Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. Le 28 avril 2021, le Conseil d'État a déposé devant le Grand Conseil un projet de loi modifiant les limites de zones sur le territoire des communes de B______ et de C______ (création d’une zone industrielle et artisanale, d’une zone sportive et d’une zone de verdure, destinées à un port pour les embarcations professionnelles et à l’aménagement d’une zone de délassement au lieu-dit « D______ ») et modifiant partiellement le périmètre de protection générale des rives du lac (art. 1). Cette loi a été adoptée par le Grand Conseil le 25 février 2022 et est entrée en vigueur le 30 avril 2022 (loi n° 12'969).

b. A______ SA (ci-après : A______), active dans l'immobilier et dont les administrateurs sont E______ et F______ et G______, est propriétaire de la parcelle n° 2'120 de la commune de C______, sise ______, route H______, sur laquelle sont notamment édifiés une villa avec piscine et un port privé.

c. Le 18 mai 2021, le département du territoire (ci-après : le département), soit pour lui l'office cantonal de l’eau (ci-après : OCEau), a déposé une requête en autorisation de démolir des « constructions existantes, exutoire et conduite D______, rive actuelle et topographie – abattage d'arbres » concernant les parcelles n^os 1'438, 1'566 et 1'729 de la commune de C______, et les parcelles n^os 3'058, 3'164 et 3'521 de la commune de B______, requête enregistrée sous la référence M 1______.

d. Le même jour a été déposée une requête en autorisation de construire portant sur l'« aménagement du site du D______ (plage/port/accès à l'eau/renaturation), la construction d'un bâtiment d'ateliers et une base de loisirs avec buvette, des pompes à chaleur et panneaux solaires en toiture et l'abattage d'arbres », concernant les mêmes parcelles et enregistrée sous la référence DD 2______.

À l'appui de la demande d'autorisation était annexée une notice explicative exposant notamment les objectifs, savoir, à l'échelle du canton, de libérer la Rade à l'aval du jet d'eau, de créer un port pour les entreprises lacustres et d'opérer la mise en conformité légale du site. À l'échelle du site, il s'agissait de maintenir les activités en place, d'améliorer l'accès à l'eau et de reconfigurer l'embouchure du D______ aujourd'hui canalisée (p. 6). Le site du D______ avait été identifié dans le cadre de l’étude préliminaire de localisation et de morphologie des aménagements lacustres (EPLMAL) conduite par le canton en 2014, qui proposait une vision coordonnée et qui détaillait les mesures ou les principes d'aménagement énoncés dans la fiche C3______ du PDCn 2030 concernant la gestion des rives et des usages lacustres (p. 7). Les surfaces de renaturation intégrées au projet étaient composées de la renaturation de l'embouchure du ruisseau du D______, de la création de deux îles pour les oiseaux et de la renaturation de la rive du D______ (p. 40).

e. Dans le cadre de l’instruction de la requête en autorisation de construire, les rapports, observations et préavis suivants ont notamment été recueillis :

-          le 30 avril 2021, un rapport d'expert acoustique, sous-indice H01, réalisé par le bureau I______, qui a conclu de ses résultats que les immissions sonores des installations fixes du projet respectaient les valeurs de planification de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41) à l'emplacement des fenêtres les plus exposées du voisinage et a rappelé qu'aucun degré de sensibilité au bruit n'était attribué à l'emplacement de la villa la plus exposée, au ______, route H______, les résultats étant comparés aux exigences du DSII pour ce point ;

-          en mai 2021, un rapport d'impact sur l'environnement (ci-après : RIE) établi par J______ SA, proposant des mesures de protection cherchant à limiter au maximum les impacts du projet, des mesures de reconstitution visant à réparer les impacts temporaires, et des mesures de remplacement, dans le cadre d'impacts irréversibles, qui visaient à compenser ces derniers. Après avoir listé les domaines de l'environnement pour lesquels l'impact du projet était légèrement négatif en phase de réalisation mais nul en phase d'exploitation, les domaines de l'environnement pour lesquels l'impact du projet était légèrement négatif à négatif en phase de réalisation mais pour lesquels des mesures étaient mises en œuvre pour limiter et compenser les impacts, les domaines de l'environnement pour lesquels l'impact du projet était négatif en phase de réalisation et d'exploitation mais pour lesquels des mesures étaient mises en œuvre pour compenser ces impacts et les domaines de l'environnement pour lesquels le projet n'induisait pas d'impact, le rapport concluait que les mesures de minimisation et de compensation prévues et intégrées au projet permettaient de répondre aux exigences légales en vigueur, recommandant toutefois vivement de mettre en place un suivi des mesures de compensation du domaine nature. La renaturation de la rive avec l'aménagement d'une grève naturelle, remplaçant les enrochements en place, permettait la création d'habitats favorables à la faune et était considérée comme un gain écologique important. Le projet était réalisable dans son ensemble du point de vue environnemental. Aucun impact négatif déterminant et pour lequel aucune mesure ne pourrait être raisonnablement envisagée n'a été identifié. La faisabilité environnementale du projet était donc confirmée (pp. 156 et 157) ;

-          le 18 mai 2021, une étude hydraulique complémentaire, mandatée par le service du lac, de la renaturation des cours d'eau et de la pêche (ci-après : SLRP) à la demande de A______ et réalisée par le bureau d'étude K______ Sàrl, pour étudier les éventuels impacts du nouveau port sur celui de la parcelle n° 2'120, plus particulièrement le comportement des vagues de bise et de vent à proximité du port de la parcelle n° 2'120, ainsi que l'évolution du risque d'ensablement de ce port ;

-          le 11 juin 2021, la commission consultative de la diversité biologique (ci-après : CCDB) a émis un préavis favorable à la dérogation au sens de l'art. 13 al. 2 de la loi sur la protection générale des rives du lac du 4 décembre 1992 (LPRLac - L 4 10), avec souhait que les bâtiments soient construits en majorité avec du bois indigène ;

-          le 1^er juillet 2021, la commission d'urbanisme a émis un préavis favorable en saluant la grande qualité du projet qui s'inscrivait dans la continuité d'une valorisation et de l'accessibilité publique des rives du lac, tout en traitant les fonctionnalités et contraintes portuaires, notamment pour l'entretien et le parcage des batelleries ;

-          le 5 juillet 2021, l’office de l’urbanisme (SPI) a émis un préavis favorable sans observations ;

-          le 12 août 2021, les communes de C______ et de B______ ont émis un préavis favorable avec souhaits ;

-          le 14 septembre 2021, la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS) a émis un préavis favorable avec dérogations et sous conditions, sous l'angle des art. 15 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), et 1 de la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05), les art. 6 à 13 LPRLac et à la dérogation à l'art. 15 de la loi sur les eaux du 5 juillet 1961 (LEaux-GE - L 2 05). Suite à la présentation du dossier par les requérants et le mandataire, ainsi que la mise en relation de cette requête avec la procédure de modification de zone en cours, la commission a remarqué une nette amélioration du projet répondant à l'ensemble des points importants qu'elle avait mis en avant dans son précédent préavis. Le mariage réussi entre D______ et les îles en était la preuve. Elle a néanmoins demandé que plusieurs conditions soient expressément remplies dans le cadre des réserves d'exécutions afin d'aboutir à un projet exemplaire pour les bords du lac Léman. L'intégration des éléments bâtis devait permettre à cet ensemble de se fondre dans le grand paysage ;

-          le 16 novembre 2021, l'OCEau a émis un préavis favorable aux dérogations aux art. 15 al. 3 LEaux-GE et 41c de l'ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux - RS 814.201) et 39 de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux - RS 814.20), sous conditions ;

-          le 25 novembre 2021, le service de l’environnement et des risques majeurs (ci‑après : SERMA) a demandé des pièces complémentaires et une modification de projet, préconisant onze points de modification en lien avec la protection de la flore, de la faune, des arbres isolés et des îles ;

-          en janvier 2022, le RIE d’J______ SA, modifié suite au préavis du SERMA du 25 novembre 2021, demandant des modifications du projet, faisant état des impacts permanents et les mesures de minimisation et de compensation de ces impacts, et confirmant la faisabilité environnementale du projet ;

-          le 15 mars 2022, l’office cantonal de l’agriculture et de la nature (ci-après : OCAN) a rendu un préavis liant favorable avec dérogation à l'art 22 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1^er juillet 1966 (LPN - RS 451), constatant la réalisation des conditions de son alinéa 2 et après pesée des intérêts, autorisait la destruction temporaire et définitive de la végétation riveraine du périmètre du projet, sous conditions, notamment de réaliser l'ensemble des mesures de minimisation, de reconstitution, de remplacement et de compensation conformément au RIE, au plus tard l'année qui suit la fin des travaux ;

-          le 5 avril 2022 le SERMA a demandé des pièces complémentaires ;

-          le 20 juin 2022, le SERMA a préavisé favorablement la demande, avec dérogations et conditions, synthétisant les différents préavis, notamment celui de l’OCEau, favorable à une dérogation à l'art. 39 LEaux, au motif que le projet améliorait la qualité écologique du rivage sur le site de la plage du D______ ;

-          le 29 juin 2022, A______ a formulé des observations, faisant valoir que le projet serait source de pollutions, visuelle, sonore et olfactive, de risques d'ensablement pour son port et une violation de l'art. 39 LEaux quant aux remblais ;

-          la réponse du 27 juillet 2022 du SLRP invitant l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC) à écarter ces observations, relevant l'absence des problématiques soulevées par A______ ;

-          un erratum relatif au RIE de juillet 2022, visant à préciser la synthèse chiffrée de l'impact du projet sur les milieux lacustres et riverains du RIE de janvier 2022, faisant état d'une surface perdue (impact négatif) de 30'060 m², de surface rendue (suite aux compensations et améliorations environnementales intégrées au projet) de 14'900 m², soit un bilan positif à hauteur de 1'210 m² ;

-          le 19 septembre 2022, après examen des observations du 22 juillet 2002 émises par le SLRP répondant aux observations de A______ du 29 juin 2022, le SERMA a indiqué que son précédent préavis demeurait valable et a précisé qu'il corroborait intégralement les arguments avancés par le SLRP quant à la justification du projet et ses spécifications (notamment l'île artificielle et la quantité de remblayage) et a considéré que les conclusions de l'étude hydraulique complémentaire réalisée par le bureau K______ Sàrl sur les risques d'ensablement du port n'appelaient aucun commentaire. Le projet respectait bien le régime de zone résultant de la loi n° 12'969 en force et de la LPRLac.

f. Par décisions du 11 octobre 2022, l'OAC a délivré les deux autorisations sollicitées M 1______ et DD 2______.

B. a. Par acte du 20 novembre 2022, A______ a recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre ces décisions, concluant principalement à leur annulation et demandant préalablement la restitution de l'effet suspensif, le tout sous suite de frais et dépens.

Elle était propriétaire de la parcelle jouxtant directement, au sud, le périmètre concerné par le projet litigieux, à proximité du site du D______.

Le département aurait dû faire application des art. 14 et 15 LCI car le projet de construction serait source de pollutions visuelle, sonore et olfactive massives. La CMNS n'avait pas examiné l'emprise de la digue sud de 218 m perpendiculaire à la rive, respectivement la nature et le dimensionnement des îles artificielles.

La dérogation à l'art. 15 LEaux-GE ne respectait pas les conditions fixées par cette disposition au regard de l'impact du projet sur le milieu lacustre.

Le projet violait par ailleurs l'art. 39 LEaux en tant qu'il n'avait pas été conçu comme ayant vocation à améliorer le rivage et qu'il pourrait être érigé en un autre lieu sans que des remblais d'une ampleur équivalente fussent nécessaires. Il appartenait à l'autorité de démontrer l'absence de lieu alternatif sur lequel le projet pourrait être réalisé sans remblais. Or aucune analyse de ce type n'avait été effectuée ou mise à jour, le projet reposant directement sur l'étude EPLMAL de 2014, insuffisante en lien avec l'accueil des barges des entreprises de travaux lacustres. Par ailleurs, le périmètre concerné était situé à proximité d'un échangeur autoroutier, ce qui ne pouvait être considéré comme une zone largement bâtie. Troisièmement, la condition relative à l'intérêt public prépondérant du projet n'était pas réalisée et enfin, nonobstant les mesures de compensation prévues, l'impact quantitatif du remblayage prévu sur l'écosystème lacustre devait être qualifié de majeur, de sorte que les remblais envisagés n'étaient pas strictement nécessaires au but poursuivi.

b. Le 13 janvier 2023, l'OAC a conclu à l'irrecevabilité du recours formé contre la décision M 1______ et au rejet, dans la mesure de sa recevabilité, du recours formé contre la décision DD 2______.

Le recours ne pouvait remettre en cause l'affectation du périmètre du D______ tel que défini par la loi n° 12'969, soit les aspects traités dans le cadre de la modification de zone (et de la LPRLac) comme l'attestait notamment le traitement de l'opposition de A______ par le Grand Conseil, selon l'art. 5 de ladite loi.

Aucun des préaviseurs consultés n'avait relevé l'émergence d'un quelconque inconvénient grave pour le voisinage. Le SERMA avait été très critique et minutieux dans son analyse et les conditions fixées dans son préavis du 20 juin 2022 attestaient également de la finesse de son analyse et des exigences élevées qu'il avait imposées afin d'assurer que le projet soit des plus qualitatifs. Tout grief d'ordre comportemental s'avérait prématuré. Le SLRP, dans son courrier du 27 juillet 2022, avait produit des images de synthèse du projet de port, installations mobiles comprises, qui avait été transmis au SERMA qui avait maintenu son précédent préavis, attestant de l'absence d'atteinte esthétique. Au vu de l'orientation de la parcelle de A______, la perception du port serait relativement minime. C'était ainsi à juste titre que le département n'avait pas fait usage de l'art. 15 LCI dans le cas d'espèce.

S'agissant de la violation de l'art. 39 LEaux, A______ s'était déjà prévalue de ce grief dans le cadre de son opposition à la modification de zone, de sorte que le TAPI était renvoyé à cet égard à la réponse qui y avait été apportée. Par ailleurs, la localisation du site avait déjà été déterminée au stade de la modification de la zone et ne pouvait dès lors être remise en cause à ce stade. Par ailleurs, les environs, tout comme le site lui-même, étaient déjà bâtis, sachant que D______ lui-même s'avérait également être historiquement une émanation humaine liée à son utilisation comme site de stockage des remblais émanant de la réalisation de l'autoroute et sa sortie voisine. Les intérêts prépondérants poursuivis par le présent projet (regroupement des barges, renaturation et compensations, amélioration de la zone de baignade, port de plaisance) étaient quant à eux multiples et principalement d'intérêts publics. Enfin, il ne s'avérait aucunement envisageable d'atteindre les objectifs visés autrement qu'en réalisant le projet litigieux dans la configuration finalement retenue, validée par le SERMA, de sorte que toutes les conditions de l'art. 39 LEaux étaient réalisées. Partant, il y avait lieu de considérer que l'art. 15 LEaux-GE était également respecté.

c. Par décision du 9 janvier 2023, après avoir obtenu la détermination des parties intimées, le TAPI a dit que le recours avait effet suspensif et a réservé la suite et le sort des frais jusqu'à droit jugé au fond.

d. Le 13 janvier 2023, l'OCEau a conclu au rejet du recours.

Les motifs d'intérêt public ayant conduit au dépôt des demandes d'autorisations de construire et de démolir, qui existaient tant à l'échelle du D______ que du canton, étaient, en particulier, explicités dans le document intitulé « notice explicative » produite en annexe à la demande d'autorisation. Les opérations de renaturation autorisées portaient sur trois volets, à savoir la renaturation de l'embouchure du D______, la création de deux îles pour les oiseaux et la renaturation de la rive du D______ et du lac. Dans le cadre de l'amélioration des accès à l'eau, les enrochements artificiels actuels seraient remplacés par une grève à fort potentiel pour la faune et la flore lacustres. Les résultats de l'EPLMAL avaient été intégrés au Schéma de protection, d'aménagement et de gestion des eaux (SPAGE) Lac‑Rhône-Arve. Le site du D______ était mentionné comme permettant l'aménagement d'une infrastructure appropriée pour les embarcations des entreprises lacustres permettant de libérer la Rade et cette localisation avait été intégrée au PDCn 2030 (plan et fiche C3______) qui prévoyait la création d'un port à cet emplacement. Simultanément à l'adoption des zones d'affectation en février 2022, le secteur avait fait l'objet d'une planification spéciale intégrée au plan annexé à la LPRLac, comprenant comme secteurs principaux le port, les loisirs, la baignade et la renaturation. Ainsi qu'il ressortait de l'exposé des motifs à l'appui de la PL 12'969, la notice d'impact sur l'environnement (ci-après : NIE) avait notamment établi que le projet respectait la législation fédérale sur les eaux, ainsi que le droit s'agissant des constructions sur les rives. Au final, les experts étaient arrivés à la conclusion que le projet ne porterait que des atteintes limitées à l'environnement, lesquelles pouvaient faire l'objet de compensation dans le cadre du projet lui-même, notamment par la création de deux îles. Ces conclusions avaient été agréées par les services cantonaux spécialisés. En conséquence, le processus d'adoption de la modification de zone avait compris une véritable pesée des intérêts en présence pour aboutir à la conclusion que le projet pouvait être réalisé.

Le projet était conforme aux instruments de planification applicables au secteur, les autorités ayant procédé à une planification tant de l'affectation des parcelles concernées qu'à une planification spéciale directement liée au projet. Les autorisations de construire et de démolir respectaient par ailleurs les législations fédérales et cantonales sur la protection des eaux.

Il ne pouvait être question de nuisances excessives ou d'enjeux d'esthétique en lien avec le projet.

e. Le 27 février 2023, A______ a persisté dans ses conclusions.

L'intérêt public évoqué par l'OAC consistant en un « décombrement de la Rade » était pour le moins vague et les autres intérêts évoqués étaient purement théoriques.

L'OCEau passait entièrement sous silence le projet de 2014, consécutif à l'EPLMAL, totalement différent et notablement plus petit, qui démontrait que des variantes étaient possibles mais qu'elles n'avaient pas été dûment étudiées et encore moins retenues. Sa réponse confirmait une vision administrative purement genevoise, inconciliable avec le droit fédéral : les remblais, et donc la destruction des milieux existants, n'étaient pas autorisés par principe sous réserve de mesures de compensation. Ils étaient strictement interdits, sauf autorisation exceptionnelle, les conditions fixées par la LEaux n'étant pas remplies en l'espèce.

f. Par jugement du 22 juin 2023, le TAPI a déclaré irrecevable le recours contre la décision M 1______ du 11 octobre 2022 et a rejeté le recours interjeté le 9 novembre 2022 par A______ contre la décision DD 2______ du même jour.

Les images de synthèse du projet attestaient de l'absence d'atteinte esthétique. L’étude acoustique attestait que le projet répondait aux exigences en matière de protection contre le bruit. On ne voyait pas en quoi les équipements et les activités prévues seraient de nature à engendrer des nuisances olfactives. Le projet n'induirait pas d'inconvénients graves ou durables au sens de l'art. 14 LCI. Le grief relatif à l'art. 15 LCI était également écarté.

La localisation du site avait déjà été déterminée au stade de la modification de zone et ne pouvait être remise en cause. Les remblayages étaient bien destinés à des constructions. La construction envisagée était située en zone bâtie. Constituaient autant d’intérêts publics prépondérants exigés par la loi le désencombrement de la Rade, la rationalisation et un regroupement en un seul site mieux situé des surfaces occupées pour l'amarrage des barges sises au nord et au sud de Q______, la mutualisation des infrastructures portuaires et des milieux naturels permettant de limiter au maximum l'impact sur le milieu, la renaturation du site du D______ par l'aménagement d'îles pour les oiseaux, la renaturation de l'embouchure du D______ et l'aménagement d'une grève naturelle, l'amélioration de la zone baignade et du parc public notamment par la réalisation d'équipements publics, l'amélioration de la circulation pour les PMR et l'accès au lac, la création d'infrastructures portuaires pour les sports nautiques et l'installation d'une école de voile dans la base loisirs.

La réalisation du projet permettait de concrétiser une amélioration des accès à l'eau pour la population tant sur le site lui-même que sur le pourtour de la Rade par la libération des quais. Il ressortait également du dossier que les îles aux oiseaux, outre la plus-value écologie, permettraient également de protéger le port contre les vagues en condition de bise et avaient ainsi pour objectif de lier la fonction de défense contre les vagues à la création de milieux naturels lacustres.

La validité du résultat du RIE, qui avait conclu à un bilan environnemental positif, avait été confirmée par les services spécialisés. Le projet aboutissait à une amélioration significative du milieu lacustre, de sorte que ses impacts avaient été considérés comme positifs malgré la réalisation de remblais. Par ailleurs, aucune espèce sensible et aucun milieu naturel de valeur particulière n'avait été identifié et l'emplacement était imposé par sa destination. Dans ces conditions, les atteintes à l'environnement n'apparaissaient pas sévères et feraient l'objet de mesures de compensation. Tant la CMNS que l'OCeau s’étaient prononcés favorablement aux dérogations prévues, respectivement, aux art. 39 et 15 al. 3 LEaux.

C. a. Par acte remis au greffe le 25 août 2023, A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre ce jugement, concluant à son annulation ainsi qu’à l’annulation de la décision globale d’autorisation de construire DD 2______. Préalablement, l’effet suspensif devait être restitué au recours.

L’étude ELPMAL identifiait un autre secteur approprié, soit le site de Q______, ainsi que trois sites complémentaires, et prévoyait la réalisation d’études ultérieures. Une telle étude n’avait jamais été menée, notamment en lien avec la problématique des remblais. L’OCEau n’avait donc pas démontré qu’aucun autre lieu n’était possible pour l’implantation, de sorte que l’exception de l’art. 39 al. 2 LEaux n’était pas réalisée et que les remblais ne pouvaient être autorisés.

La seconde condition de l’art. 39 al. 2 LEaux, d’une construction dans une zone bâtie, n’était pas non plus remplie. Le territoire en question était situé au-delà de la ville et s’ouvrait sur la partie périurbaine de la rive droite du lac.

Les intérêts publics invoqués n’étaient pas prépondérants. Des plages publiques avaient été agrandies ou créées ailleurs depuis l’étude EPLMAL.

L’objectif pouvait être atteint autrement. Le volume prévu pour les remblais était 14 fois supérieur au seuil prévu par l’ordonnance relative à l’étude de l’impact sur l’environnement du 19 octobre 1988 (OEIE ‑ RS 814.011). La dimension des aménagements, notamment du port, n’avait jamais été justifiée. L’intimé aurait dû envisager des variantes et s’appuyer sur une étude indépendante. Le TAPI n’avait pas examiné l’étude EPLMAL. Le RIE avait été modifié trois fois pour présenter un bilan positif en vue d’un éventuel recours. L’indépendance de ses auteurs était sujette à caution. L’impact du remblayage sur l’écosystème était majeur. Il pouvait être répondu aux besoins publics par des mesures plus respectueuses du milieu protégé. Les remblais n’étaient pas absolument nécessaires.

b. Le 27 septembre 2023, l’OCAN a conclu au rejet du recours.

c. Le 19 octobre 2023, l’OCEau a conclu au rejet du recours.

d. Le 20 novembre 2023, A______ a persisté dans ses conclusions et son argumentation.

e. L’office fédéral des routes ne s’est pas déterminé.

f. Le 21 novembre 2023, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

g. Il sera revenu en tant que de besoin dans la partie en droit sur les arguments et pièces produits par les parties.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).

2.             La recourante se plaint d’une violation de l’art. 39 LEaux. Les remblais destinés à la création de deux îles artificielles au large du port n’auraient pu être autorisés.

2.1 Selon l’art. 39 LEaux, il est interdit d’introduire des substances solides dans les lacs, même si elles ne sont pas de nature à polluer l’eau (al. 1). L’autorité cantonale peut autoriser le remblayage (a) pour des constructions qui ne peuvent être érigées en un autre lieu et qui sont situées dans une zone bâtie, lorsque des intérêts publics prépondérants l’exigent et que l’objectif visé ne peut pas être atteint autrement ou (b) s’il permet une amélioration du rivage (al. 2). Les remblayages doivent être réalisés le plus naturellement possible; la végétation riveraine détruite doit être remplacée (al. 3).

2.2 Selon le message à l’appui de la LEaux, « cette disposition a notamment pour objet la protection de la frange de rivage baignée par les eaux d'un lac. Les propriétés particulières de cette zone (oxygénation optimale, importants écarts de température, bonne photosynthèse, forte action des vagues et croissance des plantes) permettent la dégradation de la plus grande partie des apports naturels ou artificiels de polluants. En d'autres termes, il s'agit là de la zone d'épuration du lac. Elle abrite en outre la majeure partie du monde animal ou végétal du lac. Le cas échéant, c'est là qu'ont lieu les échanges avec une nappe phréatique. Ainsi on ne saurait utiliser les lacs comme une aire de décharge. Il ne faut pas que l'atterrissement soit accéléré artificiellement. On ne connaît pas encore l'influence des matières déposées au fond des lacs sur le jeu des courants. Normalement, le matériau déposé se désintègre, mettant ainsi les frayères en danger. Cette remarque s'applique également à l'embouchure des rivières et des ruisseaux. Il n'est donc pas possible de prévoir des exceptions pour les matériaux provenant des dépotoirs à alluvions. On ne saurait comparer un apport artificiel de substances avec le dépôt et la sédimentation de substances solides amenées par les crues, processus auxquels le cours d'eau s'est adapté. Comme exemple d'exception au sens du 2^e alinéa, on peut mentionner l'aménagement, sur la rive d'un lac, d'un chemin public qu'il serait impossible de réaliser ailleurs. » (FF 1987 1166-1167).

2.3 Les plans d’affectation généraux, soit les plans de zones, sont en principe adoptés par le Grand Conseil (art. 15 ss de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30).

Aux termes de l’art. 47 al. 1 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1), l’autorité qui établit les plans d’affectation fournit à l’autorité cantonale chargée d’approuver ces plans (art. 26 al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700), un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l’environnement.