Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Par arrêté du Conseil d'État du 26 juillet 1989, ayant terminé l'école de gendarmerie, Monsieur A______ a été nommé pour un an et à titre d'épreuve, aux fonctions de gendarme, avec effet au 1^er août 1989. Le 17 juin 1991, il a été confirmé dans ses fonctions, dès le 1^er mai 1991.

2) Au cours de sa carrière professionnelle, M. A______ a été régulièrement promu. Sa dernière promotion, au 1^er septembre 2013, était au grade d'adjudant. Il est affecté au service de veille juridique de la direction des services d'état-major de la police depuis mai 2015.

Il a participé à des examens de passation de grade (ci-après : EPG) prévus par la législation alors en vigueur. Il avait en particulier réussi les EPG 4, validés le 3 novembre 2007 par note du commandant de la gendarmerie, et qui seraient dès lors pris en considération lors des prochaines sélections pour les nominations d'officiers de gendarmerie. Il avait en revanche échoué aux évaluations de compétences 3 (ci-après : EC 3) du 27 mars 2014 et du 11 avril 2016 pour accéder au grade de lieutenant.

3) Après sa promotion au grade d'adjudant, il a eu un entretien d'évaluation et de développement du manager (ci-après : EEDM) le 4 décembre 2014 pour la période du 1^er septembre 2013 au 1^er novembre 2014.

Dans la rubrique « bilan de la personne évaluée », l'intéressé commentait ainsi les EC 3 du printemps 2014 : « Au mois de mai, j'ai effectué la batterie de tests relative aux assessments (évaluation de compétences). Courant du mois de juin, lors de l'entretien de bilan, on m'informait que je n'avais pas rempli les critères lors de l'entretien de motivation. Dès lors, on m'annonçait que ma nomination au grade de lieutenant allait être retardée. Ce fût pour moi une grosse déception et non pas une fatalité ». Il faisait également état d'une relation difficile avec le commandant de la gendarmerie, qui lui avait en particulier refusé l'accès aux notes de ses EC 3 et ne lui avait transmis oralement que peu d'éléments concrets à ce sujet. Il exprimait le souhait de développer ses compétences professionnelles, son leadership, sa vision managériale ainsi que son autonomie afin, notamment, d'accéder au grade de lieutenant.

4) Le 24 mars 2016, il a eu un deuxième EEDM, dans lequel il exprimait le souhait de tout mettre en oeuvre afin de réussir « les évaluations de compétences afin d'accéder au grade de premier-lieutenant ».

5) Le 1^er mai 2016 sont entrés en vigueur la loi sur la police du 9 septembre 2014 (LPol - F 1 05) et le règlement sur l'organisation de la police du 16 mars 2016 (ROPol - F 1 05.01).

6) Le 19 mai 2016, M. A______ a adressé une note de service à l'officier spécialisé (ci-après : OS) responsable du service d'évaluation et de développement des connaissances (ci-après : SEDC) dont l'objet était un recours contre son résultat aux EC 3 de 2016.

Au printemps 2014, il avait reçu du commandant de la gendarmerie l'information selon laquelle tous les adjudants et lieutenants effectueraient, en phase test, les EC 3. Il avait échoué ainsi que deux autres collègues. Contrairement à ces derniers, il n'avait pas pu, dans la foulée, repasser le test auquel il avait échoué. Il avait par la suite suivi de nombreuses formations à contenu managérial. Lors des entretiens de motivation et de bilan, il avait été surpris des reproches adressés et demandait à ce que son dossier soit réévalué, eu égard à la marge infime le séparant de la réussite.

7) Le 31 mai 2016, l'OS lui a confirmé qu'il n'était pas en adéquation avec les critères impératifs de compétences managériales fixées dans le cadre des EC relatives à la « strate d'officier supérieur ».

8) Par courrier 10 juin 2016, M. A______ a demandé à la commandante de la police (ci-après : la commandante) de lui confirmer, dans la mesure du possible le grade de premier-lieutenant auquel il avait droit à la suite de l'entrée en vigueur de la LPol. Il souhaitait également avoir confirmation que les deux EC 3 auxquelles il s'était soumis et dont les modalités d'appréciation manquaient de transparence, ne porteraient pas préjudice à sa carrière et ne figureraient pas dans son dossier, eu égard au fait qu'il ne s'agissait à l'origine que d'évaluations facultatives servant à tester le fonctionnement de la nouvelle évaluation de compétence.

9) M. A______ a encore écrit les 17 juin et 6 juillet 2016 à la commandante et eu un entretien le 29 juin 2016 avec le directeur des ressources humaines (ci-après : RH) de la police portant sur les EC 3 et sur le grade. Il en ressortait que le directeur RH souhaitait que M. A______ repasse les tests et que les EC 3 litigieuses seraient retirées du dossier de l'intéressé. Ce dernier persistait à soutenir pouvoir prétendre, selon l'équivalence des grades, au grade de premier-lieutenant.

10) Le 26 août 2016, la commandante, après avoir pris acte de la synthèse convergente de l'entretien du 29 juin 2016 par ses participants, a indiqué que la dénomination des fonctions et des grades n'était pas de sa compétence.

11) Le 31 octobre 2016, la commandante a confirmé à M. A______ que les EC 3 de mars 2014 et avril 2016 avaient respectivement été remises en main propre à l'intéressé et détruites en sa présence par le DRH, sans qu'une copie soit conservée, de sorte que ces documents ne figuraient plus dans son dossier personnel.

12) Le 29 novembre 2016, M. A______ a relancé la commandante sur la question de son grade depuis l'entrée en vigueur de la LPol. En 2013, il avait été nommé à un grade d'officier supérieur. Il avait dès lors le droit de se voir attribuer le grade de premier-lieutenant, avec effet rétroactif au 1^er mai 2016. L'attribution d'un autre grade équivaudrait à une rétrogradation qu'il contesterait par toutes voies de droit utiles.

13) Le 19 décembre 2016, la commandante a informé M. A______ qu'elle allait saisir la direction des RH afin d'obtenir les éléments de réponse.

14) Le 9 mars 2017, M. A______ a relancé la commandante et a demandé à ce qu'une réponse lui parvienne rapidement au sujet de son grade.

15) Le 13 mars 2017, le conseiller d'État en charge du département de la sécurité et de l'économie, devenu depuis lors le département de la sécurité, de l'emploi et de la santé (ci-après : le département), a adressé à l'ensemble des fonctionnaires de police « une information sur la mise en oeuvre des nouveaux grades, des nouvelles fonctions et l'impact sur le traitement suite à la réforme de la police ».

Cette information rappelait notamment que les officiers supérieurs porteraient les grades de capitaine et premier-lieutenant et les officiers, ceux de lieutenant et adjudant. Un tableau de concordance entre anciens grades, anciennes fonctions, nouveaux grades et nouvelles fonctions était annexé. Un acte administratif serait établi pour chaque personne concernée, par lequel elle serait informée de son nouveau grade, de la nouvelle fonction ainsi que de son traitement à partir du 1^er avril 2017. Cette décision pourrait faire l'objet d'un recours.

Selon le tableau de concordance, l'ancien grade d'adjudant équivalait au nouveau grade de premier-lieutenant et entrait dans la fonction générique d'officier supérieur 1.

16) Le 18 avril 2017, la commandante, répondant au courrier de M. A______ du 9 mars 2017, l'a informé que dans le cadre de la mise en oeuvre des nouveaux grades, une règle de gestion valable pour tous les cas spécifiques, dont le sien, avait été adoptée : une nouvelle fonction ne devait pas engendrer de dégradation, que ce soit au niveau du grade ou du salaire ; les collaborateurs devaient passer l'EC 3 pour prétendre au grade d'officier supérieur, sauf les OS. En conséquence, M. A______ avait été nommé le 1^er avril 2017 au grade de lieutenant. Il devrait réussir les EC 3 pour prétendre au grade d'officier supérieur, pour autant qu'un poste soit disponible.

17) Par décision du 28 avril 2017, le conseiller d'État en charge du département a informé M. A______ de sa situation depuis le 1^er avril 2017, à savoir que sa fonction était officier et son grade était lieutenant, son traitement étant en classe 19. Son traitement actuel, en classe 20 position 8, ne subissait pas de réduction dès lors qu'il était inférieur au maximum de la classe de la nouvelle fonction occupée. Il était bloqué jusqu'au moment où, par le jeu des annuités, le niveau salarial fixé dans la classe de sa nouvelle fonction dépasserait son niveau actuel.

18) Le 10 mai 2017, M. A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le courrier du 18 avril 2017 de la commandante et contre la décision susmentionnée.

Il a conclu à l'annulation des deux actes et à ce que la chambre administrative dise que le grade de premier-lieutenant avec traitement en classe 23 position 6, devait lui être attribué.

Le courrier du 18 avril 2017 était nul, faute de compétence de la commandante en matière de dénomination de grades et de fonctions, mais la question pouvait être laissée ouverte, vu la décision du conseiller d'État du 28 avril 2017.

Cette dernière, insuffisamment motivée, violait le principe de la légalité, dans la mesure où le grade de premier-lieutenant lui avait été refusé parce qu'il n'avait pas passé les EC 3, donnant à cet outil de gestion des RH introduit par la LPol une valeur juridique avant même l'entrée en vigueur de la loi. Il avait été promu au grade d'adjudant en 2013 déjà. Il avait dès lors droit au grade de premier-lieutenant.

La décision querellée consacrait une rétrogradation, puisqu'il était équivalent officier supérieur 1 sous l'ancienne législation et se retrouvait, avec le grade de lieutenant sous la LPol, dans la fonction générique d'officier. Son employeur n'avait pas à le contraindre à se soumettre aux tests pour obtenir le grade équivalent de premier-lieutenant. Les mécanismes mis en place violaient en outre le principe d'interdiction de la rétroactivité des lois.

Plusieurs collègues dans une situation comparable avaient été traités de manière plus favorable, ce qui violait le principe de l'égalité de traitement. Enfin, le principe de la bonne foi avait été violé, la règle de gestion le pénalisant n'ayant jamais été évoquée au cours des échanges qu'il avait eus depuis juin 2016 avec sa hiérarchie et les RH. Le résultat était, enfin, arbitraire.

19) Le 13 octobre 2017, le département a conclu au rejet du recours, dans la mesure où il était recevable, le courrier du 18 avril 2017 de la commandante n'étant pas une décision.

Dans le courant de l'année 2014, diverses séances d'information s'étaient tenues au sujet d'un nouveau processus d'évaluation des compétences devant être mis en place. En particulier, le 26 mars 2014, une de ces séances avait concerné spécifiquement les personnes ayant passé les EPG 3 et EPG 4. À cette occasion, les adjudants ayant réussi les EPG 4 avaient été informés qu'ils devaient passer les EC 3 pour pouvoir être promus lieutenant.

Dans le cadre de la LPol, les grades au sein de la police, correspondant à des fonctions, avaient été modifiés. Tous les grades existant sous l'ancien droit n'avaient pas été repris. Le système d'évaluation des grades en vigueur depuis 2014 avait continué à être appliqué à partir du 1^er mai 2016 et lors de la mise en oeuvre de nouveaux grades, au printemps 2017. S'agissant du passage des anciens aux nouveaux grades et de l'attribution des nouveaux grades, des critères avaient été définis par le département. Un bulletin d'information de la police, accessible sur internet à l'ensemble des fonctionnaires de police, avait été publié notamment à ce sujet le 26 avril 2017. Il mentionnait en particulier que la réussite des EC 3 était nécessaire pour accéder à un grade d'officier supérieur. Un tableau de progression des policiers était accessible par un lien. Il indiquait les conditions nécessaires pour accéder aux différents grades. Ainsi, les adjudants devenaient premier-lieutenant, dans la fonction générique « officier supérieur 1 », selon certaines conditions, dont la réussite des EC 3.

M. A______ disposait de suffisamment d'éléments pour apprécier le contenu et la portée de la décision du 28 avril 2017 et recourir contre elle. Le système d'évaluation des compétences reposait sur une base légale suffisante, que ce soit sous l'ancienne législation ou sous la LPol. Le principe de non rétroactivité de la loi n'avait pas été violé. Il n'y avait eu aucune inégalité de traitement, tous les collaborateurs pour lesquels la réussite aux EC 3 était une condition d'accès au grade les ayant passées. L'intéressé n'avait pas été rétrogradé, son grade actuel de lieutenant tenant compte du fait qu'il n'avait pas passé les EC 3. À travers son recours, il cherchait à être promu premier-lieutenant sans en remplir les conditions fixées par son employeur. Enfin, il n'avait jamais reçu d'assurance de ce dernier qu'il deviendrait premier-lieutenant suite à la mise en oeuvre des nouveaux grades. La décision querellée n'était en rien arbitraire.

20) Le 13 novembre 2017, M. A______ a répliqué, persistant dans son recours.

Les EPG 4 étaient équivalents aux EC 3. Il avait été nommé au grade d'adjudant avant que ces dernières ne soient mises en oeuvre. On ne pouvait lui demander de les passer pour accéder au grade de premier-lieutenant, alors qu'il était officier supérieur depuis juillet 2013. La validité de la règle de gestion, dont il n'avait eu connaissance qu'en avril 2017, était douteuse et n'avait pas empêché qu'il soit rétrogradé puisqu'il était passé de la classe 20 position 8 à la classe 19 position 10 dès le 1^er janvier 2019, alors qu'il aurait dû être en classe 23 position 6.

21) Les 18 janvier et 22 mars 2018, le juge délégué a tenu deux audiences de comparution personnelle et d'enquêtes, au cours desquelles ont été entendus en qualité de témoins Messieurs B______, directeur RH, et C______, lieutenant-colonel chef des opérations de la police (ci-après : le chef des opérations).

a. M. A______ a déclaré que c'était à la demande du chef des opérations, alors chef d'état-major de la police, qu'il avait accepté de prendre le poste qu'il occupait actuellement. Dans ce contexte, le chef des opérations lui avait indiqué qu'il respecterait l'équivalence des grades entre l'ancienne et la nouvelle loi et qu'il serait nommé premier-lieutenant, correspondant au grade d'adjudant. Il s'était entretenu avec le précité de manière informelle de ses démarches aux fins d'obtenir ces équivalences, lui remettant même copie de ses échanges de correspondance avec le directeur RH et la commandante de la police. Le chef des opérations avait fini par lui dire que l'affaire n'était plus entre ses mains. Ce dernier avait évoqué les EC 3 en précisant que M. A______ devait les passer.

M. A______ n'avait pas eu l'occasion de s'entretenir directement avec la commandante de la problématique de son grade.

Il avait passé les EC 3 en phase de test en mars 2014, à la demande du commandant de la gendarmerie. Ses collègues de la police de sécurité internationale et de la police judiciaire avaient refusé de les passer. Il avait passé les évaluations puis avait eu un entretien avec deux personnes qui n'avaient pas participé au processus et lui avaient expliqué qu'il avait échoué à l'entretien de motivation et qu'il ne pouvait par conséquent pas être nommé lieutenant. Il avait compris à ce moment-là que ces évaluations étaient quelque chose de sérieux. Il s'en était entretenu avec le commandant de la gendarmerie, sans obtenir de réponse satisfaisante, le précité lui ayant simplement dit qu'il n'entrait pas dans le « moule » des officiers supérieurs.

b. Madame D______, des RH de la police, représentant le département, a précisé qu'il était exact qu'il y avait eu un certain nombre de réticences lors de la mise en place des EC et qu'en tout cas, les membres de la police judiciaire avaient refusé de les passer, prenant le risque de ne pas pouvoir postuler aux grades qui dépendaient de ces EC. Passer celles-ci résultait d'une démarche volontaire. Lors de leur mise en place, sous l'impulsion du directeur RH en accord avec la commandante, ce n'était pas quelque chose d'obligatoire mais de fortement conseillé, compte tenu de l'évolution de la police. L'idée était d'avoir un axe plus important sur les compétences managériales ce qui n'était pas le cas dans les EPG, principalement axés sur les connaissances générales du policier.

Il y avait vraisemblablement une erreur dans le tableau annexé au courrier du conseiller d'État du 13 mars 2017, dans le sens où les adjudants et lieutenants se retrouvaient dans la catégorie des officiers supérieurs alors que, de par la loi, ils étaient officiers.

c. Le directeur RH a relevé que la LPol avait introduit la distinction entre officier, jusqu'au grade de lieutenant, et officier supérieur à partir de premier-lieutenant. Une personne ayant réussi les EPG 4 lui permettant d'entrer en ligne de compte pour accéder à la strate supérieure des officiers ne pouvait être automatiquement prise en compte dans le cadre du nouveau système mis en place, les nouvelles EC prenant en compte les compétences managériales et plus seulement les compétences techniques. L'ancien système garantissait l'accès à une liste de papables, lesquels devaient encore formellement postuler puis être choisis après des entretiens complémentaires. Le nouveau système permettait simplement de postuler sans qu'il y ait encore cette étape d'entretien particulier. Cela expliquait qu'il n'y avait pas d'équivalence possible entre les deux systèmes. Les personnes qui avaient été choisies sous l'ancien système et avaient exercé effectivement leurs fonctions n'avaient toutefois pas eu à repasser les EC et avaient été classées dans le nouveau grade équivalent. M. A______ avait bien passé les EPG 4 mais il n'avait pas eu l'occasion d'exercer la fonction à laquelle ils permettaient d'accéder. Il ne pouvait être nommé premier-lieutenant par équivalence de grade, sans passer par les EC 3, puisque les adjudants de l'ancien système n'étaient pas des officiers supérieurs. Une fois réussies, les EC 3 permettaient d'obtenir n'importe quel grade à l'intérieur de la même strate, pour autant que les autres conditions soient réunies.

Lors de la mise en place des nouveaux systèmes, il y avait eu des groupes pilotes. Pour la gendarmerie, c'était pour les EC 2 et EC 3. Dans cette phase pilote, il avait laissé au commandant de la gendarmerie le choix de décider si les évaluations seraient passées comme exercice à blanc ou seraient décisives pour la suite de la carrière des personnes qui s'y soumettraient alors qu'elles avaient déjà passé les EPG 4. Il avait choisi le caractère décisif, de sorte que pour ces personnes, les EC 3 remplaceraient les EPG 4.

Il était l'auteur de la note de gestion. Elle visait en premier lieu les OS. Il n'était pas l'auteur d'une autre note de gestion établie dans le cadre du processus de mise en place des évaluations, publiée dans le bulletin d'information de la police.

d. Le chef des opérations a déclaré qu'alors qu'il cherchait à renforcer le service de veille juridique, la gendarmerie lui avait proposé de prendre M. A______, alors adjudant, qu'il connaissait. Après l'arrivée de ce dernier dans le service précité, tous deux avaient eu des discussions au sujet du passage à la LPol. À un moment donné, M. A______ avait évoqué ressentir un sentiment d'injustice du fait qu'il avait dû passer les EC 3 qu'il n'avait pas réussis alors qu'il avait déjà passé les EPG 4. Il avait eu l'occasion d'évoquer avec M. A______ sa seconde tentative aux EC 3, lors desquelles il lui avait été, à son souvenir, reproché de trop reprendre ce que lui-même avait eu l'occasion de dire. À la suite de cela, il l'avait mis en contact avec le directeur RH qui avait mis en place un suivi pour qu'il s'améliore, mais il ne s'en était plus occupé, préférant avoir du recul face à cette situation.

Il avait appris par la suite l'existence d'un échange de correspondance entre M. A______ et la commandante et avait demandé à voir cet échange, en tant que supérieur hiérarchique de l'intéressé. Après en avoir pris connaissance, il avait constaté que la question serait difficile à résoudre, vu les positions. Une fois informé, il avait fait part à la commandante de sa préoccupation au sujet de la situation de son collaborateur auquel on ne donnait pas de réponse. L'explication donnée pour la durée de traitement était les échanges entre la commandante et le directeur RH. À un certain moment, on lui avait indiqué que d'autres officiers de gendarmerie avaient échoué la première fois dans le cadre des EC pilotes mais qu'ils avaient réussi la seconde et avaient dès lors basculé dans le nouveau système.

Le passage à la LPol avait entraîné une modification des strates de grades, avec des effets en cascade. Les adjudants sous l'ancienne législation devaient passer premier-lieutenant s'ils avaient réussi les EC pour ce niveau, qui était le premier niveau d'officier supérieur. Ceux qui n'avaient pas réussi devenaient lieutenant s'ils avaient une année de fonction ou demeuraient adjudant s'ils n'avaient pas cette année de fonction. À sa connaissance, M. A______ était le seul à se retrouver dans la situation qui était la sienne.

Il se souvenait avoir eu vers fin 2016, début 2017, une discussion avec la commandante et le directeur RH au cours de laquelle ces derniers avaient indiqué que le seul moyen pour M. A______ de sortir de l'impasse était de passer à nouveau l'EC 3.

Il n'était pas au courant qu'un document pouvait être retiré du dossier d'un collaborateur et détruit à sa demande. Dans son expérience personnelle, il n'avait pas eu connaissance de destruction de pièces d'un dossier, hormis les radiations d'inscriptions au casier judiciaire.

S'agissant du tableau annexé à l'information du 13 mars 2017, il y en avait eu plusieurs de ce genre, destinés à expliquer le coulissement des grades et la correspondance entre l'ancien et le nouveau système. Les indications y figurant ne préjugeaient pas des conditions qui devaient être remplies par les collaboratrices et collaborateurs pour passer d'un grade à l'autre, le coulissement étant automatique seulement s'ils remplissaient les conditions fixées pour le nouveau grade.

e. Monsieur E______, capitaine du centre de formation de la police (ci-après : le responsable CFP), représentant le département, a expliqué qu'il avait obtenu son poste sous l'ancienne loi. C'était un poste d'OS, auquel il avait postulé en 2014 et, dans le cadre de la sélection, il avait passé un test de personnalité puis deux entretiens de motivation et de réflexion, puis un entretien de bilan. Le processus avait été similaire aux EC 3, avec un entretien de plus. Le poste était déjà en classe 23. Ayant deux ans d'ancienneté dans le poste et un dossier personnel en ordre, il était passé automatiquement capitaine sous la LPol.

22) Le 14 févier 2018, le département a précisé que le tableau annexé à l'information du 13 mars 2017 ne contenait en réalité pas d'erreur. Il ne précisait simplement pas les conditions nécessaires pour passer du grade d'adjudant à celui de premier-lieutenant, selon le nouveau droit, à savoir la réussite de EC 3.

23) Le 25 juin 2018, le département a persisté dans sa décision, en s'appuyant sur les enquêtes.

24) Dans ses observations après enquêtes du 25 juin 2018, M. A______ a persisté dans son argumentation et ses conclusions, insistant sur son droit au grade de premier-lieutenant dès lors qu'il avait passé les EPG 4 en 2009, qu'il avait, en 2013, postulé au grade d'adjudant et été confirmé dans cette fonction et qu'il ne lui avait jamais été précisé qu'il devait passer les EC 3 pour obtenir le coulissement vers ce grade sous la LPol. Quant à la règle de gestion, elle n'existait que depuis le printemps 2017 au plus tôt, après que la décision le rétrogradant avait été prise.

25) Les écritures susmentionnées ont été transmises et les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable sous ces aspects (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

2) a. La chambre administrative est l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours y est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, ainsi que 57 LPA - E 5 10.

b. Aux termes de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).