Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Monsieur A__________, architecte, s'est vu notifier par le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après : le DAEL ou le département) des amendes de CHF 500.- le 22 janvier 1999, de CHF 5'000.- le 28 janvier 1999 et de 2'500.- le 19 avril 1999, dans les circonstances suivantes :

2. a. Le 21 septembre 1994, M. A__________ a reçu, pour le compte de M. D__________, l'autorisation d'édifier deux villas de deux logements sur la parcelle N° _____, feuille _____ de la commune d'Onex, à l'adresse chemin __________. Le chantier a été ouvert le 12 février 1996.

b. Le 15 octobre 1996, M. A__________ a déposé, toujours pour le compte de M. D__________, une demande complémentaire d'autorisation de construire portant notamment sur une modification des chemins d'accès du projet autorisé initialement.

c. Lors de l'instruction de cette requête complémentaire, l'office des transports et de la circulation (ci-après : OTC) a indiqué, dans un premier temps, être réservé tant que le projet ne serait pas modifié afin de permettre le croisement des véhicules sur le domaine privé, et que la visibilité du débouché sur le chemin __________ ne serait pas garantie par des pans coupés de quarante-cinq degrés de part et d'autre de l'accès.

L'architecte ayant procédé aux modifications nécessaire du projet, l'OTC a émis un préavis favorable le 24 février 1997.

De son côté, la commune d'Onex a émis un préavis négatif, relevant que la route d'accès avait été réalisée avant la délivrance d'une éventuelle autorisation de construire. En cas d'octroi de l'autorisation complémentaire requise, il fallait que les recommandations de l'OTC soient suivies. D'autres conditions étaient posées, auxquelles la commune a ultérieurement renoncé ou qui se sont avérées impossibles à réaliser.

d. Par décision du 16 juin 1997, le département a délivré l'autorisation complémentaire sollicitée. Le même jour, une amende de CHF 5'000.- a été infligée à M. A__________, qui avait modifié le tracé du chemin d'accès avant d'avoir obtenu les autorisations nécessaires.

e. Par recours du 18 juin 1997, adressé au département et transmis au Tribunal administratif pour raison de compétence (cause N° A/619/1997-TPE), M. A__________ a contesté l'amende qui lui avait été infligée.

f. Le 31 juillet 1997, le département s'est opposé au recours.

g. Le 3 septembre 1997, le juge délégué à l'instruction de la cause a procédé à un transport sur place. M. A__________ a indiqué qu'à l'origine, l'accès aux quatre nouveaux logements devait se faire par le chemin B__________, ce que les copropriétaires dudit chemin avaient refusé. Il avait donc complété, sur quelques mètres, l'accès existant à une ancienne villa, pour permettre aux propriétaires des nouveaux logements d'accéder à leur propriété. Lors du dépôt de l'autorisation de construire initiale, les négociations étaient bien avancées pour autoriser l'utilisation du chemin privé; elles avaient toutefois échoué. L'aménagement de la jonction entre la nouvelle desserte et le chemin __________, tel que demandé par l'OTC, n'avait pas encore été réalisé, mais devait l'être sous peu. M. A__________ a précisé qu'il avait attendu pour réaliser lesdits travaux, afin que le Tribunal administratif puisse constater l'état des lieux.

Un délai au 15 octobre 1997 a alors été imparti à M. A__________ pour effectuer lesdits travaux.

h. A la demande du Tribunal administratif, le département a procédé à un contrôle le 3 février 1998. Il ressort des clichés pris à cette occasion que les travaux d'aménagement de la nouvelle desserte sur le chemin __________ n'avaient toujours pas été effectués.

i. Le 21 avril 1998, le Tribunal administratif a joint la cause à celles portant les N° A/712/1997-TPE et A/711/1997-TPE, qui étaient alors pendantes devant lui. Ces affaires concernaient des amendes de CHF 5'000.- chacune que lui avait infligées le département pour avoir réalisé des travaux sans autorisation sur deux autres chantiers. Dans la mesure où il appartenait à l'autorité d'infliger au recourant une sanction d'ensemble, le Tribunal a annulé les décisions litigieuses et les a remplacées par une seule amende d'un montant total de CHF 11'000.- (ATA A. du 21 avril 1998).

3. a. Depuis lors, le département a pris contact à plusieurs reprises avec M. A__________, notamment par courriers du 19 mars et du 2 juillet 1998, afin de régler avec lui et les propriétaires des parcelles le problème de l'aménagement du débouché sur le chemin __________. Ces démarches n'ont donné aucun résultat.

b. Par ailleurs, lors d'un contrôle effectué le 2 juillet 1997, il a aussi été constaté que des terrasses, non conformes aux plans d'autorisation, avaient été aménagées au-dessus des garages des villas. Par courrier du 12 août 1998, le département a ordonné à M. A__________ de rétablir les toitures en supprimant l'accès à celles-ci. Un délai de soixante jours lui a été imparti à cet effet.

Par courrier du 9 octobre 1998, le département a rappelé à M. A__________ son obligation de supprimer l'accès aux toitures des garages et d'aménager le chemin d'accès aux villas. Un délai de trente jours lui a été imparti à cet effet.

Par courrier du 27 novembre 1998, intitulé "dernier rappel", le département a imparti à M. A__________ un nouveau délai de trente jours pour prendre ces deux mesures. Ce courrier contenait en outre la mention suivante : "Si à l'échéance du délai imparti vous n'avez pas souscrit auxdites mesures, le département sera contraint de prendre des sanctions à votre égard, en vous infligeant notamment une amende administrative en vertu des articles 129 et suivants de la loi sur les constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988 (LCI)".

c. Le 13 janvier 1999, un inspecteur de la police des constructions a constaté que M. A__________ n'avait pas donné suite aux injonctions du département. Par courrier du 22 janvier 1999, ce dernier a imparti à M. A__________ un ultime délai à fin février 1999 pour procéder à l'aménagement du chemin d'accès aux villas. De plus, il lui a infligé une amende de CHF 500.-.

d. Par courrier du 25 janvier 1999 adressé au département, M. A__________ a prié ce dernier d'annuler sa décision et de lui accorder un délai supplémentaire pour procéder à cet aménagement. Les travaux n'avaient pas pu être entrepris en raison de problèmes rencontrés avec l'un des propriétaires.

e. Par courrier du 4 février 1999, le département a informé M. A__________ que l'amende de CHF 500.- était maintenue.

4. a. Par courrier du 28 janvier 1999, le département, constatant que M. A__________ n'avait pas supprimé les terrasses, lui a imparti un délai de soixante jours à cet effet. De plus, il lui a infligé une amende de CHF 5'000.-, tout en dénonçant son cas à la Chambre des architectes et des ingénieurs.

b. Par courrier du 16 février 1999, adressé au département et transmis au Tribunal administratif pour raison de compétence (cause N° A/161/1999-TPE), M. A__________ a recouru contre cette décision. A l'invitation du Tribunal, le recourant a complété son recours le 31 mars 1999. Le département lui avait simplement demandé de procéder à des adaptations mineures; de plus, il avait obtenu un délai supplémentaire pour exécuter les travaux demandés; en le sanctionnant, le département se comportait à son égard d'une manière inadmissible et arbitraire; les amendes prononcées les 22 et 28 janvier 1999 devaient être annulées. En outre, dans sa réplique du 12 mai 1999, le recourant a reproché au département d'évoquer dans ses écritures des dossiers qui n'avaient rien à voir avec l'affaire en cours et a demandé que M. P__________, du département, avec qui il avait eu à s'entretenir à plusieurs reprises, soit entendu "afin de tirer cette affaire au clair".

c. Le 26 mars 1999, le département s'est opposé au recours. Le recourant avait modifié les fenêtres donnant sur la toiture des garages. Le recourant avait commis une infraction en violant les plans visés par les autorisations de construire et en ne procédant pas par la suite aux travaux de mise en conformité, malgré les injonctions répétées du département. Compte tenu de l'attitude du recourant, adoptée au mépris de la loi et du principe élémentaire de la bonne foi, sa faute devait être considérée comme subjectivement très grave. Dans sa duplique du 18 juin 1999, le département s'est en outre opposé à l'audition de M. P__________, considérant qu'il s'agissait d'une démarche purement dilatoire de la part de M. A__________.

5. a. Le 23 mars 1999, un inspecteur de la police des constructions a constaté que le chemin d'accès aux villas n'avait pas encore été aménagé. Par courrier du 19 avril 1999, le département a imparti à M. A__________ un "ultime et dernier délai" au 30 juin 1999 pour procéder à cet aménagement. De plus, il lui a infligé une amende de CHF 2'500.-.

b. Par courrier du 12 mai 1999, adressé au département et transmis au Tribunal administratif pour raison de compétence (cause N° A/538/1999-TPE), M. A__________ a recouru contre cette décision. Les travaux n'avaient pas pu être exécutés car le propriétaire de la parcelle s'y opposait; il était peu judicieux de s'acharner contre lui alors qu'il n'était pas responsable du retard; l'amende était parfaitement injustifiée; un délai suffisamment important devait lui être accordé pour lui permettre de régler l'affaire.

c. Par courrier du 1er juin 1999, le département a transmis le recours au Tribunal administratif, tout en accordant à M. A__________ un délai supplémentaire de soixante jours pour exécuter les travaux exigés. Dans cette attente, le Tribunal administratif a suspendu l'instruction de la cause.

Un inspecteur de la police des constructions ayant constaté le 29 octobre 1999 que le recourant n'avait donné aucune suite aux injonctions du département, le Tribunal a repris l'instruction de la procédure le 2 novembre 1999.

d. Dans son écriture du 3 décembre 1999, le département s'est opposé au recours de M. A__________. Le recourant n'avait pas procédé à l'installation des pans coupés, contrairement aux injonctions répétées du département. Aussi bien objectivement que subjectivement, son infraction devait être considérée comme moyennement grave.

e. Dans sa réplique du 14 janvier 2000, le recourant a conclu à l'annulation des décisions du département des 22 janvier et 19 avril 1999. Le recourant ne contestait pas l'ordre de réaliser les pans coupés, mais seulement le bien-fondé des amendes qui lui avait été notifiées; aucune faute ne lui était imputable; il avait déjà été sanctionné pour ne pas avoir réglé les problèmes de droit privé relatifs à cette parcelle; enfin, l'amende querellée n'était pas propre à atteindre le but d'une sanction pénale. Dans un courrier du 12 janvier 2000, le conseil de M. A__________ s'était adressé à M. D__________, propriétaire du fonds voisin, pour lui demander de lever son opposition et de permettre à son client de procéder aux travaux d'aménagement nécessaires sur sa parcelle.

6. S'agissant des antécédents de M. A__________, il ressort des archives du Tribunal administratif que, outre le jugement le condamnant à une amende de CHF 11'000.- pour les faits évoqués ci-dessus (point 2 lettre i), il a fait l'objet des décisions suivantes:

a. Le 14 octobre 1997, le DAEL avait infligé à M. A__________ une amende de CHF 2'000.- pour avoir posé sans autorisation une barrière avec portail ainsi qu'une clôture sur la propriété de trois de ses clients. Le Tribunal administratif avait confirmé cette amende le 28 juillet 1998, en la déclarant complémentaire à celle de CHF 11'000.- infligée à M. A__________ le 21 avril 1998.

b. Le 24 mai 1996, le recourant s'était vu infliger une amende de CHF 20'000.- pour avoir édifié une piscine selon une implantation différente de celle autorisée, de sorte que l'ouvrage empiétait largement sur la zone agricole. Ultérieurement, une autorisation de construire complémentaire avait été délivrée, et l'amende ramenée à CHF 10'000.- par le DAEL. Suite à une demande de reconsidération de M. A__________, le département avait renoncé à toute sanction à son égard. La demande de reconsidération avait dès lors été rayée du rôle le 21 avril 1998.

c. Le 24 mai 1996, le DAEL avait infligé à M. A__________, conjointement et solidairement avec deux autres personnes, une amende de CHF 20'000.-. Le 4 juin 1996, M. A__________ avait recouru contre cette décision. Après reconsidération, le département avait ramené l'amende au montant de CHF 10'000.-. Faute de recours, cette décision était devenue définitive et exécutoire. Le recours du 4 juin 1996 étant devenu sans objet, la cause avait été rayée du rôle le 7 octobre 1997.

d. Enfin, une amende de CHF 1'000.- avait été infligée à M. A__________, contre laquelle il avait recouru le 16 septembre 1994. Cette affaire avait été rayée du rôle par décision du 13 janvier 1995.

e. Le 7 août 1992, le service des forêts, de la protection de la nature et du paysage (ci-après : le service) avait infligé au recourant une amende de CHF 10'000.- pour avoir coupé et élagué trois chênes sans autorisation. Saisie d'un recours, la commission de recours instituée par la loi sur les constructions et les installations diverses avait réduit l'amende à CHF 6'000.-. M. A__________ avait interjeté un recours contre cette décision. Le service ayant révoqué par la suite sa décision du 7 août 1992 et ayant renoncé à toute amende à l'encontre de M. A__________, le Tribunal administratif avait rayé la cause du rôle par décision du 9 juin 1998.

1. a. Lorsque des travaux sont entrepris sans autorisation, le recours contre la mesure ou la sanction doit être formé au Tribunal administratif (art. 150 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L5 05).

Tombe également sous le coup de l'article 150 LCI le comportement de l'administré qui s'écarte des plans soumis au DAEL ou qui ne respecte pas les charges, conditions et restrictions dont est assortie l'autorisation (ATA SI L. B., H. et S. du 28 septembre 1988 et référence citée). En effet, point n'est besoin de se livrer à une distinction subtile entre des travaux entrepris sans autorisation et d'autres qui ne seraient pas conformes à l'autorisation donnée (ATA SI L.-C. S.A., P. et J. B. S.A. du 19 mars 1986).

Ce n'est qu'après la réalisation du chemin d'accès aux villas que le département a délivré l'autorisation de construire qui s'y rapportait. Celle-ci ne correspondait toutefois pas exactement aux travaux déjà effectués, puisqu'elle posait comme condition l'installation de pans coupés de quarante-cinq degrés de part et d'autre de l'accès. Cette condition n'a jamais été respectée. Quant aux terrasses aménagées sur les toitures des garages, elles ont été construites sans autorisation. C'est ainsi que le Tribunal administratif se déclarera compétent pour connaître du présent litige, tant en ce qu'il porte sur le chemin d'accès que sur les terrasses.

b. S'il s'agit d'une décision finale, le délai de recours est de trente jours (art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Les délais de réclamation et de recours fixés par la loi sont des dispositions impératives de droit public. Ils ne sont, en principe, pas susceptibles d'être prolongés (art. 16 al. 1, 1e phrase LPA), restitués ou suspendus, si ce n'est par le législateur lui-même (SJ 1989 418). Ainsi, celui qui n'agit pas dans le délai prescrit est forclos et la décision en cause acquiert force obligatoire (RDAF 1984 pp. 220-221; ATA B. M. du 18 décembre 1998, S. du 23 septembre 1997, N. du 19 octobre 1993). D'éventuels motifs de nullité entachant la décision, invocables en tout temps, sont réservés (F. BELLANGER, S. AUBERT-LEBET, X. OBERSON, Le droit administratif en pratique, Bâle 1994, p. 7).

Le 22 janvier 1999, le département a infligé à M. A__________ une amende de CHF 500.- pour ne pas avoir aménagé le chemin d'accès aux villas conformément à son injonction du 27 novembre 1998. Contrairement à ce que soutient M. A__________, son courrier du 25 janvier 1999 ne pouvait être considéré de bonne foi comme un recours dirigé contre cette décision. D'une part, ce courrier ne l'indique pas expressément. D'autre part, il est adressé au département, alors que la voie de recours au Tribunal administratif était clairement indiquée dans la décision du 22 janvier 1999. En conséquence, il s'agissait d'une simple demande en reconsidération, laquelle n'entraîne ni interruption de délai ni effet suspensif (art. 48 al. 2 LPA). Il appartenait donc à M. A__________ de saisir le Tribunal administratif le 22 février 1999 au plus tard. C'est dire que M. A__________ disposait encore du temps nécessaire à cet effet au moment où le DAEL confirmait sa décision le 4 février 1999. Par ailleurs, aucun motif de nullité de la décision n'entre ici en considération.

Ainsi, les conclusions tendant à l'annulation de l'amende de CHF 500.-, figurant dans les écritures de M. A__________ du 31 mars 1999 et du 14 janvier 2000, sont tardives et le recours contre la décision du 22 janvier 1999 sera déclaré irrecevable.

c. En revanche, interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours des 16 février et 12 mai 1999, dirigés contre les décisions des 28 janvier et 19 avril 1999, sont recevables (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 let. a LPA).

2. Ces deux décisions infligeant des sanctions au même destinataire pour des infractions similaires commises à l'occasion de travaux entrepris sur le même chantier, la jonction des causes sera ordonnée, conformément à l'article 70 chiffre 1 LPA.

3. a. Selon l'article 1 alinéa 1 LCI, nul ne peut, sur tout le territoire du canton, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation (let. a); modifier même partiellement le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation, la distribution ou la destination d'une construction ou d'une installation (let. b); modifier la configuration du terrain (let. d); aménager des voies de circulation, des places de parcage ou une issue sur la voie publique (let. e).

De plus, aucun travail ne doit être entrepris avant que l'autorisation ait été délivrée (art. 1 al. 2 LCI).

b. Lorsque l'état d'une construction, d'une installation ou d'une autre chose n'est pas conforme aux prescriptions de la LCI, de ses règlements d'application ou des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires, le DAEL peut ordonner notamment la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition (art. 129 ch. e et 130 LCI).

c. Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 60'000.- tout contrevenant à la LCI, à ses règlements d'application ainsi qu'aux ordres du département (art. 137 al. 1 LCI). Toutefois, lorsqu'une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales, le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- (art. 137 al. 2 LCI).

Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction, la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité et les cas de récidive constituant notamment des circonstances aggravantes (art. 137 al. 3 LCI).

d. Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister (ATA U. du 18 février 1997; P. MOOR, Droit administratif : les actes administratifs et leur contrôle, vol. 2, Berne 1991, ch. 1.4.5.5, pp. 95-96; S. TRECHSEL et P. NOLL, Schweizerisches Strafrecht, AT I : Allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit, 5ème édition, Zurich 1998, pp. 32-34). L'application des principes généraux du droit pénal aux sanctions administratives n'est plus contestée.

En droit cantonal, l'article 1 alinéa 2 de la loi pénale genevoise du 20 septembre 1981 (LPG - E 4 05) renvoie expressément aux dispositions générales du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0). Il y a lieu ainsi de faire application des règles contenues dans ces dispositions, sous réserve des exceptions prévues en matière contraventionnelle par le législateur cantonal qui a exclu l'application des articles 13, 14 (aujourd'hui aboli), 15 (idem), 48, 49, 50, 57 et 103 CP (cf. art. 24 LPG).