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En la cause

contre

3.2 Pour être couvert par le champ d'application personnel du règlement 883/2004 prévu par son art. 2 par. 1, il faut, d'une part, que soit réalisée la condition de la nationalité (respectivement du statut d'apatride ou de réfugié avec résidence dans l'un des États membres de l'Union européenne ou en Suisse) ou du statut familial (« membres de la famille ») et, d'autre part, que la cause présente une situation transfrontalière (élément d'extranéité; ATF 143 V 81 consid. 8.1 p. 88; ATF 141 V 521 consid. 4.3.2 p. 525). 

Le règlement 883/2004 prévoit en particulier, à son art. 6, qu’à moins que le règlement n’en dispose autrement, l’institution compétente d’un État membre dont la législation subordonne l’acquisition, le maintien, la durée ou le recouvrement du droit aux prestations à l’accomplissement de périodes d’assurance, d’emploi, d’activité non salariée ou de résidence tient compte, dans la mesure nécessaire, des périodes d’assurance, d’emploi, d’activité non salariée ou de résidence accomplies sous la législation de tout autre État membre, comme s’il s’agissait de périodes accomplies sous la législation qu’elle applique.

Selon l’art. 66 du règlement, intitulé « préretraite », lorsque la législation applicable subordonne le droit aux prestations de préretraite à l’accomplissement de périodes d’assurance, d’emploi ou d’activité non salariée, l’art. 6 ne s’applique pas.

Le terme « prestation de préretraite » désigne toutes les prestations en espèces, autres qu’une prestation de chômage ou une prestation anticipée de vieillesse, servies à partir d’un âge déterminé au travailleur qui a réduit, cessé ou suspendu ses activités professionnelles jusqu’à l’âge auquel il peut être admis à la pension de vieillesse ou à la pension de retraite anticipée et dont le bénéfice n’est pas subordonné à la condition de se mettre à la disposition des services de l’emploi de l’État compétent. Le terme « prestation anticipée de vieillesse » désigne une prestation servie avant que l’intéressé ait atteint l’âge normal pour accéder au droit à la pension et qui, soit continue à être servie une fois que cet âge est atteint, soit est remplacée par une autre prestation de vieillesse (art. 1 let. x du règlement 883/2004).

3.3 Selon le message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur les prestations transitoires pour les chômeurs âgés du 30 octobre 2019 (FF 2019 7797), la prestation transitoire garantit un passage à la retraite sûr et en toute dignité aux personnes de plus de 60 ans pour lesquelles aucune réinsertion n’est possible malgré tous leurs efforts et en dépit des mesures d’accompagnement mises en place (FF 2019 7797 p. 7820). Le projet devait permettre de réduire le risque de pauvreté des personnes âgées. Tous les partisans ont néanmoins souligné que la prestation transitoire ne devait pas conduire à un retrait prématuré du marché du travail et qu’elle devait uniquement servir de solution de dernier recours lorsque tous les efforts d’intégration s’étaient avérés vains (FF 2019 7797 p. 7821). Le système des prestations transitoires est conçu de telle sorte que celles-ci se présentent sous la forme de prestations de préretraite au sens de l’ALCP. Une prestation de préretraite peut certes être exportée, mais les périodes d’assurance accomplies à l’étranger ne sont pas prises en compte pour déterminer le droit à la prestation. Si le versement de la prestation transitoire était soumis aux obligations de contrôle dans l’assurance-chômage, la prestation devrait être qualifié de prestation de chômage. Elle ne serait alors certes pas exportée, mais les périodes d’assurance accomplies hors de Suisse seraient prises en considération, ce qui alourdirait et compliquerait le système (FF 2019 7797 p. 7823).

La prestation transitoire proposée par la LPtra peut être qualifiée de prestation de préretraite au sens du règlement européen : elle est octroyée à partir d’un âge déterminé (60 ans) à un travailleur qui a cessé ses activités professionnelles ; elle est versée jusqu’au moment où le bénéficiaire peut avoir droit à une rente de vieillesse et son octroi n’est pas subordonné à la condition que le bénéficiaire se mette à la disposition des services de l’emploi. Malgré son lien avec le chômage – les bénéficiaires doivent être sans emploi et être arrivés en fin de droit dans l’assurance-chômage –, la prestation transitoire ne peut être qualifiée de prestation de chômage au sens du règlement européen : elle ne constitue pas un remplacement de l’ancien salaire ; elle n’a pas pour objectif de réinsérer le bénéficiaire sur le marché du travail et ne prévoit aucune mesure dans ce sens ; le bénéficiaire ne doit pas être inscrit dans un office régional de placement (ORP) ni être à disposition d’un tel service de placement (FF 2019 7797 p. 7856).

4.             Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique), du but poursuivi, de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation (ATF 147 V 242 consid 7.2 ; ATF 146 V 87 consid. 7.1).  

5.             Dans la décision entreprise, l’intimé a refusé d’accorder des prestations transitoires au recourant, au motif que l’intéressé ne remplissait pas la condition d’avoir été assuré à l’AVS pendant au moins 20 ans. Le recourant avait certes cotisé, mais pour une partie en Espagne et pour une partie en Suisse. Or, les périodes de cotisations effectuées en Espagne ne pouvaient pas être prises en compte dans le calcul de la durée minimal de 20 ans de cotisations requis par l’art. 5 al. 1 let. b LPtra.

Le recourant conteste ce raisonnement. Il fait valoir que selon l’art. 6 du règlement 883/2004, la Suisse était tenue de prendre en compte les périodes d’assurance accomplies en Espagne. D’après l’intéressé, l’exception à cette disposition que l’art. 66 du règlement 883/2004 réserve aux prestations de préretraite ne s’applique pas, les prestations transitoires prévues par la LPtra ne répondant pas à la définition de prestations de préretraite prévue à l’art. 1 let. x du règlement. En effet, pour être qualifié de « prestation de préretraite » au sens du règlement, l’octroi de la prestation ne doit pas être subordonné à la condition de se mettre à la disposition des services de l’emploi de l’État compétent. Or, il ressort de l’art. 5 OPtra que les bénéficiaires de prestations transitoires doivent démontrer chaque année qu’ils font des efforts pour s’intégrer sur le marché du travail.

En l’occurrence, il n’est pas contesté que le recourant n’a pas été assuré à l’AVS suisse pendant au moins 20 ans. Il est toutefois constant que l’intéressé a également cotisé à un régime de sécurité sociale en Espagne. La question se pose donc de savoir si le recourant remplit, en cela, la condition de l’art. 5 al. 1 let. b LPtra.

En tant que ressortissant de l’un des États membres de l’Union européenne et affilié à un régime national de sécurité sociale de la Suisse, le recourant entre dans le champ d’application personnel de l’annexe II ALCP et du règlement 883/2004 (cf. art. 2 par. 1 de ce règlement et 27 al. 1 LPtra). Du point de vue de son objet, le règlement s’applique aux branches de sécurité sociale qui concernent les prestations de vieillesse (art. 3 al. 1 let. d), chômage (let. h) et de préretraite (let. i). Ainsi, qu’elle constitue une prestation de vieillesse, de chômage ou de préretraite – ce qui sera examiné ci-après –, la prestation transitoire entre dans le champ d’application matériel de l’annexe II ALCP et du règlement 883/2004 (cf. aussi art. 27 al. 1 LPtra selon lequel le règlement 883/2004 est applicable aux prestations comprises dans la LPTra).

L’art. 5 al. 1 let. b LPtra, qui subordonne l’octroi de prestations transitoires à une durée de cotisations minimale à l’AVS de 20 ans, doit ainsi être conforme au règlement 883/2004 relatif à la totalisation des périodes. Or, à s’en tenir à son art. 6, le SPC devrait, en principe, tenir compte des périodes d’assurance accomplies en Espagne dans le calcul des périodes d’assurance nécessaires à l’acquisition du droit aux prestations, comme s’il s’agissait de périodes accomplies sous la législation suisse.

L’art. 66 du règlement 883/2004 prévoit toutefois une exception à ce principe en cas de prestations de préretraite. Dans ce cas, il n’est pas tenu compte des cotisations effectuées dans un autre État membre de l’ALCP. La question se pose donc de savoir si les prestations transitoires répondent à cette définition.

D’après le règlement, les prestations de préretraite désignent toutes les prestations en espèces, autres qu’une prestation de chômage ou une prestation anticipée de vieillesse, servies à partir d’un âge déterminé au travailleur qui a réduit, cessé ou suspendu ses activités professionnelles jusqu’à l’âge auquel il peut être admis à la pension de vieillesse ou à la pension de retraite anticipée et dont le bénéfice n’est pas subordonné à la condition de se mettre à la disposition des services de l’emploi de l’État compétent (art. 1 let. x du règlement 883/2004). Or, comme le souligne pertinemment le recourant, l’art. 5 OPtra, adopté sur la base de l’art. 5 al. 5 LPtra, prévoit que les bénéficiaires de prestations transitoires doivent démontrer chaque année qu’ils font des efforts pour s’intégrer sur le marché du travail. Il convient donc de définir ce qu’il faut entendre par « efforts pour s’intégrer sur le marché du travail ».

L’intimé, suivi en cela par l’OFAS, soutient qu’il ressort clairement du message du Conseil fédéral que la volonté du législateur était de concevoir les prestations transitoires comme des prestations de préretraite au sens du règlement européen. Selon le Conseil fédéral, malgré son lien avec le chômage, la prestation transitoire ne peut être qualifiée de prestation de chômage au sens du règlement européen, notamment parce qu’elle n’a pas pour objectif de réinsérer le bénéficiaire sur le marché du travail (FF 2019 7797 p. 7857). Or, il ressort des travaux parlementaires que les Chambres fédérales ont adopté une approche différente sur ce dernier point. C’est d’ailleurs le lieu de relever que l’art. 5 al. 5 LPtra, sur la base duquel l’art. 5 OPtra a été adopté, ne figurait pas dans le projet initial présenté par le Conseil fédéral. La formulation actuelle de l’art. 5 al. 5 LPtra, qui prévoit une délégation au Conseil fédéral pour prévoir l’obligation d’apporter les preuves des efforts d’intégration, résulte d’une proposition du Conseil national (Conseil national, session de printemps 2020, troisième séance 4.3.2020, BO 2020 N 87). Elle a été préférée à la proposition du Conseil d’État qui prévoyait, directement dans la loi fédérale, que les bénéficiaires de prestations transitoires devaient prouver chaque année qu’ils s’efforçaient d’intégrer le marché du travail (BO 2019 E 1152, Conseil des États, session d’hiver 2019, septième séance 12.12.19).

La majorité du Conseil national estimait en effet qu’il était important d’exiger des bénéficiaires qu’ils poursuivent leurs efforts d’intégration dans le marché du travail. Selon M. RODUIT, la preuve que des efforts pour se réinsérer ont été accomplis était « un point important ». Il était « indispensable que le projet relatif à la prestation transitoire pour les chômeurs âgés donne à la population l’assurance que ce dernier améliore la situation des bénéficiaires et, surtout, qu’il n’affaiblit pas la volonté de ceux-ci de faire des efforts personnels pour s’intégrer dans le marché du travail ». En dispensant le bénéficiaire de toute contrainte, la minorité PRELICZ-HUBER prenait « le gros risque de susciter une incompréhension complète au sein de la population active » (Conseil national session de printemps 2020, troisième séance, 4.3.20, BO 2020 N 83). Selon M. NANTERMOD, « le but de la commission n’était pas de pousser des gens qui pourraient travailler à choisir une prestation qui les sortirait définitivement du marché du travail jusqu’à l’âge de la retraite ». Le Conseil fédéral devait « s’assurer que les personnes cherchent autant que possible, entre 60 et 65 ans, à se réintégrer sur le marché du travail, à faire tout ce qui leur est possible pour rester sur le marché du travail. On n’est pas retraité quand bien même on touche une prestation transitoire » (Conseil national, session de printemps 2020, troisième séance, 4.3.2020, BO 2020 N 86).

Seule une minorité, représentée par Mme PRELICZ-HUBER, soutenait qu’il ne fallait pas exiger des bénéficiaires de prestations transitoires de prouver des efforts d’intégration sur le marché du travail. Cet avis a été appuyé par le Conseil fédéral, représenté par M. BERSET, qui a attiré l’attention des parlementaires sur le souhait du Conseil fédéral « de pouvoir verser une prestation transitoire très ciblée aux personnes qui ont travaillé en Suisse et qui ont cotisé pendant au moins vingt ans à un certain niveau de revenu ». La totalisation des années de cotisation ne devait concerner uniquement les années réalisées en Suisse, sans tenir compte des années de cotisation réalisées à l’étranger, « parce que cela entraînerait évidemment un élargissement très important des personnes qui pourraient être concernées ». Or, pour éviter la totalisation des années réalisées à l’étranger, il convenait de « renoncer à la preuve des efforts d’intégration, parce que la preuve des efforts d’intégration [ ] conduit dans une logique d’assurance-chômage pour laquelle on doit totaliser les années de cotisation réalisées à l’étranger » (BO 2020 N 84 et 85, Conseil national session de printemps 2020, troisième séance, 4.3.20 ; voir aussi Conseil des États, session de printemps 2020, sixième séance, 10.3.2020, BO 2020 E 102).

Il apparait ainsi clairement des débats parlementaires que la volonté du législateur était de maintenir l’objectif de réinsertion sur le marché du travail dans le cadre de la LPtra, et cela contrairement à ce qui avait été proposé par le Conseil fédéral. En revanche, on ne trouve pas, dans les travaux préparatoires, le souhait de maintenir les obligations de contrôle dans l’assurance-chômage pendant la durée de perception de la prestation transitoire. Cela a du reste été confirmé par les directives de l’OFAS, selon lesquelles les efforts d’intégration sont définis « au sens très large ». Selon les directives, il peut s’agir de candidatures au sens habituel du terme ou d’autres engagements servant à favoriser la participation de la personne à la société ou être favorables à son activité. Sont cités à titre d’exemples le bénévolat dans différents domaines (engagement lors de [grandes] manifestations, participation à des groupes de protection de l’environnement, engagement social, etc.), des activités de soins et de soutien accordés à des proches ou à des connaissances, des cours de langue et le coaching. Par ailleurs, les directives énoncent clairement que si une personne ne fournit pas la preuve des efforts d’intégration, cela n’a aucun effet sur sa prestation (cf. supra consid. 3.1.1). Il appert ainsi que l’exigence de prouver des efforts d’intégration prévue à l’art. 5 OPtra, en lien avec l’art. 5 al. 5 LPtra, a un caractère purement incitatif et n’influe pas sur l’octroi ou non des prestations transitoires. Elle ne suppose, en tous les cas, pas que le bénéficiaire se mette à disposition d’un ORP ou d’un service de placement similaire (cf. FF 2019 7797 p. 7857).

Il suit de là que, contrairement à ce que soutient le recourant, l’octroi des prestations transitoires n’est pas subordonné à la condition de se mettre à disposition des services de l’emploi de l’État compétent au sens de l’art. 1 let. x du règlement 883/2004. Pour le reste, il n’est pas contesté que les prestations transitoires sont servies à partir d’un âge déterminé au travailleur qui a réduit, cessé ou suspendu ses activités professionnelles jusqu’à l’âge auquel il peut être admis à la pension de vieillesse ou à la pension de retraite anticipée. De telles prestations entrent, partant, dans la définition de prestations de préretraite de l’art. 1 let. x du règlement. C’est par conséquent, à bon droit, que l’intimé, se fondant sur l’art. 66 du règlement, n’a pas tenu compte des périodes d’assurance réalisées en Espagne dans le calcul de la cotisation minimale à l’AVS prévue à l’art. 5 al. 1 let. b LPtra. La décision attaquée doit partant être confirmée.

6.             Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.

La procédure est gratuite.

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Dit que la procédure est gratuite.

4.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110). Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le