Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

À toute fin utile, on relèvera que l'intimé a considéré, à juste titre, le courrier du 12 juillet 2024 comme étant non seulement un recours contre la décision sur opposition du 19 juin 2024, mais également une opposition à la décision du 14 juin 2024 portant sur l'aptitude au placement de la recourante. Cette dernière décision n'a pas encore fait l'objet d'une décision sur opposition, de sorte qu'un recours sur la question de l'aptitude au placement serait prématuré. En effet, avant d'être soumises à la chambre de céans, les décisions d'un assureur doivent être attaquées dans les 30 jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues (cf. art. 52 al. 1 et 56 al. 1 LPGA). Or, la procédure d'opposition, qui est un moyen de droit permettant au destinataire d'une décision d'en obtenir le réexamen par l'autorité administrative avant qu'un juge ne soit éventuellement saisi, est obligatoire et constitue une condition formelle de validité de la procédure de recours de droit administratif subséquente (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_736/2023 du 2 octobre 2024 consid. 5.2.1 et les références). Ainsi, la question de l'aptitude au placement excède l'objet du présent litige et n'a pas à être examinée par la chambre de céans.

3.              

3.1 Selon l'art. 59 LACI, l’assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage (al. 1). Ces mesures comprennent des mesures de formation (section 2), des mesures d’emploi (section 3) et des mesures spécifiques (section 4 ; al. 1^bis). Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but : a. d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable ; b. de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail ; c. de diminuer le risque de chômage de longue durée ; d. de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (al. 2).

Au regard de l'art. 60 LACI, sont notamment réputés mesures de formation les cours individuels ou collectifs de reconversion, de formation continue ou d’intégration, la participation à des entreprises d’entraînement et les stages de formation (al. 1). Peuvent demander des prestations de l’assurance-chômage pour la participation à des cours : a. s’agissant des prestations visées à l’art. 59b al. 1, les assurés ; b. s’agissant des prestations visées à l’art. 59c^bis al. 3, les personnes menacées de chômage imminent (al. 2). La personne qui décide de son propre chef de suivre un cours doit présenter à l’autorité compétente, assez tôt avant le début du cours, une demande dûment motivée à laquelle elle joindra les documents nécessaires (al. 3). Si la participation à un cours l’exige, la personne concernée n’est pas tenue d’être apte au placement pendant la durée dudit cours (al. 4). Les mesures de formation au sens de la présente loi sont choisies et mises en place autant que possible selon les principes de la loi sur la formation professionnelle du 13 décembre 2002 (LFPr – RS 412.10). Les mesures relatives au marché du travail et les mesures prévues par la LFPr sont coordonnées en vue de promouvoir un marché du travail homogène et transparent (al. 5).

3.2 Selon la jurisprudence, le droit à ces prestations d'assurance est lié à la situation du marché du travail : des mesures relatives au marché du travail ne sauraient être mises en œuvre que si elles sont directement commandées par l'état de ce marché. En effet, la formation de base et la promotion générale du perfectionnement ne relèvent pas de l'assurance-chômage (ATF 111 V 274
consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_478/2013 du 11 avril 2014 consid. 4 et 8C_48/2008 du 16 mai 2008 consid. 3.2).

La limite entre la formation de base ainsi que le perfectionnement professionnel en général, d'une part, et le reclassement et le perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage, d'autre part, n'est souvent pas nette. Il doit s'agir dans ce dernier cas de mesures permettant à l'assuré de s'adapter au progrès industriel et technique, ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes. Etant donné qu'une seule et même mesure peut présenter des traits caractéristiques de ces deux domaines, et que la formation professionnelle générale favorise d'habitude également l'aptitude au placement de l'assuré sur le marché du travail, sont décisifs les aspects qui prédominent au regard de toutes les circonstances du cas particulier. Par ailleurs, un cours n'est pris en charge par l'assurance-chômage que si la formation envisagée est indispensable à l'assuré pour remédier à son chômage (arrêt du Tribunal fédéral 8C_48/2008 du
16 mai 2008 consid. 3.2 et les références). 

3.3 Par mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement, on entend des mesures permettant à l'assuré de remettre à jour ses connaissances professionnelles et de s'adapter au progrès industriel et technique, ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique antérieure ses aptitudes professionnelles existantes. La mesure entreprise doit notamment être spécifiquement destinée à améliorer l'aptitude au placement. Elle peut par exemple consister en un complément nécessaire à la prise d'un emploi précis par un assuré déjà formé dans le domaine. La mesure sollicitée doit être en outre nécessaire et adéquate. Elle ne saurait avoir pour objectif principal d'améliorer le niveau de formation de l'assuré ou sa situation économique et sociale. Son rôle n'est pas non plus de satisfaire une convenance personnelle ou un désir d'épanouissement professionnel (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 12 ad art. 60 LACI).

Le droit à une mesure de marché du travail est réservé aux assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi (art. 59 al. 2 LACI). Cela signifie, premièrement, qu'en présence de possibilité de placement, une mesure ne se justifie pas. Lorsque la formation et l'expérience professionnelles suffisent à permettre à un assuré de retrouver un emploi dans son domaine, il n'existe pas de droit à participer à une mesure de perfectionnement ou à changer de cap professionnellement. Dans ce cas, il n'y a pas d'indication du marché du travail justifiant un perfectionnement ou une nouvelle formation. Deuxièmement, les difficultés de placement doivent être dues au marché du travail et non à d'autres facteurs comme des problèmes de santé, de reconnaissance de diplôme, de diplômes non suffisamment orientés vers la pratique professionnelle ou encore de disponibilité restreinte due à un choix de l'assuré (comme la volonté de l'assuré de ne travailler qu'à un taux très partiel ou de changer d'activité ; Boris RUBIN, op. cit., 2014, n. 13 – 15 ad art. 60 LACI).

3.4 Selon le bulletin LACI MMT (mesures du marché du travail) du Secrétariat d'État à l'économie (ci-après : SECO ; dans sa version en vigueur dès le 1^er janvier 2024), l'autorité compétente (en règle générale le service LMMT – logistique des mesures du marché du travail –) met en place les mesures du marché du travail prévues par les dispositions légales en tenant compte de l’indication du marché du travail et des besoins des assurés (A3).

Les prestations de l'AC – assurance-chômage – visant à encourager la reconversion, le perfectionnement et l'insertion professionnelle ne peuvent être allouées que si la situation du marché du travail exige de telles mesures. Les critères de délimitation à considérer en l'occurrence sont nombreux (la liste n'étant pas exhaustive) :

-          motivation de l'assuré : la mesure demandée par l'assuré doit représenter une mesure adéquate pour sortir du chômage et non répondre à un dessein professionnel indépendant du chômage ;

-          âge de l'assuré : dans le cas de jeunes chômeurs, il convient d'éviter qu'ils demandent des prestations de l'assurance-chômage pour leur formation de base ;

-          sont également exclues, selon la jurisprudence de l'ancien Tribunal fédéral des assurances, les mesures de formation faisant usuellement partie d'une formation de base ou destinées à la compléter, comme les stages obligatoires dans le cadre des études de médecine ou le stage d'avocat au terme des études de droit ;

-          adéquation de la mesure : le temps et les moyens financiers engagés doivent être en rapport adéquat avec les objectifs visés par la mesure. En général, une mesure de formation ou d'emploi ne devrait pas dépasser une durée de douze mois. La demande de MMT est dès lors à rejeter si la mesure est
« surdimensionnée », c'est-à-dire si le but recherché – l'amélioration de l'aptitude au placement – peut également être atteinte par une mesure moins chère et/ou plus courte (A16 – A20).

Les MMT visent l'amélioration de l'aptitude au placement des assurés sur le marché du travail. Cela implique, d'une part, que les mesures soient adaptées à la situation et au développement du marché du travail et, d'autre part, qu'elles prennent en compte la situation personnelle, les aptitudes et les inclinations des assurés (A23).

3.5 Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible ; la vraisemblance prépondérante suppose que, d'un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l'exactitude d'une allégation, sans que d'autres possibilités revêtent une importance significative ou entrent raisonnablement en considération (ATF 144 V 427
consid. 3.2 et la référence ; 139 V 176 consid. 5.3 et les références). Aussi n’existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l’administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l’assuré (ATF 135 V 39 consid. 6.1 et la référence).

4.             En l'espèce, l’intimé a rejeté la demande de la recourante visant à la prise en charge d'une formation d'auxiliaire de santé, dispensée par la Croix-Rouge du 9 avril au 21 juin 2024, estimant que l'intéressée n'avait pas démontré que cette formation augmenterait notablement son aptitude au placement et que la difficulté de placement n'était pas établie.

La recourante conteste cette position. Elle fait valoir que la formation avait pour objectif d'améliorer ses compétences professionnelles de manière à répondre aux critères établis par l'intimé en matière de mesures du marché du travail. Elle a déclaré que son but principal était d'améliorer ses compétences pour faciliter son retour sur le marché du travail et que cette formation était le pilier essentiel de ce projet.

4.1 En l'occurrence, il apparait que la recourante est en mesure de faire valoir son expérience et ses connaissances professionnelles dans les activités exercées avant le chômage. En effet, il ressort de son curriculum vitae qu'elle dispose d'expériences en qualité d'aide-soignante, d'aide-ménagère, de garde d'enfant, d'employée de commerce et de serveuse. Or, il existe de nombreuses possibilités de travail dans ces différents domaines d'activité. Force est d'ailleurs de constater, à l'instar de l'intimé, que la recourante a été engagée en tant qu'agent hôtelier auprès des C______, ce qui corrobore le fait qu'il existe bel et bien des possibilités d'emplois dans ses domaines d'expérience et que la formation sollicitée ne constitue pas une mesure nécessaire à sa réinsertion sur le marché du travail.

Compte tenu déjà de ces éléments, on ne saurait retenir que la formation sollicitée soit indispensable à la recourante pour remédier à son chômage.

On rappellera que les mesures relatives au marché du travail ne sauraient être mises en œuvre que si elles sont directement commandées par l'état de ce marché, que la formation de base et la promotion générale du perfectionnement ne relèvent pas de l'assurance-chômage et que le rôle de ces mesures n'est pas non plus de satisfaire une convenance personnelle ou un désir d'épanouissement professionnel.

Or, la chambre de céans relève qu'avant de s'inscrire au chômage, la recourante, arrivée au terme de son congé maternité, était censée retourner travailler comme serveuse auprès de son dernier employeur et que, selon le procès-verbal d'entretiens de conseil au dossier, elle aurait déclaré avoir convenu avec ce dernier qu'elle ne retournerait pas travailler à la fin du congé. Elle a également déclaré à la caisse avoir démissionné car elle souhaitait retourner dans le secteur d'activité dans lequel elle avait suivi une formation en 2020 en tant qu'assistante de vie et de soins auprès des personnes âgées et que son objectif était de mettre en adéquation les compétences acquises durant cette formation au service d'un nouvel employeur, raison pour laquelle elle orientait ses recherches dans ce domaine d'activité.

Dans ce contexte, la formation sollicitée parait davantage satisfaire un désir d'épanouissement professionnel de la recourante, qui a exprimé son souhait de devenir auxiliaire de santé mais a démissionné avant de pouvoir retrouver du travail dans le domaine souhaité, se retrouvant ainsi volontairement sans emploi lors de son inscription au chômage.

4.2  Au vu de ce qui précède, la décision de l'intimé, niant le droit de la recourante à la prise en charge de la formation d'auxiliaire de santé, n'apparait pas critiquable.

5.             La recourante se plaint également d'avoir reçu de la part de sa conseillère en placement des affirmations contradictoires concernant les prérequis à respecter pour la prise en charge de la formation, et allègue avoir scrupuleusement suivi toutes les procédures requises et les directives reçues de ses conseillers. Elle invoque ainsi, implicitement, le principe de la protection de la bonne foi.

5.1  L’art. 27 LPGA dispose que dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1). Chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Le Conseil fédéral peut prévoir la perception d’émoluments et en fixer le tarif pour les consultations qui nécessitent des recherches coûteuses (al. 2).

L'art. 27 LPGA est étroitement lié au principe constitutionnel d'après lequel les organes de l'État et les particuliers doivent agir conformément au principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst. - RS 101]). Le défaut de renseignement ou un renseignement insuffisant dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité (ou l'assureur) à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pas pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'art. 9 Cst. (ATF 143 V 341 consid. 5.2.1). D'après la jurisprudence, il faut que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées (a), qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences (b) et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (c). Il faut également que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice (d), et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (e) (ATF 131 II 627 consid. 6.1 et les références citées).

5.2 En l'espèce, si l'on peut regretter que les conseillers en placement de la recourante – alors qu'elle ne remplissait pas les conditions pour que la formation sollicitée soit retenue à titre de mesure du marché du travail – l'aient encouragée à se renseigner et à présenter un dossier complet pour l'inscription à cette formation, ce qui a nécessité des démarches et du temps pour la recourante, ceux-ci ne lui ont jamais donné l'assurance que dite formation serait prise en charge par
l'assurance-chômage. Au contraire, sa conseillère l'a avertie par écrit du fait que la décision relative à la mesure du marché du travail ne relevait pas de sa compétence et que les conditions d'acceptation étaient strictes. La recourante devait donc s'attendre à un éventuel refus de sa demande d'assentiment à la fréquentation d'un cours.

Les conditions du droit à la protection de la bonne foi ne sont ainsi pas réalisées.

6.             Partant, le recours est rejeté.

Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. f ^bis  a contrario LPGA).

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Dit que la procédure est gratuite.

4.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le