Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) B______ (ci-après: la SA), dont Monsieur A______ est administrateur, a pour but l'exploitation de manège, achat, vente, importation, commerce et courtage de chevaux, prise en pension de chevaux et location de box, organisation de manifestations équestres ainsi que tous services, conseils et activités dans le domaine des sports équestres.

2) La SA est propriétaire des parcelles n^os 1'103 et 1'104 de la commune de C______, sises en zone agricole et très partiellement constituée de surfaces d’assolement (ci-après : SDA) depuis l’inventaire modifié le 24 juillet 2015, sur une bande de 5 m de l’extrémité nord de la parcelle pour la première, et majoritairement constituée de SDA pour la seconde.

Sur la parcelle n^o 1'103, de forme rectangulaire, d’une surface de 8'540 m², sont construits, selon l’extrait du registre foncier, un grand bâtiment ayant la fonction de manège ainsi qu’une écurie perpendiculaire au manège au nord (n^o 1______) d’une surface totale de 1'417 m². Une maison d’habitation d’une surface de 182 m² est construite perpendiculairement au manège au sud.

Au nord de ces bâtiments (n^os 1______ et 2______) se trouve un paddock d’une surface de 3'097 m². La parcelle contient encore un couvert d’environ 200 m² situé à l’angle nord-est du manège à quelque 11 m de celui-ci.

Aucun bâtiment n’est construit sur la parcelle n^o 1'104, d’une surface de 8’359 m², qui contient un marcheur circulaire de 241 m².

3) Le 16 décembre 2013, la SA a obtenu du département devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : le département) une autorisation de construire DD 3______-2 pour la transformation d'une écurie, sellerie, vestiaire, création d'un club house et d'un espace de stockage sur la parcelle n^o 1'103.

4) Le 16 mai 2014, la SA a déposé auprès du département une nouvelle demande d'autorisation en vue de la construction d'un hangar avec sept box et une sellerie sur la parcelle n^o 1'103, d’une surface de 148,8 m². Ce projet a été enregistré sous le n^o DD 4______ et fait l’objet de la présente procédure.

Selon les plans produits à l’appui de la demande, la construction de forme rectangulaire serait située à l’écart de l’angle nord du bâtiment n^o 1______ à environ 11 m, sur la surface d’un bâtiment déjà existant, mais ne figurant pas au registre foncier.

5) a. Par préavis du 28 juillet 2014, la direction de la planification directrice cantonale et régionale, soit pour elle le service des procédures/préavis et de l'information (ci-après : SPI), s'est déclarée favorable au projet à la condition de l'adoption d'une zone sportive incluant le hangar en question, zone qui faisait l'objet d'une procédure DR n^o 5______, mais qui n’a pas été adoptée depuis.

b. Le 23 mai 2014, la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) s'est déclarée favorable au projet, sous réserve du préavis de la direction générale de l'agriculture (ci-après : DGA) concernant la conformité du projet à la zone agricole.

c. Le 16 juillet 2014, la DGA a préavisé favorablement le projet en relevant que l'activité de manège était présente bien avant 1972 et bénéficiait de la situation acquise en zone agricole. Il était demandé à l'autorité compétente d'apprécier la conformité du bâtiment projeté au regard des conditions et du respect des seuils fixés à l'art. 43 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1).

6) a. Le 12 août 2014, la DAC a demandé à M. A______ d'apporter la preuve, au regard de l'art 43 OAT, du caractère indispensable de la construction projetée pour le maintien de l'entreprise.

b. Le 15 octobre 2014, M. A______ a exposé que la construction projetée avait pour objet d'assurer la mise en conformité des box existants avec les normes en matière de protection des animaux. À la suite d’une demande de complément de la part du département, il a remis les comptes 2013 de l'exploitation comparant les résultats d'exploitation en année pleine disposant de vingt-cinq box (situation d'origine) avec trente-deux box (situation actuelle).

7) Par décision DD 4______ du 2 avril 2015, le département a refusé l'autorisation sollicitée.

La loi prévoyait que les bâtiments d'habitation et d'exploitation devaient en principe être groupés. En l'espèce, aucune justification n'avait été donnée pour prouver l'absence de lien matériel entre la construction légalement autorisée et le projet. Le nouveau bâtiment prévu semblait pouvoir fonctionner de manière autonome ou quasi autonome. La dispersion des constructions sur la parcelle accentuait clairement l'impact négatif sur les SDA. Selon l’analyse des comptes produits, le hangar n'apparaissait pas nécessaire à la pérennité de l'entreprise et les conditions de l'art. 43 OAT n’étaient pas remplies.

8) Par acte du 12 mai 2015, M. A______ et la SA ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI) contre la décision de refus en concluant principalement à son annulation. La procédure a été enregistrée sous le numéro de cause A/1570/2015.

Le plan directeur de la commune de C______ n^o ______, adopté par le Conseil municipal le 7 mars 2011 et approuvé par le Conseil d'État le 15 juin 2011, identifiait le manège comme une infrastructure existante de sport et de loisirs, le mettant en évidence comme un périmètre non affecté à l'agriculture. Dans le cadre de la demande DD 3______, tant la direction de l'urbanisme que la DGA avaient émis des préavis favorables au regard de l'art. 43 OAT, retenant en particulier que les aménagements projetés ne portaient pas atteinte à l'exploitation agricole des terrains avoisinants, dès lors qu'aucun intérêt prépondérant de l'agriculture n'était lésé.

La décision litigieuse se fondait notamment sur le prix d'achat prétendument excessif du manège et ses conséquences sur sa rentabilité. Or, il n'était pas prévu que ces éléments soient pris en considération et ils n'avaient donc pas pu s'exprimer à ce sujet.

Il serait erroné de considérer que l'art. 43 OAT suppose un lien matériel entre le bâtiment et l'annexe projetée. Par ailleurs, ils s'exprimaient sur l'erreur qu'aurait commise le département en retenant que c'était le prix trop élevé de l'acquisition de la parcelle qui aurait entraîné la prétendue nécessité d'un nouveau volume bâti pour maintenir l'entreprise. En réalité, en examinant les chiffres qu'ils avaient fournis, il apparaissait qu'avec trente-deux box, le manège deviendrait immédiatement bénéficiaire et permettrait de réaliser un petit profit de CHF 32'700.-.

9) Le département a répondu par écriture du 17 juillet 2015 en concluant au rejet du recours.

10) M. A______ et la SA ont répliqué par écritures du 21 août 2015, reprenant et développant leurs précédents arguments.

11) Le département a dupliqué par écritures du 16 septembre 2015.

12) Le 3 novembre 2015, le TAPI s'est adressé à la SA et à M. A______ en attirant leur attention sur une question que les parties n'avaient pas débattue jusque-là, à savoir la limite aux agrandissements posée par l'art. 43 al. 2 OAT. À l'examen de la photographie aérienne de 1986 produite par le département dans le cadre de sa réplique, il semblait que le bâtiment abritant le manège n'occupait à l'époque qu'une très faible partie de la surface actuelle. Il semblait possible d'y distinguer ce qui devait être l'ancienne carrière et des bâtiments adjacents, dont l'un correspondait éventuellement à l'actuel bâtiment cadastré sous n^o 2______. Si cette interprétation était correcte, il se pourrait que la limite posée par l'art. 43 al. 2 OAT soit dépassée. Les orthophotos de 1983 et 1972 disponibles sur le système d'information du territoire à Genève (ci-après : SITG) faisaient état d'une situation comparable, bien que peu claire. Tout document au sujet des constructions existantes entre 1972 et 1980 devait être produit.

13) Par courrier du même jour, le TAPI a invité le département à fournir tout document d'archives dont il disposerait au sujet des constructions existantes sur la parcelle litigieuse entre 1972 et 1980. Le département était également invité à se déterminer sur la problématique juridique de l’agrandissement.

14) Le 24 novembre 2014, la SA et M. A______ ont répondu que leurs recherches ne leur avaient à ce jour pas permis de trouver d'éléments de réponse et qu'ils poursuivaient leurs investigations.

15) Le 24 novembre 2015, le département a répondu au TAPI en produisant différents documents portant sur les autorisations délivrées dès 1964, ainsi que d’autres documents et photographies aériennes.

Par courrier du 17 octobre 1973, afin d'estimer son dommage auprès de son assurance, la société D______ (c/o ______) avait sollicité du département la copie des plans dont il était en possession, suite à l'incendie qui avait entièrement ravagé B______ le 23 août 1973.

Le 6 septembre 1978, le département avait refusé une demande d'autorisation DD 6______ dont il avait été saisi le 19 mai 1978 par D______, alors propriétaire de la parcelle. Le motif du refus tenait notamment dans le fait que « l'implantation d'un bâtiment de si grandes dimensions et traité d'un seul bloc est incompatible avec l'échelle des constructions du voisinage ». À cette requête étaient joints un extrait du plan cadastral à l'échelle 1/1'000^e, daté du 1^er mars 1978, portant le numéro de cette procédure ainsi qu'un timbre humide du département apposé le 9 mai 1978. Sur ce plan figuraient, sur la parcelle n^o 4'463, quatre bâtiments portant un numéro cadastral, soit trois bâtiments portant les n^os 7______ bis, 8______ et 8______ bis (les deux premiers existant toujours et étant actuellement situés sur la parcelle n^o 818 qui jouxte le côté sud-ouest de la parcelle n^o 1'103) et un quatrième bâtiment situé à peu près à l'emplacement du manège actuel, portant le n^o 9______. Ce dernier formait un rectangle d'environ 23 m sur 28 m (plus une petite excroissance à un angle). Recouvrant partiellement ce bâtiment, une figure en forme de L était ajoutée au trait gras, portant des indications quant aux distances par rapport à la parcelle voisine située du côté nord-est (à 6 m de cette dernière) et par rapport à l'angle le plus proche de la route, à 11 m. La partie la plus importante de ce « L » représentait une dimension d'environ 24 m sur 54 m, à laquelle s'ajoutait la petite partie, d'environ 8 m sur 18 m. Le département ne possédait plus d'autres documents relatifs à la DD 6______.

Une fiche synoptique microfilmée portait les références d'une requête DD 10______ déposée par D______, ayant fait l'objet d'une autorisation de construire délivrée par le département le 10 juillet 1979. Une demande de prolongation de la validité de l'autorisation au 10 juillet 1981 avait été refusée le 3 juillet 1981. L’ouverture du chantier avait eu lieu le 10 juillet 1981. Cette fiche portait encore l'indication d'un dossier d'infraction I/11______ ainsi que d'une DD 12______, et précisait qu'une demande de complément avait été acceptée le 15 octobre 1987. Le département ne disposait plus d'aucun document se rapportant à la requête DD 10______.

Le département a également produit plusieurs photographies aériennes datées de 1972 et des années suivantes, sur lesquelles il est difficile d’identifier clairement les constructions, mais des cercles, des formes elliptiques et carrées avec des angles arrondis, compatibles avec celles de surface d’évolution de chevaux, y apparaissent.

Sur la base de ces différents éléments, le département a conclu au fait que le maximum de 30 % d'agrandissement autorisé par l'art. 43 al. 3 OAT avait été largement utilisé par la construction du manège en lui-même entre 1986 et 1991. Il ne restait dès lors plus aucune quotité disponible pour toute autre construction.

16) Le 22 janvier 2016, M. A______ et la SA ont contesté l'interprétation que le département faisait des pièces produites le 24 novembre 2015.

Les modalités de reconstruction du manège et des écuries après l’incendie telles que présentées par le département ne paraissaient pas conformes aux pièces. Notamment, la qualité des photos aériennes pour les années 1983 et 1986 était si faible qu’elle rendait impossible une analyse effective des lieux et de tirer une conclusion précise quant à l’étendue des travaux qui auraient été faits à ces deux dates.

17) Le département s'est à son tour à nouveau déterminé à ce sujet par écritures du 15 février 2016. Il a produit une nouvelle pièce correspondant à un tableau de mutation n^o 16 de 1972, signé par un bureau de géomètres officiels, sur lequel figuraient à l'échelle 1/1'000^e les bâtiments n^os 7______ bis, 8______, 8______ bis et 9______ déjà mentionnés plus haut. Le bâtiment n^o 9______ avait une dimension d'environ 23 m sur 28 m (plus une petite excroissance à un angle).

18) M. A______ et la SA se sont à leur tour déterminés sur ces nouveaux éléments par courrier du 10 mars 2016.

19) Le 4 avril 2016, ils ont informé le TAPI, qu'après discussions avec le département, une nouvelle variante serait prochainement déposée dans le cadre d’une demande de renseignement pendante.

20) La procédure A/1570/2015 a été suspendue d’entente entre les parties depuis le 6 avril 2016, par cinq décisions successives du TAPI.

21) En parallèle, le 18 novembre 2020, le département a refusé une demande préalable DP 13______ déposée par la SA le 11 juin 2018, portant sur un nouveau projet de manège et diverses installations sur la parcelle n^o 1'103, impliquant la démolition des installations actuelles.

Le département a pris le même jour deux ordres de remises en état I-14______ et I-15______, concernant le parking et le chemin situés au sud de la parcelle n^o 1'288, les serres-tunnel, la cour et le parking situés à l’ouest de la parcelle n^o 1'287, toutes deux voisines de la parcelle n^o 1’103.

Dans une procédure INF 5'429, il a ordonné, toujours le même jour, la remise en état par suppression du paddock, du marcheur et du hangar faisant l’objet de la procédure DD 4______, considérant que ces objets se trouvaient sur des SDA et qu’il y avait un intérêt public prépondérant à leur suppression, indépendamment d’une éventuelle prescription trentenaire.

22) Le 21 décembre 2020, le département a sollicité la reprise de la procédure A/1570/2015. Si les décisions du 18 novembre 2020 faisaient l’objet d’un recours, il sollicitait d’ores et déjà la jonction des nouvelles causes à la procédure A/1570/2015. Dans ce cadre, le département pourrait procéder à une synthèse de l'ensemble de ses écritures.

23) Par trois actes séparés du 4 janvier 2021, la SA et M. A______ ont recouru auprès du TAPI :

- contre la décision de refus de la DP 13______ ; cause A/17/2021 ;

- contre les ordres de remise en état concernant diverses installations sur les parcelles n^os 1'287 et 1'288 de la commune de C______ ; cause A/25/2021 ;

- et contre l’ordre de remise en état concernant un paddock, un marcheur et un hangar sur les parcelles n^os 1'103 et 1'104 ; cause A/24/2021.

Préalablement, ils sollicitaient la suspension des procédures dirigées contre les ordres de remise en état, le sort de celles-ci dépendant directement de l’issue du recours interjeté contre la DP 13______.

24) Par courrier du 25 janvier 2021 dans les procédures A/24/2021 et A/25/2021, le département s'est opposé à la suspension. Celle-ci aurait pour effet de retarder inutilement l'exécution des remises en état ordonnées. Il y avait lieu, par économie de procédure et s'agissant d'un seul état de fait et de droit, de joindre ces deux procédures à la procédure A/17/2021. Le département avait d'ailleurs précédemment sollicité la jonction de toutes les causes (y compris la cause A/1570/2015), ce qui lui permettrait de rédiger une seule écriture et au TAPI de rendre un seul jugement en assurant une coordination parfaite entre toutes les décisions sur lesquelles ce dernier devait se prononcer.

25) Par courrier du 29 janvier 2021, la SA et M. A______ se sont opposés à une reprise de la présente procédure A/1570/2015, laquelle pourrait prendre fin
d’elle-même si celle relative à la DP 13______ trouvait une issue positive. Ils se sont également opposés à la jonction des procédures car la question de l’autorisation préalable était distincte de celle des ordres de remise en état et devait être traitée séparément.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le litige concerne un refus d’autorisation de construire un hangar avec sept box à chevaux et une sellerie, de plan rectangulaire, d’une surface de 148,8 m² situé à l’écart de l’angle nord du bâtiment abritant le manège.

3) La parcelle concernée est sise en zone agricole.

a. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 1 et al. 2 let. a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700).

b. Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique ; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent : les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) ; les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b, art. 16 al. 1 LAT). Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue (art. 16 al. 2 LAT). Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (art. 16 al. 3 LAT).

b. Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (art. 16a al. 1 LAT) et qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone (art. 16a al. 2 LAT).

Aux termes de l'art. 20 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), la zone agricole est destinée à l'exploitation agricole ou horticole. Ne sont autorisées en zone agricole que les constructions et installations qui sont destinées durablement à cette activité et aux personnes l'exerçant à titre principal (let. a) ; respectent la nature et le paysage (let. b) ; respectent les conditions fixées par les art. 34 ss OAT (let. c).

c. S’agissant des activités en lien avec les chevaux, les constructions et installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à l'affectation de la zone et autorisées dans une entreprise agricole existante au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11) si l'entreprise dispose de pâturages et d'une base fourragère provenant majoritairement de l'exploitation. Des places à sol ferme peuvent être autorisées pour l'utilisation des chevaux détenus dans l'exploitation. Les installations directement liées à l'utilisation des chevaux telles que les selleries ou les vestiaires sont autorisées (art. 16abis LAT).

Les recourants ne se prévalent à juste titre pas de cette dernière disposition dans la mesure où les chevaux qu'ils détiennent ne sont pas liés à une activité agricole, mais qu’il s’agit d’activités sportives et de loisirs exercées dans un but commercial en lien avec des chevaux (garde de chevaux à des fins commerciales, école d’équitation, location de chevaux, etc). Ces dernières activités ont leur place en zone à bâtir ou dans une zone spéciale, car contrairement aux exploitations agricoles, ces activités n’ont aucun lien direct avec la production agricole et l’exploitation du sol (selon la définition donnée par l'office du développement territorial dans sa publication « comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval » éd. 2015, ci-après : publication ARE, p. 20).

4) a. S’agissant de constructions et installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone, tels les centres équestres ou autres activités commerciales en rapport avec le cheval, créées légalement avant le 1^er janvier 1980 et en activité peuvent être transformés aux condition fixées à l’art. 43 OAT (art. 37a LAT ; publication ARE, p. 20).

b. Les changements d’affectation et les agrandissements de constructions et installations artisanales ou commerciales devenues contraires à l’affectation de la zone peuvent être autorisés : si la construction ou l’installation a été érigée ou transformée légalement (art. 43 al. 1 let. a OAT) ; s’il n’en résulte aucun nouvel impact important sur le territoire et l’environnement (let. b) ; si la nouvelle utilisation ne contrevient à aucune autre loi fédérale (let. c).

La surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone peut être agrandie de 30 %, les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié (art. 43 al. 2 OAT).

Si l’agrandissement de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone en dehors du volume bâti existant excède 100 m², il ne pourra être autorisé que s’il est indispensable au maintien de l’entreprise (art. 43
al. 3 OAT).