Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. L'hoirie Droguet était propriétaire de la parcelle No X_____, feuille ______ de la commune de Perly-Certoux (ci-après : la commune), sise au No Z______ de la route de St-Julien. Cette parcelle a une surface de 4'489 m2 et est principalement bâtie d'une maison d'habitation datant du début du siècle.

Celle-ci figure à l'inventaire des monuments protégés, après avoir été recensée en 1979.

La parcelle No Y_____ est soumise au régime de la zone d'expansion 4B protégée, telle que délimitée le 15 mai 1963.

2. Par actes de juin et juillet 1997, l'hoirie Droguet a vendu cette parcelle à Monsieur P______ pour un prix de CHF 620'000.--. Cette vente a été publiée dans la FAO du 25 juillet 1997.

3. Me Géroudet, notaire ayant instrumenté la vente, a informé le Conseil d'Etat et la commune de cette vente le 8 août, respectivement le 11 août 1997.

4. Le 22 août 1997, la commune s'est adressée à l'hoirie D______ pour lui donner l'occasion de se prononcer sur une offre d'achat amiable. Cette démarche est restée sans suite.

5. Le 10 septembre 1997, la maire de la commune a informé Me Géroudet de l'exercice éventuel du droit de préemption selon l'article 3 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05).

6. Sur demande de Me Géroudet, la commune a précisé le 3 octobre 1977 que les motifs d'utilité publique invoqués à l'appui de l'exercice de ce droit ne pouvaient être autres, selon les termes de la loi, que la construction de logements d'utilité publique.

7. Une réunion a eu lieu le 6 octobre 1997 entre les représentants de la commune et M. P______. Celui-ci a explicité son intention de réhabiliter la maison d'habitation existante en y faisant procéder à des travaux de rénovation.

8. Le même jour, la commune a décidé de faire usage de son droit de préemption au prix et conditions fixés par les actes de vente. La motivation de cette décision se résumait aux "besoins prévisibles et non couverts de la commune en matière de logements à caractère social".

9. Contre cette décision reçue le 8 octobre 1997, M. P______ a recouru par acte du 5 novembre 1997.

La commune avait violé le droit d'être entendu de M. P______ en ne présentant à l'appui de sa décision qu'une motivation très vague. Ce vice formel ne pouvait être réparé devant le Tribunal administratif puisque le complément de motivation nécessaire était essentiel à l'appréciation de l'opportunité de la décision. Le Tribunal administratif ne pouvait cependant porter son pouvoir d'examen aussi loin. La commune n'avait pas non plus précisé quelle destination elle entendait donner au bâtiment protégé sis sur la parcelle litigieuse, n'ayant vraisemblablement pris connaissance de cet aspect du problème que très tardivement. La commune avait ainsi violé son devoir d'instruire complètement le dossier.

Le Tribunal fédéral soumettait par ailleurs l'exercice du droit de préemption par une collectivité publique à la condition que celle-ci puisse faire état d'un projet concret, réalisable dans un avenir pas trop éloigné. La commune n'avait en l'espèce fait état d'aucun projet précis, se bornant à invoquer la nécessité de construire sur son territoire des logements à caractère social.

Même en admettant que la commune puisse faire état d'une intention concrète dans ce sens, le principe de proportionnalité imposerait de tenir compte du fait que la commune dispose de terrains constructibles se prêtant mieux que la parcelle litigieuse à la construction de logements d'utilité publique. La commune était par exemple propriétaire de la parcelle No S______, dont une surface de 6'350 m2 était sise en zone 4B d'expansion, à quelques centaines de mètres à l'Est de la parcelle No Y______. Cette parcelle était couverte de pelouse et affectée à la pratique du football.

Il fallait enfin noter d'une part que la commune avait refusé en 1981 la réalisation de logements par M. P______ au motif qu'elle ne disposait pas des infrastructures nécessaires à supporter le surcroît de population induit et d'autre part qu'à la fin de l'année 1997, plusieurs logements étaient à vendre ou à louer sur le territoire de la commune. Les loyers cités à cet égard, à une ou deux exceptions près, sont de l'ordre de CHF 1'800.-- à CHF 2'250.-- pour des appartements de quatre à six pièces. Dans ces conditions, on ne pouvait parler de pénurie de logements dans la commune.

10. Dans sa réponse du 5 décembre 1997, la commune a contesté la violation du droit d'être entendu alléguée par M. P______, dès lors qu'un échange de correspondance était intervenu entre les parties. M. P______ pouvait donc pleinement apprécier la situation et faire valoir ses arguments de façon pertinente.

La commune a par ailleurs exprimé son souci de répondre aux besoins de sa population âgée et son intention de construire sur la parcelle litigieuse des logements destinés aux aînés.

Elle a enfin contesté le fait de disposer de nombreux terrains adaptés à un tel projet.

11. Dans sa réplique du 9 janvier 1998, M. P______ a mis en doute la capacité financière de la commune de concrétiser le projet litigieux.

Le projet litigieux ne jouissait apparemment d'aucune dotation budgétaire à court terme.

Ainsi que cela ressortait des chiffres des offices cantonal et fédéral de la statistique, le vieillissement de la population de la commune était légèrement plus rapide que celui de la moyenne cantonale, mais l'on ne pouvait prévoir d'accroissement plus soutenu du vieillissement de la population avant la période de 2005-2015. Selon une étude réalisée en 1996 pour le compte du département de l'action sociale et de la santé, l'offre de logements pour personnes âgées à Genève devait rester suffisante pour les années à venir.

La commune ne pouvait donc se prévaloir d'un intérêt public prépondérant. Il fallait plutôt considérer qu'elle avait agi de façon opportuniste, compte tenu du prix d'acquisition favorable de la parcelle No Y______.

Il convenait enfin à titre préparatoire de constater sur place l'existence d'autres terrains susceptibles de convenir au projet de la commune, ainsi que d'ordonner à celle-ci de produire ses comptes, rapports financiers et budgets de 1993 à 1997.

12. A l'appui de sa duplique du 13 février 1998, la commune a produit différents documents, dont l'analyse de ses finances de 1982 à 1996, avec projection jusqu'en 1998, l'évolution de ses recettes fiscales de 1987 à 1996, avec projection pour les deux années suivantes, son budget d'investissement et de fonctionnement pour 1998, le tableau de bouclement du budget 1998, et autres documents semblables concernant les années antérieures.

Il apparaît pour le budget 1998 un excédent de revenu de CHF 276'000.-- concernant le compte de fonctionnement, mais une insuffisance de financement de CHF 2'530'000.-- concernant les investissements, ceux-ci se montant au total à CHF 5'475'000.--. Il apparaît également qu'après un exercice 1995 marqué par la disparition d'un important contribuable de la commune et un bouclement de comptes se soldant pour cette raison par des chiffres rouges, l'exercice 1996 a été bouclé avec un excédent de revenu de CHF 655'000.-- concernant le compte de fonctionnement et un excédant de financement de CHF 1'325'000.-- concernant le compte des investissements.

La commune a en outre produit un plan d'investissement élaboré en 1993, d'où il ressort le projet de construire des logements pour personnes âgées à l'horizon 2000.

13. Par courrier du 19 mai 1998, le juge délégué a prié la commune de préciser quel type de logements pour personnes âgées elle comptait construire, et notamment si ces logements seraient dotés d'un encadrement particulier ou s'ils devaient faire l'objet de subventions cantonales ou fédérales.

14. La commune a répondu par lettre du 24 juin 1998 que le Conseil municipal avait exercé le droit de préemption de la collectivité pour construire des logements à caractère social, notamment pour les personnes âgées. Sans que la possibilité en soit d'ores et déjà exclue, le Conseil n'avait cependant pas envisagé de construire un établissement médico-social (EMS), ni d'équiper ces logements d'un encadrement médical.

15. Selon l'annuaire statistique 1997 du canton de Genève, le taux de vacance des logements dans la commune de Perly-Certoux était en 1997 de 0,91%, ce qui représentait 10 logements vacants, pour une population de plus de 2600 habitants (au 31 décembre 1996).

1. a. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 8 al. 1 ch. 58 bis de la loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits du 29 mai 1970 - LTA - E 5 05; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

b. L'acheteur évincé lors de l'exercice par la collectivité publique de son droit de préemption se voit restreint dans son libre accès à la propriété, garanti par l'article 22 ter Cst. féd. (ATF 113 I a 126 consid. 3 b, p. 129 et s.). Il a dès lors un intérêt personnel digne de protection à ce que la décision de préemption soit annulée ou modifiée (art. 60 let b. LPA) et doit se voir reconnaître la qualité pour recourir contre elle.

2. Le recourant prétend que son droit d'être entendu n'a pas été respecté par l'intimée et que celle-ci n'a pas instruit le dossier à satisfaction de droit. Le recourant prétend au surplus que l'intimée n'a pas réussi à démontrer la réalité de l'intérêt public qu'elle invoque dans l'exercice de son droit de préemption; au surplus, le principe de la proportionnalité ne serait pas respecté.

Le recourant n'invoque plus dans la procédure contentieuse le non-respect du délai légal pour notifier une décision de préemption, ni la non-application de la LGL à la parcelle litigieuse.

3. a. Selon l'article 2 LGL, l'Etat et les communes, dans le cadre de leur politique générale d'acquisition de terrains, disposent, outre la possibilité d'achat de gré à gré, du droit de préemption légal aux fins de construction de logements d'utilité publique.

Selon l'article 4 alinéa 1 LGL, le propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption est tenu d'en aviser le Conseil d'Etat et la commune du lieu de situation. Lorsque l'une ou l'autre de ces autorités envisage d'exercer son droit de préemption, le préempteur doit interpeller préalablement le propriétaire et le tiers acquéreur en leur faisant part de ses intentions et leur offrir la possibilité de faire valoir leurs moyens (art. 4 al. 2 LGL).

b. Selon l'article 25 alinéa 2 de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation du 25 janvier 1996 (L 5 20 - LDTR), il y a pénurie d'appartements lorsque le taux des logements vacants considérés par catégorie est inférieur à 2% du parc immobilier de la même catégorie.

Par arrêté du 22 avril 1998 paru dans la feuille d'avis officielle du 29 avril 1998, le Conseil d'Etat du canton de Genève a constaté qu'il y avait pénurie de logements sur tout le territoire cantonal dans les catégories d'appartements de deux pièces et demie à six pièces.

4. Dans une affaire mettant en cause l'exercice du droit de préemption par le Conseil d'Etat du canton de Genève, le Tribunal fédéral a relevé qu'il était rare que les intéressés puissent connaître les intentions de cette autorité et les circonstances concrètes qui avaient pu la mener à l'exercice du droit préemption, lorsqu'ils annonçaient la vente à l'administration. Ne pouvant dès lors prendre position que dans l'abstrait, les intéressés ne disposent que d'une possibilité d'expression réduite qui ne correspondait pas aux exigences de la garantie du droit d'être entendu déduit de l'article 4 cst. féd. (ATF 114 I a 14, consid. 2 b p. 17 et ss).

Dans le même arrêt, le Tribunal fédéral a rappelé qu'il ne sanctionnait pas une violation du droit d'être entendu commise par une instance inférieure "si l'intéressé a eu la possibilité d'attaquer la décision prise et de faire valoir tous ses moyens devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen". Le Tribunal fédéral avait admis la violation du droit d'être entendu en constatant que l'intéressé n'avait pu exercer aucun recours sur le plan cantonal et que le pouvoir d'examen restreint du Tribunal fédéral, s'agissant notamment de circonstances locales ou de pures questions d'appréciation, n'assurait pas au recourant "une protection équivalente à celle du droit d'être entendu qu'il aurait dû pouvoir exercer devant l'autorité intimée (ibid. consid. 2 c p. 18).

Dans un arrêt G. du 3 juin 1991, le Tribunal fédéral a constaté que les acquéreurs évincés pouvaient désormais recourir contre une décision de préemption d'une collectivité publique genevoise auprès du Tribunal administratif du même canton. Il fallait noter que le respect des exigences découlant de l'article 4 Cst. féd. ne pouvait être garanti que si cette dernière juridiction statuait avec plein pouvoir d'examen sur le litige : "Certes, le juge administratif n'a pas à revoir la politique du Conseil d'Etat en matière de développement urbain. En revanche, il ne saurait restreindre son pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'agit d'examiner notamment si la mesure attaquée répond à un intérêt public l'emportant sur les intérêts privés et respecte le principe de la proportionnalité". Et plus loin : "Un contrôle de l'opportunité n'est en revanche pas exigé dans le cadre de la juridiction administrative (...) Sur un plan général, les restrictions que le Tribunal administratif paraît vouloir apporter en pareil cas à son pouvoir d'examen sont donc contraires aux exigences légales indiquées ci-dessus".