Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

Pour savoir quel est le domicile d'une personne, il faut tenir compte de l'ensemble de ses conditions de vie, le centre de son existence étant à l'endroit où se trouvent ses intérêts personnels, c'est-à-dire où vit sa famille (ATF 88 III 135). Il n'est pas nécessaire qu'une personne ait l'intention de rester au même endroit pendant une longue période. Une résidence, même de courte durée, suffit pour constituer un domicile (RCC 1982 p. 171). Le terme « durable » doit être compris au sens de «non passager». L'intention de faire d'un lieu déterminé le centre de son existence, de ses rapports personnels, de ses intérêts économiques, familiaux et professionnels suffit (RCC 1978 p. 58). Un séjour effectué à des fins particulières, même de longue durée, ne suffit pas pour créer un domicile. En effet, n'ont notamment pas un domicile en Suisse les personnes qui s'y rendent uniquement pour faire une visite, faire une cure, passer des vacances, faire des études ou acquérir une formation professionnelle sans y exercer une activité lucrative. De même, le fait d'être placé dans un établissement d'éducation, un hospice, un hôpital ou une maison de détention ne constitue pas le domicile (art. 26 CC, RCC 1952 p. 207).

4.3 Toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu'elle ne s'en est pas créé un nouveau (art. 24 al. 1 CC). Lorsqu'une personne séjourne en deux endroits différents et qu'elle a des relations avec ces deux endroits, il faut tenir compte de l'ensemble de ses conditions de vie, le centre de son existence se trouvant à l'endroit, lieu ou pays, où se focalise un maximum d'éléments concernant sa vie personnelle, sociale et professionnelle, de sorte que l'intensité des liens avec ce centre l'emporte sur les liens existants avec d'autres endroits ou pays (ATF 125 III 100, consid. 3). En vertu des principes susmentionnés, le lieu où les papiers d'identité ont été déposés ou celui figurant dans des documents administratifs, comme des attestations de la police des étrangers, des autorités fiscales ou des assurances sociales constituent des indices qui ne sauraient toutefois l'emporter sur le lieu où se focalise un maximum d'éléments concernant la vie personnelle, sociale et professionnelle de l'intéressé (ATF 141 V 530 consid. 5.2 et les références citées ; voir aussi HONSELL/VOGT/GEISER, Basler Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Zivilgesetzbuch I, 2ème éd., n. 23 ad. art. 23).

4.4 Selon l'art. 25 al. 1 CC, l’enfant sous autorité parentale partage le domicile de ses père et mère ou, en l’absence de domicile commun des père et mère, le domicile de celui de ses parents qui a le droit de garde ; subsidiairement, son domicile est déterminé par le lieu de sa résidence.

La loi ne définit pas l'autorité parentale. La doctrine l'appréhende comme la responsabilité et le pouvoir légal des parents de prendre les décisions nécessaires pour l'enfant mineur. Il s'agit d'un faisceau de droits et de devoirs des père et mère à l'égard de l'enfant, dont l'étendue varie en fonction de plusieurs facteurs, soit en particulier de l'âge et de la maturité de l'enfant (ATF 136 III 353 consid. 3.1; VEZ, Commentaire romand, n. 1 ad art. 296 CC ; MEIER/STETTLER, Droit de la filiation, 2009, n. 442). Quant au droit de garde, il est une composante de l'autorité parentale. Il comprend en particulier la faculté de déterminer le lieu de résidence et le mode d'encadrement de l'enfant (ATF 128 III 9 consid. 4a ; 120 Ia 260 consid. 2 et les références citées).

5.              

5.1 La Convention relative au statut des réfugiés (ci-après : la Convention) prévoit à son art. 1 D :

Cette Convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d’une protection ou d’une assistance de la part d’un organisme ou d’une institution des Nations Unies autre que le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (al. 1).

Lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, conformément aux résolutions y relatives adoptées par l’Assemblée générale des Nations Unies, ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette Convention (al. 2).

5.2 Dans son arrêt du 13 avril 2017 (D-3550/2015), le Tribunal administratif fédéral a confirmé que, faute d'une protection suffisante de la part de UNRWA, la clause d'exclusion de l'art. 1 D al. 1 de la Convention ne s'applique pas à un requérant d'asile palestinien se trouvant sous mandat de UNRWA, mais hors de son rayon d'action, et ayant introduit une demande d'asile en Suisse. Ainsi, il y a lieu d'examiner si les personnes concernées remplissent les conditions pour la reconnaissance de la qualité de réfugié à la lumière de leurs motifs d'asile individuels, une reconnaissance automatique de cette qualité, par simple application de l'art. 1 D al. 2 Convention s'avérant exclue.

6.              

6.1 Selon l’art. 8 de l’accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP - RS 0.142.112.681) et l’art. 1 Annexe II à l’ALCP, le Règlement n° 883/2004 et le Règlement (CE) n° 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 modifiant le règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, et déterminant le contenu de ses annexes (RS 0.831.109.268.11; ci-après : Règlement n° 987/2009) sont applicables dans les relations transfrontalières entre la Suisse et les États de l’Union, avec les modifications prévues par l’Annexe II ALCP ; cela sous réserve des règles prévues au protocole I à l’Annexe II ALCP manifestement non pertinentes dans le cas d’espèce.

6.2 Selon l’art. 2 règlement n° 883/2004, le champ d’application personnel dudit règlement s’étend aux ressortissants de l’un des États membres, aux apatrides et aux réfugiés résidant dans un État membre qui sont ou ont été soumis à la législation d’un ou de plusieurs États membres, ainsi qu’aux membres de leur famille et à leurs survivants. La Suisse n’a pas repris le règlement européen étendant le champ d’application personnel du Règlement n° 883/2004 à tous les résidents légaux de l’Union (résidents danois exceptés) peu importe leur nationalité (Règlement n° 1231/2010 [UE] du 24 novembre 2010).

6.3 L’art. 68 par. 1 règlement n° 883/2004 règle la question du droit prioritaire en présence d’une situation d’extranéité telle que celle faisant l’objet du présent litige. Cette norme prévoit ce qui suit :

Si, pour la même période et pour les mêmes membres de la famille, des prestations sont prévues par la législation de plus d’un État membre, les règles de priorité ci-après s’appliquent :

a)      si des prestations sont dues par plus d’un État membre à des titres différents, l’ordre de priorité est le suivant : en premier lieu les droits ouverts au titre d’une activité salariée ou non salariée, deuxièmement les droits ouverts au titre de la perception d’une pension et enfin les droits ouverts au titre de la résidence ;

b)      si des prestations sont dues par plus d’un État membre à un même titre, l’ordre de priorité est établi par référence aux critères subsidiaires suivants :

i) s’il s’agit de droits ouverts au titre d’une activité salariée ou non salariée : le lieu de résidence des enfants, à condition qu’il y ait une telle activité, et subsidiairement, si nécessaire, le montant le plus élevé de prestations prévu par les législations en présence. Dans ce dernier cas, la charge des prestations sera répartie selon des critères définis dans le règlement d’application,

ii) s’il s’agit de droits ouverts au titre de la perception de pensions : le lieu de résidence des enfants, à condition qu’une pension soit due en vertu de sa législation et subsidiairement, si nécessaire, la durée d’assurance ou de résidence la plus longue accomplie sous les législations en présence,

iii) s’il s’agit de droits ouverts au titre de la résidence : le lieu de résidence des enfants.

La notion d’«activité salariée ou non salariée » est définie par le ch. 1 de la décision F1 du 12 juin 2009 de la Commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale (ci-après : la décision F1) qui lie la Suisse depuis le 1^er avril 2012 (ATF 147 V 285, consid. 3.3.8).

Cette norme d’exécution précise notamment qu’il faut considérer qu’une activité salariée ou non salariée est toujours exercée lorsque cette activité est suspendue pour cause de maternité, de maladie, d’accident ou de chômage et qu’il existe un droit au maintien de la rémunération, pensions exceptées. La notion de pension est définie à l’art. 1 let. w Règlement n° 883/2004 et vise en premier lieu les prestations servies durablement comme les rentes et les prestations en capital qui peuvent y être substituées ainsi que les versements effectués à titre de remboursement de cotisations. La distinction en cause correspond donc en substance à la distinction entre indemnités journalières et rentes en droit social suisse (cf. par exemple l’art. 67 LPGA). La perception d’un revenu de remplacement versé par une assurance-chômage sociale doit donc être assimilée à l’exercice d’une « activité salariée ou non salariée » (arrêt du Tribunal fédéral 8C_39/2019 du 10 juillet 2019 consid. 9.3 in fine).

6.4 L'art. 68 par. 2 règlement n° 883/2004 prévoit que seules les prestations familiales servies par l'État prioritaire sont dues et que les prestations de l'État non prioritaire sont suspendues jusqu'à concurrence du montant des prestations servies par l'État prioritaire ; l'État dont la législation ne s'applique pas en priorité verse un complément différentiel si ses prestations sont plus élevées ; ce complément consiste en la différence entre le montant des prestations servies par l'État prioritaire et les prestations plus élevées servies par l'État non prioritaire.

Il n’existe toutefois pas de droit à une telle « allocation différentielle » lorsque le parent qui serait potentiellement bénéficiaire de celle-ci dispose d’un droit aux allocations familiales envers son État de résidence uniquement en raison de sa résidence dans cet État (art. 68 par. 2 3ème phr. Règlement n° 883/2004 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_39/2019 du 10 juillet 2019 consid. 9.2).

6.5 Le seul fait qu’il existe une situation potentielle de cumul de prestations selon l’art. 68 par. 2 du règlement n° 883/2004 ne suffit pas, il faut que les deux États concernés aient établi l’existence d’un droit aux prestations familiales (ATF
147 V 285 consid. 5.3 ; C-378/14, Trapkowski, du 22 octobre 2015 consid. 3.2).

6.6 Aux termes de l'art. 68 par. 3 du règlement n° 883/2024, si, en vertu de l’art. 67, une demande de prestations familiales est introduite auprès de l’institution compétente d’un État membre dont la législation est applicable, mais n’est pas prioritaire selon les par. 1 et 2 du présent article :

a) cette institution transmet la demande sans délai à l’institution compétente de l’État membre dont la législation est applicable en priorité, en informe l’intéressé, et, sans préjudice des dispositions du règlement d’application relatives à la liquidation provisoire de prestations, sert, le cas échéant, le complément différentiel visé au par. 2 ;

b) l’institution compétente de l’État membre dont la législation est applicable en priorité traite cette demande comme si celle-ci lui avait été soumise directement et la date à laquelle une telle demande a été introduite auprès de la première institution est considérée comme la date d’introduction de la demande auprès de l’institution prioritaire.

7.             La maxime inquisitoire signifie que l'assureur social et, en cas de litige, le juge, établissent d'office les faits déterminants, avec la collaboration des parties, sans être lié par les faits allégués et les preuves offertes par les parties, en s'attachant à le faire de manière correcte, complète et objective afin de découvrir la réalité matérielle (art. 19 s., 22 ss, 76 et 89A LPA ; cf. aussi art. 43 LPGA ; Ghislaine FRÉSARD-FELLAY / Bettina KAHIL-WOLFF / Stéphanie PERRENOUD, Droit suisse de la sécurité sociale, vol. II, 2015, p. 499 s.).

8.             En ce qui concerne la preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2 et les références ; cf. ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a).

9.             Selon le principe de libre appréciation des preuves, pleinement valable en procédure judiciaire de recours dans le domaine des assurances sociales (cf. art. 61 let. c LPGA), le juge n'est pas lié par des règles formelles, mais doit examiner de manière objective tous les moyens de preuve, quelle qu'en soit la provenance, puis décider si les documents à disposition permettent de porter un jugement valable sur le droit litigieux (ATF 125 V 352 ss consid. 3).

10.         Aux termes de l’art. 43 LPGA :

L’assureur examine les demandes, prend d’office les mesures d’instruction nécessaires et recueille les renseignements dont il a besoin. Les renseignements donnés oralement doivent être consignés par écrit (al. 1).

L’assureur détermine la nature et l’étendue de l’instruction nécessaire (al. 1bis).

L’assuré doit se soumettre à des examens médicaux ou techniques si ceux-ci sont nécessaires à l’appréciation du cas et qu’ils peuvent être raisonnablement exigés (al. 2).

Si l’assuré ou d’autres requérants refusent de manière inexcusable de se conformer à leur obligation de renseigner ou de collaborer à l’instruction, l’assureur peut se prononcer en l’état du dossier ou clore l’instruction et décider de ne pas entrer en matière. Il doit leur avoir adressé une mise en demeure écrite les avertissant des conséquences juridiques et leur impartissant un délai de réflexion convenable (al. 3).

11.         Selon l’art. 28 LPGA :

Les assurés et les employeurs doivent collaborer gratuitement à l’exécution des différentes lois sur les assurances sociales (al. 1).

Quiconque fait valoir son droit à des prestations doit fournir gratuitement tous les renseignements nécessaires pour établir ce droit, fixer les prestations dues et faire valoir les prétentions récursoires (al. 2).

Les parties ont l'obligation d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués ; à défaut, elles s'exposent à devoir supporter les conséquences de l'absence de preuve (art. 28 LPGA ; ATF 125 V 193 consid. 2 ; 122 V 157 consid. 1a ; 117 V 261 consid. 3b et les références).

12.        

12.1 En l'espèce, le recourant fait valoir que son statut de réfugié palestinien prime sur sa nationalité française, étant précisé qu’il travaille en Suisse, ce qui implique qu’il a droit à des allocations familiales de la Suisse vu ses rapports de travail. L'intimée fait valoir que le recourant et sa famille sont domiciliés en France et que ce dernier doit dès lors collaborer et fournir les attestations de la CAF afin de lui permettre de définir le droit éventuel à un complément différentiel de la Suisse pour ses deux plus jeunes enfants.

12.2 Conformément aux principes établis par le Tribunal administratif fédéral dans son arrêt du 13 avril 2017 rappelés ci-dessus, le statut de réfugié ne peut pas être automatiquement reconnu au recourant. Or, ce dernier ne fait pas valoir de motifs d’asile personnels, de sorte que le statut de réfugié ne peut pas lui être retenu en l'occurrence.

Le grief du recourant quant à la prise en compte prioritaire de son statut de réfugié palestinien doit dès lors être écarté.

Il y a donc lieu de déterminer où se situe le domicile du recourant et en particulier celui de ses enfants.

In casu, les éléments au dossier attestent que le recourant est propriétaire d’un bien immobilier en France dont il a indiqué à l’administration fiscale française qu’il y réside avec sa famille quand il est en France. Il loue par ailleurs un autre bien immobilier en France. Conformément aux attestations de scolarité produits, ses deux plus jeunes enfants sont scolarisés de longue date en France, ce qui était également le cas de son aîné avant son installation à G______ courant 2019.

Le recourant travaille par ailleurs en Suisse et admet ne pas se rendre au Liban compte tenu du conflit.

Il n'a pas produit d'autres éléments attestant de liens accrus de sa famille avec un autre pays que la France et la Suisse.

Par ailleurs, les éléments au dossier permettent de constater que, jusqu’à 2019 à tout le moins, l’épouse du recourant avait une activité lucrative en France, ce qui conduisait à l’octroi d’allocations familiales françaises et à un complément différentiel suisse.

Le recourant n’invoque aucun changement quant à sa résidence depuis l’époque où son épouse travaillait en France, hormis l’installation de son fils aîné en Suisse en 2019, élément qui a déjà été pris en compte par l’intimée et qui ne fait pas partie du présent litige.

Dès lors, bien que l’administration fiscale française ait semble-t-il accepté de reconnaître un domicile fiscal au Liban sur la seule base des explications du recourant, cet élément est insuffisant pour y retenir un domicile au sens des dispositions légales précitées.

Par conséquent, la Cour de céans retiendra que le pays de résidence, soit le pays avec lequel le recourant et sa famille ont créé des liens étroits avec l’intention de s’y fixer, est la France. La Suisse est le pays où le recourant travaille.

Le recourant étant en outre de nationalité française, sa situation relève dès lors du champ d’application personnel du règlement n° 883/2004.

Le recourant allègue qu'il ne peut pas produire d'attestation de la CAF, car il n'est plus affilié à une caisse étrangère. Il a communiqué comme preuve de ses démarches auprès de la CAF non pas un courrier, mais une enveloppe d’un envoi recommandé, en provenance du centre de traitement de Lyon, tamponné par la CAF du Rhône le 4 avril 2024, qui semble lui avoir été renvoyé. On ignore dès lors le contenu de l’envoi. Le recourant indique avoir également tenté de joindre la CAF par téléphone sans fournir le moindre élément attestant de ses tentatives de contact.

La Cour de céans estime que ces éléments ne permettent pas de retenir que le recourant ne pouvait pas obtenir les attestations de la CAF qui lui étaient requises.

Cependant, la Cour de céans constate que l’intimée n’a pas respecté la procédure prévue à l’art. 43 al. 3 LPGA. En effet, elle n’a informé le recourant des conséquences d’un défaut de production des attestations de la CAF que deux jours avant de lui notifier la décision de refus de prestations pour défaut de collaboration.

À cela s’ajoute que, en tout état de cause, selon l’art. 68 par. 3 du règlement 883/20024, il appartenait à l’intimée d’interpeller l’institution étrangère, ce qui est également confirmé par le Guide pour l'application de l'Accord sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et l'Union européenne dans le domaine des prestations familiales (version août 2017, page 14, chiffres 7.2 et 7.2.1) qui prévoit :

« C’est le formulaire E411 ou F001 (ou tout autre document équivalent) qui est utilisé afin de vérifier si la caisse de compensation pour allocations familiales peut suspendre tout ou partie du versement de ses prestations, en raison du fait qu’il revient en priorité à un autre État de servir les prestations et de calculer le montant d’une éventuelle allocation différentielle. À partir des renseignements fournis dans le formulaire E411 ou F003 ou au moyen d’une attestation équivalente, la caisse de compensation pour allocations familiales procède au calcul comparatif décrit à l’art. 68, par. 2, du règlement n° 883/2004. La comparaison est effectuée conformément au paragraphe d de la décision no 147 de la commission administrative pour chaque membre de la famille, c’est-à-dire enfant par enfant. Pour les prestations forfaitaires, on procède à une répartition équitable.

(…)

Afin de contrôler le droit aux prestations familiales à l’étranger et, le cas échéant, leur montant, la caisse de compensation pour allocations familiales suisse compétente remplit l’intégralité de la partie A du formulaire E411 et envoie le formulaire à l’organisme de liaison étranger ou, si celle-ci est connue, à l’institution compétente de l’État concerné, afin que celui-ci ou celle-ci en remplisse la partie B. Dans l’intérêt du requérant, il est conseillé aux caisses de compensation pour allocations familiales de ne passer que par les autorités compétentes. Beaucoup d’États refusent maintenant de traiter les formulaires qui sont déposés directement par les requérants ou par les employeurs dans l’État de domicile des familles et considèrent que l’échange d’informations ne doit passer que par les institutions compétentes. Dans certains cas (par ex. lorsque le droit aux prestations familiales dépend du revenu), il est recommandé, en l’absence de réponse de l’institution étrangère ou de l’ayant droit, de considérer que les prestations dues dans l’État dont la législation s’applique en priorité atteignent le montant maximal. Le cas échéant, un réajustement des compétences peut être effectué a posteriori, une fois les indications nécessaires obtenues ».

Au vu de ce qui précède, la Cour de céans considère que l’intimée devait instruire le dossier et solliciter les institutions étrangères afin de connaître les droits éventuels du recourant à des allocations familiales de la France.

Elle ne pouvait dès lors pas lui notifier un refus en raison de l’absence de production de l’attestation de la CAF, ce d’autant plus qu’elle n’a pas respecté la procédure prévue à l’art. 43 al. 3 LPGA.

13.         Par conséquent, le recours est partiellement admis, la décision litigieuse annulée, et la cause renvoyée à l'intimée afin qu'elle procède conformément aux considérants.

Pour le surplus, la procédure est gratuite.

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PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        L'admet partiellement.

3.        Annule la décision sur opposition du 17 décembre 2024.

4.        Renvoie la cause à l’intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.

5.        Dit que la procédure est gratuite.

6.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le