitéré formellement sa demande auprès de A______. La collaboratrice, dûment représentée, avait expressément donné son accord à la levée du secret professionnel, de sorte qu'il n'y avait aucune raison de ne pas transmettre l'intégralité du document. Il lui était demandé de ne plus intervenir dans ce dossier, ni d'entrer en contact avec la collaboratrice ou avec la médecin-conseil.

Elle prenait note du refus d'obtempérer de A______, malgré son devoir de fidélité envers son employeur.

l. A______ n'a pas donné suite aux demandes répétées de la DRH, tout en indiquant à son employeur être prête à en subir les conséquences. Contactée par téléphone, la médecin du travail des EPI lui avait « préconisé de ne pas le transmettre dans le respect du secret médical ».

m. Par courrier du 8 août 2024 adressé à la médecin-conseil, la collaboratrice a révoqué son consentement à la levée du secret professionnel. Elle a indiqué vouloir d'abord prendre connaissance du rapport psychiatrique avant que ses « données personnelles, privées et intimes » ne soient communiquées aux EPI.

n. A______ a été convoquée le 20 août 2024 à un entretien de service. Son intervention dans le cadre du suivi de santé de la collaboratrice avait été jugée inadéquate et le prononcé d'une sanction disciplinaire était envisagé.

o. Au regard de son état de santé, elle a sollicité que l'entretien de service se déroule par écrit.

p. Par courrier du 27 septembre 2024, les EPI ont procédé à l'entretien de service par voie écrite.

En refusant de transmettre le rapport psychiatrique, elle avait fait preuve d'insubordination et avait commis un manquement grave à son devoir de fidélité, ayant pour effet de porter préjudice à l'institution et de paralyser une procédure administrative en cours ayant des implications financières importantes pour l'ensemble des parties. Il lui était reproché, en outre, d'être intervenue auprès de la collaboratrice, malgré l'interdiction de la DRH, provoquant ainsi la rétractation de la levée du secret professionnel.

Il ressortait des courriels qu'elle avait impliqué deux des trois médecins intervenant dans la situation de la collaboratrice, à savoir la médecin du travail des EPI et le médecin psychiatre, sans avoir préalablement vérifié l'adéquation de sa démarche avec sa hiérarchie. Cette initiative n'était ni justifiée par les circonstances ni appropriée, s'agissant d'un désaccord interne à l'institution.

De manière générale, elle avait adopté une posture ambivalente dans la gestion du dossier de la collaboratrice, donnant l'apparence d'un lien avec cette dernière et servant ses intérêts plutôt que ceux de l'institution. Ainsi, dans le cadre de son courriel du 9 juillet 2024 adressé à la DRH, elle avait émis une position tranchée relative à l'aptitude de la collaboratrice. Une telle évaluation n'était pas de son ressort mais de celui de la médecin-conseil. En outre, ses propos étaient inappropriés dénotant un manque de collaboration.

Ces faits étaient constitutifs de manquements graves à ses devoirs de fonction et constituaient une violation de son devoir de fidélité, entachant le lien de confiance avec l'institution.

q. Par courriers des 25 septembre et 25 octobre 2024, A______ a rappelé que son CC incluait notamment le fait d'être l'interlocutrice privilégiée entre les SRH et les professionnels de santé. Elle était tenue d'établir un lien étroit avec les membres du personnel des SRH afin de permettre le bon suivi des dossiers et des indicateurs d'absences. De par son rôle d'intermédiaire, elle était amenée à recevoir des informations médicales délicates et à les traiter conformément aux exigences légales, tout en assurant les intérêts des EPI.

Il ressortait du CC que les EPI s'étaient dotés d'un poste d'intermédiaire, « relais » ou « tampon » entre les acteurs tels que les médecins‑conseils et la direction RH. De par son rôle d'infirmière, elle était soumise au secret professionnel, et les résultats obtenus par la médecin-conseil constituaient un savoir protégé par le secret.

Le rapport litigieux comportait une dizaine de pages traitant de la vie entière de la collaboratrice et incluait un grand nombre d'éléments non pertinents « à la détermination de sa capacité de travail ». Conformément à son rôle, c'était à juste titre que le rapport psychiatrique n'avait pas à être fourni dans son intégralité à sa hiérarchie.

Elle avait tenté, dans un premier temps, de joindre la médecin-conseil « afin de discuter de la pertinence d'un envoi intégral aux RH », sans succès. Elle avait alors appelé le médecin psychiatre, auteur du rapport litigieux, qui lui avait confirmé qu'il ne fallait pas transmettre l'intégralité du rapport à l'employeur, au vu du grand nombre d'éléments touchant à la sphère intime, confortant ainsi son choix de maintenir ce document confidentiel au risque de violer son devoir de fidélité. La collaboratrice concernée avait levé « le secret médical » afin que le rapport soit adressé « aux EPI » et non précisément « aux RH ».

Elle s'en était tenu à son CC, soit trier les informations utiles et pertinentes tout en respectant « son secret de fonction ». Les RH disposaient de tous les éléments nécessaires pour traiter la procédure de la collaboratrice sans avoir besoin d'accéder au « rapport médical » complet de cette dernière. Elle n'avait, par conséquent, pas fait de la rétention d'informations essentielles.

Quant à la « position tranchée » et au ton employé dans le cadre de son courriel du 9 juillet 2024, ceux-ci avaient simplement pour but de rappeler les avis médicaux émis par la médecin-conseil et le médecin psychiatre, lesquels arrivaient à la même conclusion, à savoir que la collaboratrice était « apte au travail ». Enfin, la manière dont elle avait conclu son courriel relevait de l'humour et non de la défiance. Le fait de privilégier l'emploi du « vous » au lieu du « nous » s'expliquait par le fait que le dossier était géré directement par les RH et non par elle.

Pour le surplus, elle niait avoir un lien particulier avec la collaboratrice et avoir tenté de la favoriser d'une quelconque manière. Elle ne l'avait pas non plus contactée afin qu'elle retire sa levée du secret professionnel.

C. Par décision du 27 novembre 2024, la direction RH a prononcé un blâme à l'encontre de A______. En refusant de transmettre le rapport destiné à son employeur, elle avait manqué à son devoir de fidélité et n'avait pas respecté ses devoirs de service découlant du Règlement d'application de la loi générale relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01).

Le traitement de la procédure de la collaboratrice relevait directement des RH, ce qu'elle avait reconnu. Son aide avait été sollicitée uniquement pour intervenir auprès de la médecin-conseil, dans le but de garantir l'obtention d'un examen médical approfondi prenant en compte l'ensemble des avis médicaux émis au sujet de la collaboratrice. Elle n'avait donc, dans ce contexte, ni à assumer un rôle d'intermédiaire ou « tampon » entre les différents acteurs en cause, ni à privilégier les intérêts de la collaboratrice au détriment de l'institution.

Par ailleurs, le rapport psychiatrique avait été sollicité par la DRH et ne lui était pas destiné. Ainsi, bien que ledit rapport ait transité par elle, cela ne signifiait pas pour autant qu'elle était tenue au secret professionnel à l'égard des informations qu'il contenait. Cela était d'autant plus vrai que la collaboratrice concernée avait accepté par écrit, avec le soutien de son avocate, de lever le secret médical afin qu'une copie complète du rapport psychiatrique puisse être remise aux EPI, soit à la direction RH.

En outre, elle connaissait l'importance de ce document pour la procédure contentieuse en cours et avait sciemment refusé de donner suite à l'injonction de la DRH. Ce manquement à son devoir de fidélité s'inscrivait dans un contexte où elle avait déjà adopté une posture peu adéquate à l'égard de la DRH dans un échange de courriels daté du 9 juillet 2024.

Enfin, contrairement à ce qu'elle affirmait, la médecin-conseil avait bien confirmé l'inaptitude de la collaboratrice.

Au vu de son état de service, lequel ne présentait aucun reproche ni aucun antécédent en neuf ans d'activité, un blâme constituait une sanction disciplinaire adéquate et proportionnée.

C. a.  

D. a. Le 9 décembre 2024, A______ a déposé un recours hiérarchique auprès de la direction générale des EPI. Elle estimait avoir respecté ses devoirs de service et d'infirmière. Elle réaffirmait que son secret professionnel avait vocation à s'appliquer quel que soit le rôle et le dossier traités au sein de l'institution. De plus, le fait que le rapport litigieux ait été adressé en premier lieu aux infirmières des EPI plutôt qu'à la DRH signifiait que ces informations nécessitaient de faire l'objet d'un tri par un professionnel de santé avant d'être transmis au SRH.

b. Le 6 janvier 2025, la direction RH a communiqué ses observations à la directrice générale (ci-après : la directrice) des EPI. S'agissant de la transmission du rapport litigieux aux infirmières, il était notamment rappelé que les rapports d'expertise étaient habituellement envoyés par les médecins-conseils directement aux infirmières ainsi qu'à l'adresse générique des RH. Dans le cas présent, ledit rapport n'avait pas suivi le chemin habituel et il aurait dû être transmis par l'intéressée à son employeur.

c. Par courrier du 27 janvier 2025, A______ a persisté dans sa position. Le respect du secret professionnel était un principe intangible devant « surpasse[r] les ordres que quiconque p[ouvait] adresser au détenteur de celui-ci », y compris ceux de l'employeur. En outre, un extrait du code de déontologie des infirmières rappelant l'importance du secret médical était produit à l'appui de sa réponse.

d. Par décision du 17 mars 2025, déclarée exécutoire nonobstant recours, la directrice a rejeté le recours hiérarchique.

S'il était bien attendu des infirmières de santé qu'elles effectuent le lien entre le corps médical et l'employeur s'agissant des suivis de santé, notamment pour permettre une meilleure compréhension des aspects médicaux en lien avec l'organisation du travail, un tel rôle n'était en revanche pas attendu dans le cadre de procédures contentieuses conduites par les responsables RH en vue de la résiliation des rapports de service. Or, c'était bien dans une telle procédure contentieuse que la question de la transmission du rapport psychiatrique à la DRH s'était posée, ceci dans un contexte où une levée du secret professionnel avait été, au préalable, obtenue pour délier la médecin-conseil, à qui la transmission du rapport avait été directement formulée.

Elle avait outrepassé son rôle en estimant qu'il était de son devoir de juger si les informations contenues dans le rapport étaient pertinentes pour « déterminer la capacité de travail » de la collaboratrice, estimant in fine que tel n'était pas le cas. Cette appréciation relevait pourtant des compétences exclusives de la médecin‑conseil. L'intervention de cette dernière n'avait, au demeurant, pas été sollicitée pour vérifier le bien-fondé de la capacité de travail de la collaboratrice, mais son inaptitude à la fonction exercée. Il n'appartenait donc pas à l'intéressée de refuser de transmettre le rapport pour ce motif.

La collaboratrice concernée était assistée de son avocate et bénéficiait de conseils juridiques éclairés lorsqu'elle avait accepté de signer la levée du secret professionnel de la médecin-conseil. Aussi, sa soudaine rétractation, intervenue sans le concours de son avocate, dans la même temporalité et en des termes similaires à ceux du refus de transmettre le rapport reçu à la DRH, ne pouvait que susciter des interrogations.

Dans ces conditions, A______ avait manqué à ses devoirs de service tels que prévus aux art. 20, 21 let. a et 22 al. 1 RPAC, et en particulier à son devoir de fidélité, de sorte que le prononcé d'un blâme se justifiait.

E. a. Par acte du 30 avril 2025, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision précitée, concluant principalement à son annulation. Préalablement, il convenait de restituer l'effet suspensif « à la décision du 17 mars 2025 ».

b. Par décision du 14 mai 2025, le président de la chambre administrative a restitué l'effet suspensif au recours.

c. Les EPI ont conclu au rejet du recours.

Bien que l'établissement des faits fût globalement reconnu, ils persistaient à considérer que le secret professionnel en faveur de la recourante n'existait pas à l'égard d'un rapport psychiatrique réalisé par un médecin psychiatre externe à l'institution. La recourante ne se trouvait pas, au moment des faits, dans un rapport « professionnel de la santé/patient », dépositaire de faits soumis au secret professionnel révélés par le patient.

d. A______ a répliqué, persistant dans ses conclusions.

Seule la question juridique de l'importance et de l'étendue du secret médical « en lien avec le principe de précaution » restait litigieuse. En sa qualité d'infirmière, il lui appartenait de s'assurer du consentement éclairé de la collaboratrice concernée avant de livrer des informations délicates.

e.  Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10 ; art. 30 al. 2 de la loi générale relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 - LPAC - B 5 05, applicable par le biais de l'art. 43 al. 1 de la loi sur l'intégration des personnes handicapées du 16 mai 2003 - LIPH - K 1 36).

2.             L'objet du litige porte sur le bien-fondé du blâme infligé à la recourante pour avoir refusé de transmettre à sa hiérarchie un rapport psychiatrique concernant une collaboratrice.

2.1 Aux termes de l'art. 43 al. 1 LIPH, les relations entre les EPI et son personnel sont régies par LPAC et le RPAC.

2.2 En vertu de l'art. 16 al. 1 LPAC, les fonctionnaires et les employés qui enfreignent leurs devoirs de service, soit intentionnellement soit par négligence, peuvent faire l'objet, de différentes sanctions selon la gravité de la violation. Le blâme est l'une de ces sanctions, la plus légère (art. 16 al. 1 let. a LPAC).

Selon l'art. 20 RPAC, les membres du personnel sont tenus au respect de l'intérêt de l'État et doivent s'abstenir de tout ce qui peut lui porter préjudice. Ces derniers se doivent, par leur attitude d'entretenir des relations dignes et correctes avec leurs supérieurs, leurs collègues et leurs subordonnés ; de permettre et de faciliter la collaboration entre ces personnes (art. 21 let. a RPAC). En outre, ils se doivent de remplir tous les devoirs de leur fonction consciencieusement et avec diligence (art. 22 al. 1 RPAC).

Les sanctions disciplinaires sont régies par les principes généraux du droit pénal, de sorte qu'elles ne sauraient être prononcées en l'absence de faute du fonctionnaire (Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7e éd., 2016, n. 1515 ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2025, n. 2875).

Tout agissement, manquement ou omission, dès lors qu'il est incompatible avec le comportement que l'on est en droit d'attendre de celui qui occupe une fonction ou qui exerce une activité soumise au droit disciplinaire peut engendrer une sanction. La loi ne peut pas mentionner toutes les violations possibles des devoirs professionnels ou de fonction. Le législateur est contraint de recourir à des clauses générales susceptibles de saisir tous les agissements et les attitudes qui peuvent constituer des violations de ces devoirs (Gabriel BOINAY, Le droit disciplinaire dans la fonction publique et dans les professions libérales, particulièrement en Suisse romande, in Revue jurassienne de jurisprudence, 1998, n. 55 p. 14). Dans la fonction publique, ces normes de comportement sont contenues non seulement dans les lois, mais encore dans les cahiers des charges, les règlements et circulaires internes, les ordres de service ou même les directives verbales. Bien que nécessairement imprécises, les prescriptions disciplinaires déterminantes doivent être suffisamment claires pour que chacun puisse régler sa conduite sur elles, et puisse être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à résulter d'un acte déterminé (Gabriel BOINAY, op. cit., n. 51 p. 14).

Le chiffre 4.1 du cahier des charges des infirmières de santé au travail des EPI précise que l'infirmière est l'interlocutrice privilégiée entre le SRH et les partenaires tels que l'AI, la CPEG, le médecin-conseil et le médecin du travail. L'infirmière communique les éléments nécessaires aux SRH tout en maintenant le caractère confidentiel des données médicales mais permettant également le traitement des dossiers d'absences dans les meilleurs délais. L'infirmière doit établir un lien étroit avec les RRH et les gestionnaires RH afin de permettre le bon suivi des dossiers et des indicateurs d'absences. En outre, l'infirmière est tenue de veiller à la stricte confidentialité des informations détenues ou portées à sa connaissance (ch. 2 CC).