Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

Les conditions de l'art. 8 al. 1 LACI, qui sont cumulatives (ATF 124 V 215 consid. 2), sont précisées par plusieurs dispositions de la LACI et de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), ainsi que - dans les limites d'admissibilité de telles directives administratives (ATF 144 V 202 consid. 4 ; 144 V 195 consid. 4 ; ATAS/1191/2014 du 18 novembre 2014 consid. 4) - par les instructions édictées par le SECO en sa qualité d'autorité de surveillance de l'assurance-chômage chargée d'assurer une application uniforme du droit (art. 110 LACI), notamment par le biais de la Directive LACI IC - marché du travail/assurance-chômage (TC ; ci-après : Bulletin LACI IC [état au 1^er janvier 2025]).

Le droit à l’indemnité de chômage a pour corollaire un certain nombre de devoirs, qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage et d’éviter le chômage (ATF 124 V 225 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_683/2021 du 13 juillet 2022 consid. 3.3.3). Les personnes qui revendiquent des prestations de l’assurance-chômage ou qui envisagent de le faire doivent se comporter comme si cette assurance n’existait pas (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 4 ad art. 17 LACI).

3.2 En vertu de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis.

Le non-respect des devoirs prévus à l’art. 17 LACI peut donner lieu à une suspension du droit à l’indemnité de chômage (art. 30 al. 1 LACI et 45 al. 3 OACI). Une telle mesure est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que la personne assurée aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre la personne assurée, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; 125 V 197 consid. 6a).

3.3 L’art. 26 al. 2 OACI précise que l’assuré doit remettre à l’ORP la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. À l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (art. 26 al. 2 OACI). Peu importe que les preuves soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d’opposition. Une suspension du droit à l’indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l’art. 26 al. 2 OACI, sans qu’un délai supplémentaire ne doive être imparti (ATF 139 V 164 consid. 3.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 2.1). La sanction se justifie dès le premier manquement et cela sans exception (arrêts du Tribunal fédéral 8C_365/2016 du 3 mars 2017 consid. 4.3).

3.4 La violation des obligations incombant au demandeur d'emploi expose celui-ci à la suspension de son droit à l'indemnité.

Conformément à l’art. 30 al 1 let. d LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente.

Les motifs de suspension précités peuvent donner lieu à une sanction non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de négligence légère. D’une manière générale, un comportement simplement évitable justifie une sanction (Boris RUBIN, op. cit., n. 15 ad art. 30 LACI).

L’art. 45 OACI prévoit que le délai de suspension du droit à l’indemnité prend effet à partir du premier jour qui suit l’acte ou la négligence qui fait l’objet de la décision (al. 1 let. b). La suspension dure de 1 à 15 jours en cas de faute légère (al. 3 let. a).

La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité (arrêts du Tribunal fédéral 8C_675/2014 du 12 décembre 2014 consid. 5.3 ; 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1).

Selon l’art. 45 al. 5 OACI, si l’assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l’indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation.

3.5 La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_547/2023 du 12 avril 2024 consid. 4.3).

3.5.1 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’art. 45 al. 3 OACI pose une règle dont l’administration et le juge des assurances peuvent s’écarter lorsque des circonstances particulières le justifient. Dans ce sens, leur pouvoir d’appréciation n’est pas limité par la durée minimum de suspension fixée par cette disposition pour les cas de faute grave (ATF 130 V 125 consid. 3.2). Lorsque la suspension infligée s’écarte des échelles de suspension, l’autorité qui la prononce doit assortir sa décision d’un exposé des motifs justifiant sa sévérité ou sa clémence particulière (Bulletin LACI IC, ch. D73 et D74).

3.5.2 Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 4.2 ; 8C_601/2012 du 26 février 2013 consid. 4.2).

Le pouvoir d’examen de l'autorité judiciaire de première instance n'est pas limité dans ce contexte à la violation du droit (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), mais s'étend également à l'opportunité de la décision administrative (Angemessenheits-kontrolle). En ce qui concerne l'opportunité de la décision prise dans un cas concret, l'examen du tribunal cantonal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l'autorité a adoptée dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du droit n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut pas, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l'administration. Il doit s'appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_127/2020 du 23 juillet 2020 consid. 3.3).

3.6 En tant qu’autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l’intention des organes d’exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d’exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d’apprécier le comportement de l’assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l’intéressé au regard de ses devoirs généraux d’assuré qui fait valoir son droit à des prestations (arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1). Elles ne lient ni les administrés, ni le juge, ni même l’administration qui pourront, le cas échéant, aller en dessous du minimum prévu par le barème indicatif (arrêt du Tribunal fédéral 8C_708/2019 du 10 janvier 2020 consid. 4.1).

Le barème du SECO prévoit que l'insuffisance des recherches d'emploi pendant la période de contrôle est sanctionnée d'une suspension de 3 à 4 jours pour la première fois, et de 5 à 9 jours pour la deuxième fois (Bulletin LACI IC, ch. D79, 1.C).

Le Tribunal fédéral a jugé qu'un assuré qui remet ses recherches hors délai ne doit pas se voir imposer la même sanction que celui qui ne procède à aucune recherche d'emploi, surtout si le retard est léger et survient pour la première fois pendant la période de contrôle. Il a ainsi confirmé qu’un formulaire de recherches remis pour la première fois avec cinq jours de retard alors que l’assurée avait fait des recherches de qualité justifiait une sanction, non pas de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité, mais d’un jour seulement (arrêt du Tribunal fédéral 8C_2/2012 du 14 juin 2012). Le Tribunal fédéral a jugé qu'une sanction s'imposait, même en cas de retard minime (soit un jour ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_604/2018 du 5 novembre 2018 consid. 4.2).

Dans sa jurisprudence, la chambre de céans a notamment confirmé le principe et la quotité d'une suspension de 3 jours prononcée à l'encontre d'une assurée à laquelle il était initialement reproché de n'avoir effectué que neuf recherches personnelles d'emploi au lieu des dix requises pendant un mois mais qui avait, dans la procédure d'opposition, démontré avoir effectivement procédé à dix recherches personnelles d’emploi, mais avoir oublié de transmettre l’une de celle‑ci à l’ORP (ATAS/1031/2022 du 24 novembre 2022). Dans un autre arrêt, la chambre de céans a confirmé le principe d'une suspension prononcée à l'encontre d'un assuré ayant effectué neuf recherches d'emploi au lieu des dix requises, mais a diminué la sanction de 3 à 1 jour car il n'avait omis de fournir qu'une seule recherche personnelle d'emploi et avait signé un contrat de travail à la fin du mois en question et se trouvait donc à quelques jours d'être libéré de son obligation de recherches d'emploi (ATAS/88/2020 du 5 février 2020).

3.7 Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 144 V 427 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_346/2023 du 16 août 2023 consid. 2.2). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait dans le doute statuer en faveur de l'assuré (arrêt du Tribunal fédéral 8C_549/2018 du 22 janvier 2019 consid. 3).

4.              

4.1 En l'espèce, l'intimé reproche à la recourante de n'avoir effectué que neuf recherches d'emploi durant le mois de janvier 2025, au lieu de dix. Après avoir reconnu que la recourante avait effectivement effectué dix recherches d'emploi, l'intimé a maintenu la suspension du droit à l'indemnité de la recourante pour 6 jours, au motif que la dixième recherche d'emploi avait été produite tardivement.

4.1.1 La recourante fait valoir qu'elle a effectué dix recherches d'emploi en janvier 2025, conformément aux objectifs fixés par l'intimé. Neuf d'entre elles avaient été transmises via la plateforme Job-Room dans les délais. La dixième, effectuée le 27 janvier 2025, avait été transmise peu après, dès que son conseiller en personnel lui avait signalé l'insuffisance lors de leur entretien du 21 février 2025. Dès qu'elle avait été informée de cette irrégularité, elle avait immédiatement réagi en transmettant la recherche manquante. Il s'agissait donc, au maximum, d'un léger manquement administratif, sans incidence réelle sur ses démarches de réinsertion. Ce retard de transmission n'avait en rien compromis ses chances de retrouver un emploi. Son conseiller en personnel n'avait pas joué de rôle déterminant dans ses recherches, et le fait qu'il avait eu connaissance ou non de cette dixième candidature n'avait eu aucune incidence concrète sur son parcours. Son implication était sérieuse et constante, et elle n'avait jamais agi de mauvaise foi.

4.1.2 Cette argumentation ne peut être suivie. La chambre de céans relève tout d'abord que selon l'art. 26 al. 2 OACI et la jurisprudence, les assurés doivent remettre la preuve de leurs recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. À l'expiration de ce délai et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération, peu importe que les preuves soient produites ultérieurement. Bien que la recourante ait effectivement effectué dix recherches d'emploi en janvier 2025, elle a transmis la dixième le 21 février 2025 après son rendez-vous avec son conseiller en personnel, soit seize jours après l'échéance du délai du 5 février 2025. En outre, comme le relève l'intimé, il ressort expressément du contrat d'objectifs du 14 janvier 2025 que les formulaires remis après le cinquième jour du mois ne sont pas pris en considération. Le fait que ce retard n'aurait, selon la recourante, eu aucune incidence concrète sur ses chances de retrouver un emploi ne saurait constituer une excuse valable au sens de la jurisprudence, étant relevé qu'une sanction se justifie également en cas de négligence légère, et qu'un comportement simplement évitable justifie une sanction.

Les affirmations de la recourante ne peuvent donc pas constituer un motif valable permettant d'exclure sa faute. Dès lors, le principe d'une sanction doit être admis.

4.2  

4.2.1 La recourante estime ensuite que même en admettant un manquement administratif, celui-ci devrait être qualifié de premier manquement mineur. Selon le principe de proportionnalité, et conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, il aurait dû conduire à un simple avertissement ou, tout au plus, à une suspension d'un jour symbolique.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt 8C_2/2012 du 14 juin 2012 précité), un assuré qui transmet ses recherches d'emploi hors délai ne doit pas être assimilé à celui qui n'accomplit aucune démarche, en particulier lorsque le retard est léger et survient pour la première fois. Ainsi, un retard de cinq jours dans la remise des recherches d'emploi justifiait une sanction d'un jour de suspension du droit à l'indemnité, et non de cinq jours.

La chambre de céans a quant à elle confirmé une suspension de trois jours dans un cas où une assurée avait bien effectué dix recherches d'emploi, mais omis d'en transmettre une à l'ORP dans le délai imparti (ATAS/1031/2022 du 24 novembre 2022).

En l'espèce, la recourante a commis une négligence et le retard dans l'envoi de la dixième recherche est important (seize jours). Ce manquement ne saurait dès lors être qualifié de manquement administratif mineur.

4.2.2 L'intimé a appliqué le barème pour des « recherches insuffisantes pendant la période de contrôle » qui prévoit une suspension d'une durée de 3 à 4 jours en cas de recherches insuffisantes la première fois, et a prononcé 6 jours de suspension en précisant que la sanction avait été augmentée afin de tenir compte d'un premier manquement.

La recourante fait valoir qu’il s’agit d’un premier manquement et non pas d’une récidive.

Ce grief est fondé. Le dossier fait ressortir que par décision du 27 février 2025, la recourante a été sanctionnée pour recherches d'emploi insuffisantes avant son inscription au chômage. Or, c’est cette sanction qui a motivé la retenue d’une récidive, dans la décision litigieuse du 28 février 2025. La décision du 27 février 2025 a cependant été annulée par décision sur opposition du 19 juin 2025, de sorte que la transmission de neuf RPE au lieu de dix, au 5 février 2025, constitue un premier manquement.

L’intimé fait encore valoir, dans sa réponse au recours, que le manquement de la recourante ayant donné lieu à la décision de sanction du 22 avril 2025 (soit avoir fait échouer une possibilité d’emploi) constitue un premier manquement qui justifie la retenue d’une récidive dans la décision litigieuse.

Or, c’est le 5 mars 2025 seulement, précisément au jour du retrait par la recourante de sa candidature, que ce manquement a eu lieu (cf. ATAS/736/2025), soit postérieurement à celui qui fait l’objet de la décision litigieuse, lequel s’est produit le 6 février 2025, soit le lendemain du dernier jour prévu par l’art. 26 al. 2 OACI (Boris RUBIN, Commentaire de la LACI, 2014, n. 133).

L’intimé estime que c’est la date du début de la suspension de 31 jours du droit à l’indemnité de la recourante, soit le 21 janvier 2025, qui est déterminante pour savoir si un manquement précédent doit être pris en compte au titre de récidive. Quoi qu’il en soit, on constate que selon l’art. 45 al. 1 let. b OACI, le délai de suspension du droit à l’indemnité prend effet à partir du premier jour qui suit l’acte ou la négligence qui fait l’objet de la décision, et que le manquement évoqué par l’intimé - prétendument au titre de premier manquement - a eu lieu le 5 mars 2025, de sorte que la suspension du droit à l’indemnité ne pouvait prendre effet que dès le 6 mars 2025 (cf. ATAS/736/2025), date qui est postérieure au manquement litigieux du 6 février 2025.

En conséquence, l'intimé ne pouvait pas tenir compte d'une récidive dans la fixation de la sanction relative aux recherches d'emploi insuffisantes en janvier 2025.

4.3 Dès lors qu'il s'agit du premier manquement de la recourante, la sanction doit être réduite à 3 jours de suspension du droit à l’indemnité, laquelle respecte tant le principe de proportionnalité que celui de l’égalité de traitement, au vu notamment de la jurisprudence de la chambre de céans précitée.

5.             Dans ces circonstances, le recours sera partiellement admis et la décision sera réformée en ce sens que la sanction sera réduite de 6 à 3 jours de suspension du droit à l'indemnité de la recourante.

6.             Malgré l'issue du litige, il ne sera pas alloué d'indemnité à la recourante à titre de participation à ses frais et dépens, cette dernière n'étant pas représentée et n'ayant pas exposé avoir supporté des frais (art. 61 let. g LPGA ; art. 89H LPA ; art. 6 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en matière administrative du 30 juillet 1986 [RFPA - E 5 10.03]).

Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. f^bis a contrario LPGA en lien avec l’art. 1 al. 1 LACI ; art. 89H al. 1 LPA).

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        L'admet partiellement.

3.        Réforme la décision sur opposition en ce sens que la durée de la suspension du droit à l'indemnité est réduite à 3 jours.

4.        Dit que la procédure est gratuite.

5.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le