Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ (ci-après : A______), avec siège à Genève, est une association de protection des animaux à but non lucratif, organisée conformément aux art. 60ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210). Selon ses statuts, elle a pour buts la protection, la dignité et le bien-être des animaux. Elle vise notamment à remplacer l’expérimentation animale par des méthodes plus éthiques, scientifiques et sûres pour la santé publique ; à obtenir sur l’ensemble du territoire suisse, une législation qui garantisse la défense et le respect des animaux ; à promouvoir l’amélioration constante de cette législation et contrôler en permanence son application stricte et à produire du contenu informatif et factuel, soutenu par des sources contrôlées, en lien avec les buts et objectifs de A______.

b. Son président est B______, domicilié à C______.

B. a. Le 18 octobre 2023, le Conseil d’État a autorisé par voie d’arrêté le tir des cerfs dans la région de Versoix et de Collex-Bossy. 25 cerfs ont été tirés entre le 1^er décembre 2023 et le 31 janvier 2024.

b. Par courrier du 26 octobre 2023, A______ a invité le Conseil d’État à renoncer aux tirs prévus de cerfs, et plus globalement, à renoncer à l’abattage des animaux commettant des dégâts et à mettre sur pied une étude pilote visant la limitation des naissances des populations d’animaux concernés par l’administration d’un vaccin immuno-contraceptif comme le GonaCon. En cas de résultats positifs de l’étude, il convenait de planifier l’utilisation du GonaCon sur tout le territoire cantonal afin de promouvoir une gestion éthique et efficace de la faune sauvage.

c. Par courrier du 7 décembre 2023, le Conseil d’État a répondu que l’utilisation d’un vaccin immuno-contraceptif ne faisait pas partie des « mesures préventives à épuiser ». Il partageait l’avis des professionnels de la gestion de la faune sauvage selon lequel il n’était pas judicieux d’interférer avec des produits chimiques dans la biologie des espèces sauvages. Les cerfs faisaient partie de la biodiversité et, en raison notamment des dégâts dont ils étaient responsables, faisaient l’objet d’une attention particulière. Leur population, trop dense à certains endroits devait être gérée afin de permettre la cohabitation avec les activités humaines. À cet effet, des zones de tranquillité avaient été créées et les corridors de migration transfrontaliers mieux protégés. Au niveau de la gestion forestière, tout avait été entrepris pour que les cerfs puissent couvrir leurs besoins physiologiques dans les bois : création de lisières pour la diversité de la nourriture ligneuse, forêts claires, clairières pour la nourriture herbacée et fourrés pour la tranquillité. Toutes les cultures sensibles avaient été protégées par des clôtures électriques. La limite des efforts raisonnables de prévention avait été dépassée et une régulation mesurée était devenue nécessaire.

d. En février 2024, mandatée par l’État de Genève, D______ a réalisé une analyse sur l’application du « vaccin contraceptif » GonaCon. Cette étude retient que le contrôle de la fertilité des animaux sauvages ne peut pas complètement substituer le contrôle des densités par des méthodes létales, en particulier pour des populations présentant des densités élevées, lorsque l’objectif est de réduire ou de maintenir les effectifs.

e. Lors d’une séance du 16 mai 2024, A______ et E______(ci-après : E______) ont discuté de l’opportunité de mener une étude pilote sur l’utilisation du GonaCon sur les ongulés.

f. Par courrier du 20 juin 2024 adressé au Conseil d’État, A______ a regretté que sa demande d’utilisation du vaccin contraceptif GonaCon à titre de mesure préventive aux tirs n’ait pas été retenue. Le Conseil d’État était invité à réaliser une étude pilote afin d’évaluer l’efficacité du GonaCon, notamment sur le sanglier.

g. Par courrier du 28 août 2024 adressé à A______, le Conseil d’État a relevé que la stérilisation temporaire par vaccination appartenait aux mesures de régulation, tout comme les tirs, leur objectif étant de réduire le nombre d’animaux sauvages vivant sur un territoire. Les mesures préventives ayant de leur côté pour but de diminuer les dégâts, en particulier en empêchant des animaux de pénétrer dans les cultures. Or, toutes les mesures préventives possibles avaient été épuisées, telles que la mise en place de surfaces de gagnage en forêt, la délimitation de zones de tranquillité, la régulation du trafic routier ou la mise en place de clôtures de protection des cultures. Il était ainsi adéquat et conforme à la législation de procéder à des tirs de régulation afin de réduire la densité des ongulés sauvages présents à Genève. La question d’une expérimentation de la stérilisation temporaire avec le GonaCon avait été soumise à la F______ (ci-après : F______), qui était très largement défavorable à une telle expérimentation. Au vu de l’impact durable d’une stérilisation sur le fonctionnement hormonal des animaux, sur leur biologie et sur leur étiologie, il considérait que la mise en place d’une telle mesure n’était pas opportune et portait atteinte au bien-être et à la dignité des animaux. Cette analyse s’appuyait notamment sur les positions défavorables exprimées par l’office fédéral de l’environnement et par l’office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires.

h. Par arrêté du 28 août 2024, publié dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) le 30 août 2024, le Conseil d’État, se référant au préavis favorable de la F______ du 6 juin 2024 et au préavis divergent (un oui, un non) émis par la G______ (ci-après : G______) du 6 juin 2024, a autorisé le tir des cerfs dans la région de Versoix et de Collex-Bossy. Le nombre d’animaux à prélever serait évalué par la F______, en fonction de la situation. Seuls les gardes de l’environnement de l’E______ étaient habilités à procéder à des tirs. En cas de nécessité, les tirs pouvaient avoir lieu dans les secteurs protégés.

L’arrêté tenait compte de l’importance des dégâts que les cerfs provoquaient localement aux cultures, de l’impossibilité de les réduire suffisamment par des mesures préventives proportionnées, sans générer d’autres problèmes importants, des risques d’accident entre véhicules et cerfs (notamment le long de la route de Sauverny) et des demandes des partenaires français et vaudois (forestiers et gestionnaires de la faune) de contribuer à l’effort de régulation de cette espèce au niveau régional, réitérées lors de la séance « plateforme cerf » du 24 avril 2024.

Les dispositions de l’arrêté étaient limitées à la période du 1^er novembre 2024 au 31 janvier 2025.

C. a. Par acte du 30 septembre 2024, A______ et B______ ont recouru devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) contre cet arrêté, concluant à son annulation. Sur effet suspensif, ils ont conclu à sa restitution et à la suspension de la mise en œuvre de l’arrêté. Ils ont également sollicité la tenue d’une audience publique de plaidoiries au sens de l’art. 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101).

B______ disposait de la qualité pour recourir. Son engagement pour la protection des animaux et de la faune sauvage était notoire. Résidant à Genève et promeneur régulier des Bois de Versoix, il était davantage touché que la majorité des administrés. L’arrêté attaqué heurtait ses convictions fondamentales attachées à l’interdiction de la chasse, laquelle était inscrite dans la Constitution cantonale depuis plus de 50 ans. Quant à A______, elle sollicitait la mise en place d’un projet-pilote mesuré et réaliste de vaccination immuno-contraceptive. Complexe et multifactorielle, la question justifiait sa qualité pour agir au regard de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme
(ci-après : CourEDH) et de la Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (Convention d’Aarhus - RS 0.814.07).

Il se justifiait de « restituer » l’effet suspensif au recours. Le Conseil d’État n’avait jamais allégué d’urgence particulière. Il s’agissait uniquement de préserver l’intégrité de la population de cerfs le temps de la procédure de recours et non d’accorder aux recourants ce qu’ils requéraient au fond.

L’arrêté entrepris violait leur droit d’être entendus, le principe de la proportionnalité et les art. 10, 15 et 16 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) ainsi que 9 CEDH. Alors que les deux derniers préavis de la G______ s’étaient révélés « divergents », A______, pourtant initiatrice de la discussion relative à la vaccination immuno-contraceptive, n’avait jamais été conviée à présenter ses arguments auprès de la G______ et de la F______. Le département H______ (ci-après : le département) s’était écarté sans motif du préavis de la G______, lequel aurait dû l’enjoindre à clarifier la situation au moyen d’une étude de terrain. Le Conseil d’État ne s’était même pas basé sur le rapport scientifique de février 2024 commandité par le département.

La faune locale était au bénéfice d’un statut similaire aux espèces strictement protégées sous l’angle de la Convention de Berne. Or, selon l’art. 6 de cette convention, toute mise à mort intentionnelle était strictement interdite. Elle devait constituer une ultima ratio. Or, l’utilisation du GonaCon n’était pas une mesure de régulation mais une mesure préventive pouvant intervenir en amont de l’ultima ratio que représentait le tir.

b. Par réponse du 14 octobre 2024, l’E______ a conclu à l’irrecevabilité du recours et de la demande de restitution de l’effet suspensif et sollicité le retrait de l’effet suspensif au recours.

La conclusion des recourants en « restitution de l’effet suspensif » était doublement irrecevable. D’une part, le recours était lui-même irrecevable, faute pour les recourants d’avoir la qualité pour recourir. D’autre part, le recours avait automatiquement effet suspensif.

Les convictions personnelles et les engagements de B______ constituaient à l’évidence un intérêt idéal qui ne fondait pas sa qualité pour recourir. Se déclarer être promeneur régulier des Bois de Versoix n’établissait pas qu’il fût touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L’arrêté contesté ne comprenait au demeurant aucune mesure de limitation ou de restriction de la circulation des piétons dans les Bois de Versoix. Les tirs étaient effectués de nuit et avec des moyens techniques spéciaux. La probabilité qu’un promeneur, même régulier, des Bois de Versoix soit touché par une action de régulation apparaissait dès lors « hypothétique ».

La législation ne conférait pas de droit de recours spécial en faveur des associations d’importance cantonale. A______ recourante ne faisait pas partie des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection et de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage désignée par l’ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO - RS 814.076) en application des art. 55, 55f de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (loi sur la protection de l’environnement, LPE - RS 814.01), 28 de la loi fédérale sur l'application du génie génétique au domaine non humain du 21 mars 2003 (loi sur le génie génétique, LGG – RS 814.91) ou 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1^er juillet 1966 (LPN - RS 451). Ni la protection de la nature, ni la protection de la faune sauvage ne faisaient partie des buts de A______, à teneur de ses statuts. Les conditions du recours corporatif n’étaient pas remplies, chacun de ses membres n’ayant pas, à titre individuel, la qualité pour recourir. Il n’était pas établi que la Convention d’Aarhus s’appliquât à la gestion de la faune sauvage. Ses dispositions ne conféraient du reste pas aux organisations environnementales un droit de recours plus large que celui prévu par les art. 55 LPE et 12 LPN. L’arrêt de la CourEDH dans l’affaire des Aînées pour le climat n’était pas pertinent puisqu’il concernait des questions climatiques, ce qui n’avait aucune connexion avec le litige. Enfin, WWF Suisse et Pro Natura auraient pu recourir en application de l’art. 12 LPN.

Au cas où le recours serait néanmoins déclaré recevable, il sollicitait le retrait de l’effet suspensif. Les conditions cumulatives d’une lésion grave des intérêts de la partie requérante et de l’absence d’intérêts opposés prépondérants étaient réalisées.

Les mesures préventives avaient non seulement été épuisées, mais leur quantité dépassait des proportions acceptables pour les travaux agricoles et nuisait à la biodiversité en affaiblissant la fonctionnalité des corridors biologiques. Les enjeux de régénération de la forêt et de réduction des dégâts aux cultures étaient forts. Les autorités françaises et vaudoises concernées attendaient une participation active et constante du canton pour contribuer à l’effort collectif de réduction des effectifs de la population des cerfs, après des années d’absence. Les 25 cerfs tirés en hiver
2023-2024 avaient permis d’infléchir la courbe, l’indice kilométrique d’abondance était passé de 164 à 144. Le plan de tir devait toutefois être constant pour que l’accroissement naturel de la population de cerfs ne vienne pas compenser la diminution consécutive aux tirs effectués chaque année. Le plan de tir de 40 animaux envisagé en 2024-2025 ne menaçait pas la présence du cerf au vu de son indice kilométrique d’abondance et de la densité de ses effectifs. Ce plan de tir restait d’ailleurs prudent.

c. Le 28 octobre 2024, les recourants ont répliqué sur effet suspensif.

d. Par décision du 29 octobre 2024, la chambre administrative a retiré l’effet suspensif au recours.

L’autorité intimée pouvait se prévaloir d’un intérêt public important au retrait de l'effet suspensif, à savoir le maintien d’un équilibre entre activités sylvicoles, agricoles et de loisirs, d’une part, et la présence de la faune, dont font partie les cerfs, d’autre part. La mesure sollicitée avait pour but d’éviter le problème des surdensités des cerfs impactant négativement l’agriculture et la forêt. Elle visait également à diminuer les risques d’accidents entre véhicules et cerfs (notamment le long de la route de Sauverny) et à contribuer à l’effort de régulation de cette espèce au niveau régional. La protection des animaux, et l’intérêt à la conservation d’une population de cerfs dans les Bois de Versoix, constituent certes également des intérêts publics importants. La mesure sollicitée ne menaçait pas la présence du cerf au vu de son indice kilométrique d’abondance et de la densité de ses effectifs. Quant à l’intérêt à la protection des animaux, il apparaissait a priori avoir été pris en compte au vu des nombreuses mesures préventives déjà prises par le canton de Genève depuis plusieurs années, soit en particulier la mise en place de surfaces de gagnage en forêt, la délimitation de zones de tranquillité, la régulation du trafic routier et la mise en place de clôtures de protection des cultures. L’autorité intimée a notamment expliqué que ces mesures avaient été mises en place depuis 2013 et qu’en 2023-2024, la longueur des clôtures électrifiées nécessaires à la protection des cultures avait atteint 24 kilomètres, soit 80% des cultures de la région de Versoix. L’intérêt – purement idéal – des recourants à la protection des animaux ne saurait ainsi l’emporter, à ce stade de la procédure, face aux enjeux publics de régénération de la forêt et de réduction des dégâts aux cultures.

Quant aux chances de succès du recours, elles n’apparaissaient prima facie pas évidentes. À première vue, le seul fait pour le recourant de s’engager pour la protection des animaux et de la faune sauvage était, en soi, insuffisant à démontrer qu’il était touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l’intérêt général. Le fait qu’il soit un promeneur régulier des Bois de Versoix ne suffisait pas non plus à lui fonder une qualité pour recourir, l’intéressé n’apparaissant pas plus touché qu’un autre usager des Bois de Versoix. Quant à A______ recourante, elle ne contestait pas qu’aucune disposition légale – fédérale ou cantonale – ne lui conférait la qualité pour recourir. Ses buts statutaires se rapportaient au remplacement de l’expérimentation animale par des méthodes plus éthiques, à l’adoption d’une législation qui garantisse la défense et le respect des animaux et à la production d’un contenu informatif et factuel en lien avec les buts et objectifs de A______. La protection de la nature et de la faune sauvage ne faisait a priori pas partie de ses buts statutaires. A______ recourante n’avait pas non plus démontré que chacun de ses membres avait, à titre individuel, qualité pour recourir. Il était enfin douteux que l’art. 2 par. 4 de la Convention d’Aarhus s’applique à la question de la régulation de la faune sauvage. S’ajoutait à cela que dans l’arrêt Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse rendu par la Grande Chambre de la CourEDH le 9 avril 2024, cité par les recourants, la qualité pour recourir de A______ découlait notamment de la nature particulière du changement climatique, sujet de préoccupation pour l’humanité toute entière. Or, une telle configuration ne ressortait pas de la présente affaire. Partant, la question de la recevabilité du recours paraissait prima facie douteuse sous l’angle de la qualité pour recourir.

e. Par acte du 31 octobre 2024, A______ et B______ ont recouru contre cette décision devant le Tribunal fédéral.

f. Le même jour, le Tribunal fédéral a admis la demande d’effet suspensif à titre superprovisoire.

g. Par arrêt du 16 janvier 2025, le Tribunal fédéral a rejeté le recours.

La population de cerfs était devenue depuis quelques décennies très importante dans le canton de Genève et, plus particulièrement, dans les bois de Versoix en hiver, ce en raison de leur reproduction rapide et du fait qu’un grand nombre de ces animaux venait hiverner à Genève en provenance de la France ou du canton de Vaud. Or, il était notoire qu’outre le danger qu’ils représentaient pour la sécurité du trafic, les cerfs, comme d’autres animaux sauvages d’ailleurs, à l’instar des sangliers, pouvaient causer des dégâts importants aux forêts et aux champs, même lorsque des mesures de protection étaient mises en place. Le droit fédéral obligeait ainsi les cantons à maîtriser leur nombre sur leur territoire, afin, notamment, de permettre une régénération naturelle des forêts, sans mesure de protection des arbres, tout en n’autorisant leur régulation ou chasse que durant une période limitée, débutant le 1^er août et s’achevant le 31 janvier. Il n’était ainsi pas manifestement insoutenable de considérer qu’il existait vraisemblablement un intérêt public important à une régulation de la population de cerfs vivant actuellement dans les bois de Versoix. Seule l’exécution immédiate de cette mesure permettait de prime abord au canton de contribuer à l’objectif régional de régulation de ces ongulés et de protection des cultures et de la forêt avant le 31 janvier 2025, d’autant que leur nombre pourrait sinon augmenter rapidement par accroissement naturel, malgré la légère diminution de leur effectif obtenue grâce aux précédents ordres de tirs, et que cet accroissement risquerait de conduire à des dégâts supplémentaires aux forêts et à la nature et, potentiellement, à un ordre de tir plus important ultérieurement.

h. Le 20 janvier 2025, les recourants ont répliqué.

Leur qualité pour recourir devait être admise. B______, habitant du canton de Genève dont l’engagement pour la protection des animaux et de la faune sauvage était notoire, avait été membre de la G______ de 2006 à 2014, en qualité de représentant des organisations de protection des animaux. Amateur de la faune locale et promeneur régulier des Bois de Versoix auxquels il était particulièrement attaché, il était davantage touché que la généralité des administrés par l’acte attaqué. Ce dernier heurtait fondamentalement ses convictions liées à l’interdiction de la chasse, laquelle était inscrite dans la Constitution cantonale depuis plus de 50 ans et faisait partie de l’identité genevoise depuis lors. L’arrêté l’exposait par ailleurs à être confronté à une pratique heurtant fondamentalement ses convictions personnelles les plus intimes et à être restreint dans sa liberté de mouvement, la pratique de la chasse l’obligeant à devoir éviter les Bois de Versoix durant la période de tir. Il était donc bien touché de façon directe, concrète et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés par l’arrêté litigieux.

A______ demandait, quant à elle, la mise en place, sur une base scientifique, d’un projet-pilote mesuré et réaliste de vaccination immuno-contraceptive, lequel prendrait place dans la boîte à outils de l’autorité en vue d’une gestion de la faune raisonnée et conforme à la Constitution et à la loi. Complexe et multifactorielle, cette question justifiait que sa qualité pour recourir soit admise, en application de l’arrêt Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse rendu par la Grande Chambre de la CourEDH du 9 avril 2024. Nier sa qualité pour recourir reviendrait à admettre qu’il n’existait aucun moyen d’avoir accès à un tribunal pour les associations et les particuliers souhaitant contester un tel arrêté de tir sous l’angle de la protection animale, et ce alors même que l’arrêté litigieux contenait une voie de droit. Le modèle de A______ destinataire de la décision, disposant d’un droit de recours légal ou le modèle du recours corporatif égoïste étaient inopérants : les associations de protection animale n’étaient généralement pas propriétaires des animaux à protéger, aucun droit de recours légal ne leur était ouvert et il était hautement improbable que la majorité de leurs membres puisse avoir individuellement qualité pour recourir. L’obligation, pour l’État, de prendre en compte la protection des animaux, devait pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif.

Le préavis divergeant de la G______ aurait dû conduire l’autorité intimée à faire preuve de davantage de circonspection. Alors que les intérêts de la protection des animaux n’avaient pas pu être régulièrement pris en compte au stade de l’élaboration de l’arrêté, il ne saurait être admissible que les intérêts de la protection des animaux ne puissent être dûment représentés au stade du recours.

En raison de l’interdiction cantonale de la chasse, le tir de régulation devait toujours représenter une ultima ratio. Or, c’était précisément ce caractère de dernier recours que ne respectait pas l’arrêté de tirs litigieux, l’autorité n’ayant jamais de façon scientifiquement rigoureuse envisagé le recours à la mesure préventive que représentait le GonaCon. L’autorité se basait de façon manifeste sur des informations scientifiquement lacunaires, vieillissantes et interprétées de façon biaisée. Le rapport « D______ » avait été conçu à la « va-vite » dans le seul but de contrer le sondage qu’ils avaient lancé. Le seul article produit par l’intimé datait de plus de quinze ans et était issu d’une revue de vulgarisation.

L’urgence alléguée de prévenir les risques d’accidents entre véhicules et cerfs et d’assurer le maintien d’un équilibre entre activités sylvicoles, agricoles et de loisirs n’était matérialisé par aucun fait : l’autorité ne faisait état d’aucun accident de la route, ni d’augmentation des dommages aux forêts ou aux cultures depuis que l’arrêté litigieux avait été suspendu. L’intimé n’expliquait pas non plus en quoi l’abattage du tiers d’une population saisonnière de cervidés serait urgent, dans la mesure où une large majorité de ces animaux quitterait par définition le territoire cantonal dès la fin de l’hiver. À supposer que la population de cerfs représentait une densité élevée, celle-ci n’était que temporaire et diminuait au moment précis où débutaient les semis de printemps. Il était par ailleurs établi que, depuis 2013, le coût des dégâts afférents aux cerfs s’était stabilisé grâce aux mesures de prévention mises en place pour protéger les cultures. L’intimé admettait d’ailleurs que la régulation des cerfs ne représentait que peu d’intérêt pour la forêt de Versoix. Ainsi, dès lors que les tirs des animaux ne répondaient pas à un objectif cantonal de régulation officielle et n’épuisaient pas de façon scientifiquement convaincante les mesures préventives adéquates, ceux-ci enfreignaient manifestement l’interdiction cantonale de la chasse.

i. Le 18 mars 2025, les recourants ont persisté dans leur demande d’audience publique de plaidoiries.

j. Une audience de plaidoiries a eu lieu le 20 mai 2025. Les parties ont plaidé et persisté dans leurs argumentations et conclusions.

La cause a été gardée à juger à l’issue de l’audience.

1.             Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).