Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ a été nommé sapeur-pompier volontaire de la Compagnie 21 (ci‑après : la Compagnie) de la commune de B______ (ci‑après : la commune) en octobre 2009.

b. Il a été nommé capitaine en janvier 2021.

B. a. Début juin 2024, le Conseil administratif de la commune a fait procéder à une investigation comptable des dépenses et des activités de la compagnie. Il a mandaté la fiduciaire C______ SA (ci-après : C______) – qui a rendu un rapport le 20 juin 2024 – et a confié, dans un second temps, un audit opérationnel de la Compagnie à la société D______ (ci‑après : D______).

b. Par courrier du 13 juin 2024, la commune a invité A______, le premier‑lieutenant E______ et le sergent-major F______ à se déterminer sur les éléments suivants :

« 1. Achat aux frais de la Compagnie, et donc de la Commune, de 90 bouteilles de champagne pour les années 2023 et 2024. Le total d'acquisition de champagne/vin pour la période est de CHF 6'097.62 Selon l'auditeur, s'il n'est pas exclu que la Compagnie ait pu "offrir" du champagne lors de l'organisation du 125ème de la FGSP, aucune refacturation n'a été identifiée dans les décomptes concernant cette organisation. Une grande partie de ce champagne ne semble pas en lien avec cette manifestation.

2. Achat aux frais de la Compagnie, et donc de la Commune, de 10 bouteilles d'alcool fort pour les années 2023 et 2024. Il ressort de la comptabilité que sur 2023 et 2024, le total de la rubrique "alcool fort" est de CHF 1'753.77, et comporte des achats importants de bière.

3. Remboursement d'un ticket de CHF 475.- de la boîte de nuit "Le Village du Soir" dans la soirée du 1er au 2 décembre 2023.

4. Présence dans la comptabilité de factures de restaurant pour 2023 et 2024 pour CHF 9'236.- pour un total de 181 convives, soit CH 51.- par personne en moyenne, montant qui est élevé pour une collectivité publique. Il est par ailleurs impossible d'effectuer un quelconque contrôle, car il n'existe aucune indication sur les personnes ou pompiers présents, ni surtout le motif justifiant la prise en charge, contrairement aux prescriptions fiscales.

Ces différentes dépenses semblent, prima facie, incompatibles avec une utilisation rationnelle des deniers publics. Elles ne semblent pas non plus compatibles avec l'activité d'une Compagnie de pompiers. Les quantités d'alcool consommées aux frais de la collectivité semblent en effet très problématiques.

5. Vente d'un véhicule de pompiers le 29 avril 2024 pour un montant de CHF 1'000.- au garage G______, soit un membre de la famille d'un membre de la Compagnie, alors que ce véhicule a été immédiatement remis sur le marché pour CHF 13'000.  D'autres éléments suspicieux existent dans cette vente (réparation pour plus de CHF 1.- chez l'acheteur juste avant la vente, et refus de prévoir un contrat de reprise de véhicule lors de l'achat du véhicule de remplacement). Cette opération semble favoriser sans droit un proche de la Compagnie ».

c. Dans des observations conjointes du 23 juin 2024, les intéressés ont contesté les faits reprochés :

- s'agissant des chiffres 1 et 2, les dépenses avaient été effectuées au moyen d'un compte appartenant aux membres actifs de la Compagnie, dont celle-ci avait libre disposition, et non au moyen de fonds communaux ;

- s'agissant du chiffre 3, il s'agissait d'un simple repas, organisé pour les membres de l'état-major et de leurs compagnes, chaque fin d'année civile. Dans ce cadre, ils étaient allés manger au « Refuge », restaurant à fondues qui se situe à l'intérieur de l'enceinte du village du Soir ; c'était la raison pour laquelle la facture émanait de cette entité qui n'était au demeurant pas une boîte de nuit, mais un lieu culturel ouvert en journée. Si cette coutume devait désormais ne plus être admise, ils appliqueraient la nouvelle procédure dès qu'elle leur serait communiquée ;

- s'agissant du chiffre 4, il s'agissait d'un fonctionnement historique connu de la commune ;

- enfin, s'agissant de la vente du véhicule vétuste, la commune était non seulement informée du processus de remplacement mais elle avait validé l'acheteur. En outre, le véhicule avait en réalité été revendu au prix de CHF 2'500.-, non de CHF 13'000.- comme mentionné.

d. Par décision du 24 juin 2024, déclarée exécutoire nonobstant recours, la commune a, « statuant sur mesures provisionnelles » et se fondant sur l'art. 21 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) et les art. 20 al. 1 et 28 al. 1 let. c de la loi sur la prévention des sinistres, l’organisation et l’intervention des sapeurs-pompiers du 25 janvier 1990 (LPSSP - F 4 05), ordonné la suspension immédiate de A______, valable durant la durée des investigations et jusqu'à prise de décision finale sur le fond, mais au maximum douze mois, lui a fait interdiction de porter l'uniforme, lui a ordonné de remettre immédiatement à la Mairie les moyens de communication à disposition, avec l'intégralité des données, ainsi que tous les moyens d'accès mis à disposition.

Les achats reprochés avaient été passés à la charge de la Compagnie, donc de la commune, dans le compte 4'200. La position des intéressés démontrait, à tout le moins, un mélange comptable dans les comptes de la commune, entre dépenses privées et publiques.

Il était retenu que « la mauvaise gestion financière et la culture de la consommation d'alcool de la compagnie devaient être considérées comme une violation des règles de discipline, à tout le moins ; que l'absence de toute compréhension du problème dans les observations du 23 juin 2024 démontrait que la gestion de la compagnie n'était plus assurée ».

Les éléments relatifs au chiffre 5 étaient toutefois peu clairs et ne pouvaient dès lors être retenus à ce stade.

Aussi, seule une suspension immédiate durant la suite des investigations était susceptible de garantir la poursuite de la gestion de la Compagnie, et ainsi de la sauvegarde de la sécurité publique.

C. a. Par acte du 4 juillet 2024, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre cette décision, concluant à son annulation et à l'octroi d'une indemnité de procédure. Préalablement, l'effet suspensif devait être restitué et la comparution personnelle des parties ordonnée.

La décision prononcée était finale et non incidente, dès lors qu'elle prononçait une sanction. Si par impossible la chambre administrative devait considérer cette décision comme incidente, celle-ci lui causait à l'évidence un dommage irréparable. En effet, l'indemnité mensuelle de CHF 1'500.- qu'il percevait comme commandant de la compagnie constituait une partie de son salaire, sans lequel il ne pouvait couvrir son minimum vital. Par dévouement pour les sapeurs-pompiers, il avait même baissé son taux d'activité chez H______, son employeur principal. De plus, sa suspension entraînait la suppression de la prise en compte de l'année de service correspondante, qu'il devrait rattraper après l'âge de 50 ans.

Son droit d'être entendu avait été violé. Le délai de six jours qui lui avait été donné pour se déterminer était trop court pour le faire efficacement, alors qu'il n'y avait aucune urgence à statuer. Le rapport comptable 2024 ne lui avait jamais été transmis, alors qu'il figurait dans le dossier administratif de la commune et avait vraisemblablement été pris en compte lors de la prise de décision. Enfin, sa suspension l'empêchait de participer aux investigations complémentaires annoncées par la commune.

La suspension à titre provisionnel d'un sapeur-pompier n'était prévue ni par la LPSSP, ni par le règlement du personnel communal de B______ du 21 avril 2016 (LC 12 151, ci-après : le règlement), et il ne s'agissait pas d'une lacune authentique.

La décision de suspension querellée constituait ainsi une sanction déguisée. La commune n'était pas en droit, sous l'angle du principe de la légalité, de prononcer une suspension immédiate, à savoir une mesure provisionnelle, en se basant sur l'art. 28 LPSSP, dès lors que cette disposition énumérait des sanctions disciplinaires, soit des sanctions finales. La décision violait également le principe de la proportionnalité, des investigations complémentaires étant en réalité inutiles et, concernant la consommation d'alcool, une interdiction stricte de consommation dans les locaux avait déjà été prononcée par la commune.

b. Par décision du 25 septembre 2024, la présidence de la chambre administrative a restitué l'effet suspensif au recours et a réservé le sort des frais de la procédure jusqu'à droit jugé au fond.

c. Le 27 septembre 2024, la commune a indiqué au recourant que si l'effet suspensif lui avait été accordé, elle n'avait pas encore statué sur sa position au sein de la compagnie, étant précisé qu'un commandant ad interim avait été nommé et était toujours en fonction.

d. La commune a formellement réintégré A______ au sein de la compagnie le 4 octobre 2024.

e. Dans sa réponse sur le fond du 7 octobre 2024, la commune a conclu, à la forme, à l'irrecevabilité du recours et, au fond, à son rejet.

La décision querellée constituait une décision incidente et A______ n'avait aucunement justifié son prétendu préjudice. Le rapport final d'audit de la société D______ du 10 septembre 2024 achevait de démontrer que la commune était légitimée à le suspendre provisoirement jusqu'à l'issue des investigations, qui avaient confirmé les reproches soulevés à son égard.

La décision était fondée sur les art. 21 LPA et 28 LPSSP, de sorte que le principe de la légalité était respecté. Il en allait de même du principe de la proportionnalité. La commune avait informé A______ de l'audit opérationnel et avait indiqué dans sa décision quels éléments demeuraient à établir. Les éléments déjà établis étaient suffisamment graves pour remettre en cause la gestion de la Compagnie et commandait son éloignement provisoire, afin de permettre la poursuite des investigations sans mettre en péril la sécurité des sapeurs-pompiers, celle de la sécurité publique, ainsi que la bonne gestion de la Compagnie.

f. Par décision du 11 décembre 2024, sur requête commune des parties, la chambre de céans a prononcé la suspension de la procédure.

g. Le 6 janvier 2025, la commune a sollicité la reprise de la procédure et informé la chambre de céans avoir rendu une décision au fond le 19 décembre 2024, par laquelle elle levait la suspension provisoire du 24 juin 2024 et prononçait l'exclusion du Commandant A______. Elle estimait dès lors que la présente cause était devenue sans objet.

h. Le 27 janvier 2025, la chambre de céans a prononcé la reprise de la procédure.

i. Par réplique du 24 février 2025, A______ a persisté dans ses conclusions.

La commune s'était d'abord refusée à le réintégrer dans la compagnie malgré la décision sur effet suspensif. Elle l'avait fait en octobre 2024, en assortissant cette réintégration de nombreuses conditions, la rendant de facto ineffective, d'autant plus que la compagnie était devenue non opérationnelle. La commune avait de plus refusé de lui verser les salaires et indemnités auxquels il avait droit ; un recours était pendant devant la chambre administrative.

Il conservait un intérêt actuel au recours. La décision du 19 décembre 2024 ne « levait » sa suspension que pour prononcer son exclusion, ce qui correspondait à une péjoration de sa situation juridique. La sanction initiale l'avait privé de son statut de capitaine, l'avait atteint dans son honneur et sa réputation et lui avait causé un préjudice financier, la commune refusant toujours de lui verser salaires et indemnités. Le recours était ainsi recevable.

La référence explicitée par la commune à l'art. 28 LPSSP constituait précisément la violation invoquée du principe de la légalité : la suspension provisoire prévue par cette base légale constituait une sanction disciplinaire sur le fond car la loi et son règlement d'application ne prévoyaient absolument pas qu'un sapeur-pompier volontaire puisse être suspendu en attendant le résultat d'investigations. Non seulement cette sanction n'avait rien de « provisionnelle », mais elle était l'une des plus sévères prévues par la loi et le règlement applicables.

La commune persistait à affirmer que les éléments établis étaient suffisamment graves pour commander un éloignement provisoire, alors que la décision sur effet suspensif retenait qu'aucun motif n'imposait sa suspension immédiate. La commune n'arrivait même pas à justifier a posteriori sa décision par les éléments ressortant de l'audit opérationnel.

j. La commune ayant déjà indiqué, le 3 février 2025, ne pas avoir de requêtes ni d'observations complémentaires si ce n'était que le recours était devenu sans objet, la cause a été gardée à juger.

1.             Le litige concerne la suspension immédiate de A______, prononcée le 24 juin 2024 par la commune, « valable durant la durée des investigations et jusqu'à prise de décision finale sur le fond, mais au maximum douze mois », qu'elle a levée par décision du 19 décembre 2024.

2.             L'autorité intimée conclut à l'irrecevabilité du recours, soutenant que cette décision de suspension constituait une décision incidente et que le recourant ne pouvait pas faire valoir de préjudice irréparable au sens de l'art. 57 let. c in initio LPA. De l'avis de ce dernier, la décision querellée constituait au contraire une sanction finale et, pour ce motif déjà, devait être annulée car elle avait été rendue en violation du principe de la légalité.