Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

2.1 Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48 consid. 4.1.1).  

Une violation du droit d'être entendu peut toutefois être réparée, en particulier lorsque la décision entachée est couverte par une nouvelle décision qu'une autorité supérieure jouissant d'un pouvoir d'examen complet en fait et en droit a prononcée après avoir donné à la partie lésée la possibilité de s'exprimer (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.4; 142 II 218 consid. 2.8.1 et les arrêts cités). Une telle réparation doit néanmoins rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1).

2.2 La recourante reproche à l’intimé de ne pas lui avoir octroyé la prolongation de délai sollicitée le 31 janvier 2024.

Cette critique est mal fondée. L’intéressée a en effet eu 30 jours à disposition pour s’opposer à la décision de l’intimé du 9 novembre 2023. Il n’est pas contesté que ce délai de 30 jours, légal, n’était pas prolongeable. La recourante a toutefois bénéficié ensuite d’un nouveau délai – d’ordre cette fois-ci – pour compléter ses observations. Dans ce délai, fixé au 31 janvier 2024, la recourante a sollicité une nouvelle prolongation. Dans son recours, l’intéressée indique n’avoir pas reçu de réponse à sa demande de prolongation. Le dossier transmis par l’intimé contient toutefois son courriel daté du 6 février 2024 adressé au représentant de la recourante, lui accordant une ultime prolongation jusqu’au 29 février 2024 (pièce 64 intimé). Certes, le dossier ne contient pas d’accusé de réception dudit courriel et la recourante, qui n’a pas répliqué devant la chambre de céans malgré une demande de prolongation, ne s’est pas déterminée sur cette pièce. Il n’est toutefois pas contesté que la recourante a reçu le précédent courriel de l’intimé – transmis à l’adresse électronique figurant sur le papier en-tête de son avocat – lui accordant un délai pour compléter son opposition au 31 janvier 2024. Quoi qu’il en soit, même à admettre une violation de son droit d’être entendue, celle-ci serait en tout état réparée devant la chambre de céans, laquelle dispose d’un plein pouvoir d’examen. La recourante a en effet pu pleinement exposer ses arguments dans son recours et n’a pas répliqué, malgré le délai imparti – et prolongé – par la chambre de céans.

Le grief tiré de la violation du droit d’être entendu doit partant être rejeté.

3.             Le litige porte sur le bien-fondé de la décision de l’intimé de nier à la recourante le droit à l’indemnité de chômage, faute de domicile en Suisse, pour la période du 1^er septembre au 30 novembre 2022.

4.              

4.1 En vertu de l’art. 8 al. 1 LACI, l’assuré a droit à l’indemnité de chômage s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi (let. a), s’il a subi une perte de travail à prendre en considération (let. b), s’il est domicilié en Suisse (let. c), s’il a achevé sa scolarité obligatoire, qu’il n’a pas encore atteint l’âge donnant droit à une rente d'assurance-vieillesse et survivants (ci-après : AVS) et ne touche pas de rente de vieillesse de l’AVS (let. d), s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (let. e), s’il est apte au placement (let. f) et s’il satisfait aux exigences du contrôle (let. g). Ces conditions sont cumulatives (ATF 124 V 218 consid. 2).

Selon la jurisprudence, la notion de domicile au sens de la LACI ne correspond pas à celle du droit civil (art. 23ss CC), mais bien plutôt à celle de la résidence habituelle (cf. circulaire du Secrétariat d’État à l’économie [ci-après : SECO] sur l’indemnité de chômage (IC), état au 1^er janvier 2025, B136). Sont ainsi exigées, selon cette disposition légale, la résidence effective en Suisse, ainsi que l’intention de conserver cette résidence pendant un certain temps et d’en faire, durant cette période, le centre de ses relations personnelles (ATF 125 V 469 consid. 5).

4.2 Pour avoir droit à l'indemnité, l'assuré doit remplir cette condition du « domicile » en Suisse non seulement à l'ouverture du délai-cadre mais pendant tout le temps où il touche l'indemnité (SCARTAZZINI/HURZELER, Bundessozial-versicherungsrecht, 4^e éd., 2012, p. 599, n. 59 et les références citées). Cette exigence essentielle est l’expression de l’interdiction de l’exportation des indemnités de chômage, principe instauré pour prévenir les abus. Ce dernier terme doit être compris en ce sens que la vérification et les conditions du droit aux prestations, en particulier l’existence d’une situation de chômage, est rendue plus difficile lorsque l’assuré réside à l’étranger (arrêt du Tribunal fédéral C 226/02 du 26 mai 2003, consid. 1.1 ; Thomas NUSSBAUMER in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit, vol. XIV, 2^e  éd., 2007, p. 2233, n. 180).

Dans la mesure où la résidence suppose un séjour d’une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de rapports assez étroits, l’occupation d’un studio une à deux fois par semaine – le reste du temps étant passé à l’étranger – ne suffit pas à établir une résidence effective en Suisse (arrêt du Tribunal fédéral C 226/02 du 26 mai 2003 ; Boris RUBIN, Assurance-chômage, 2^e éd., 2006, p. 173). De même un séjour tout à fait éphémère ou de pur hasard, ainsi qu’un pied-à-terre destiné uniquement à la recherche d’un emploi, ne sont pas assimilables à une résidence. Cela étant, un séjour prolongé et permanent n’est pas indispensable (arrêt du Tribunal fédéral 8C_270/2007 du 7 décembre 2007 consid. 2.2 et 3.1). Si tel n’était pas le cas, certaines personnes se trouveraient dépourvues de résidence et, partant, privées de domicile (Boris RUBIN, ibidem). Ainsi, en cas de séjour tantôt dans un endroit, tantôt dans un autre, la résidence est là où les liens sont les plus forts (ATF 87 II 7 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral C 153/03 du 22 septembre 2003). Le fait d’avoir une adresse officielle en Suisse et d’y payer ses impôts n’est pas déterminant si d’autres indices permettent de conclure à l’existence d’une résidence habituelle à l’étranger (arrêt du Tribunal fédéral C 149/01 du 13 mars 2002 consid. 3).

4.3 Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que l’assuré, qui loge une partie de la semaine à Genève dans un pied-à-terre de dimensions modestes ne lui permettant pas d’accueillir sa famille, afin de conserver une adresse en Suisse pour bénéficier de la qualité de résident sur territoire helvétique, mais réside la plupart du temps en France voisine avec ses trois enfants qui y sont régulièrement scolarisés, dont il a la garde et sur lesquels il exerce l'autorité parentale, a le centre de ses intérêts personnels en France dès lors qu’il y bénéficie de diverses prestations sociales (revenu minimum d'insertion, allocation de soutien familial, aide au logement ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_777/2010 du 20 juin 2011). Dans un arrêt plus récent, le Tribunal fédéral a précisé qu’à lui seul, l’existence d’un centre de relations personnelles n’est pas déterminant. Il faut bien plutôt accorder un poids décisif au fait que la famille réside dans une villa en France (arrêt du Tribunal fédéral 8C_245/2016 du 19 janvier 2017 consid. 4.1).

4.4 Le domicile fiscal, le lieu où les papiers d’identité et autres documents officiels ont été déposés (déclaration d’arrivée), ainsi que d’éventuelles indications dans des documents officiels ou des décisions judiciaires ne sont que des indices permettant de déterminer le lieu du domicile (ATF 136 II 405 consid. 4.3, p. 410 ; arrêt du Tribunal fédéral du 13 mars 2002 [C 149/01]). Pour pouvoir localiser le centre des intérêts personnels, il convient notamment de chercher à savoir où se trouvent la famille, les amis, les activités professionnelles et sociales, le logement, le mobilier et les affaires personnelles. Une visite des lieux est parfois indispensable (art. 12 let. d PA). Par ailleurs, le lieu où les enfants sont scolarisés joue un rôle. Le droit à des prestations sociales nécessite souvent d’être domicilié dans le pays qui les verse, de sorte que cet aspect doit également être pris en compte (DTA 2012 consid. 3.3, p. 74 ; Boris RUBIN, Commentaires sur la loi sur l’assurance-chômage, 2014, p. 78).

4.5 La procédure est régie par la maxime inquisitoire, selon laquelle les faits pertinents de la cause doivent être constatés d’office par le juge, mais ce principe n’est pas absolu, sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l’instruction de l’affaire (art. 61 let. c LPGA). Celui-ci comprend en particulier l’obligation des parties d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2 et les références citées; cf. ATF 130 I 183 consid. 3.2). Le devoir du juge de constater les faits pertinents ne dispense donc pas les parties de collaborer à l’administration des preuves en donnant des indications sur les faits de la cause ou en désignant des moyens de preuve (ATF 130 I 184 consid. 3.2 ; ATF 128 III 411 consid. 3.2).

Autrement dit, si la maxime inquisitoire dispense les parties de l’obligation de prouver, elle ne les libère pas du fardeau de la preuve. En cas d’absence de preuve, c’est à la partie qui voulait en déduire un droit d’en supporter les conséquences (ATF 117 V 264 consid. 3), sauf si l’impossibilité de prouver un fait peut être imputée à son adverse partie (ATF 124 V 375 consid. 3).

4.6 Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b ; ATF 125 V 195 consid. 2 et les références citées ; cf. ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n’existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l’administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l’assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a).

4.7 Dans la décision entreprise, l’intimé a considéré que la recourante n’était pas domiciliée en Suisse du 1^er septembre au 30 novembre 2022, soit au moment de sa première demande de prestations de l’assurance-chômage, ce que celle-ci conteste.

Il ressort de l’extrait de l’OCPM que la recourante est arrivée en Suisse le 6 décembre 2019, en provenance de E______ (France). Or, ainsi qu’il a été exposé ci-avant, le fait d’avoir une adresse officielle en Suisse n’est pas déterminant si d’autres indices permettent de conclure à l’existence d’une résidence habituelle à l’étranger. Or, tel est bien le cas en l’espèce. Il n’est pas contesté que, durant la période du 1^er septembre au 30 novembre 2022, la recourante était encore en couple avec son mari. Il n’est pas non plus remis en cause que leurs deux enfants, âgés de 12 et 15 ans, vivaient dans une maison en France (E______), où ils étaient scolarisés (O______). Or, compte tenu du lieu de résidence effective – non contesté – des enfants en France, il y a lieu de retenir que l’endroit avec lequel les liens de la recourante étaient les plus intenses se trouvait au lieu de vie des deux enfants, en France. Devant la chambre de céans, la recourante n’apporte aucun élément permettant de revenir sur cette appréciation. Elle se limite à indiquer, sans le démontrer, que ses enfants étaient domiciliés avec « la famille de leur père ». Elle ne fournit toutefois aucune explication quant à la prise en charge effective de ses enfants, sur lesquels elle exerçait l’autorité parentale et la garde. Elle n’a pas davantage produit de justificatifs permettant de retenir une présence effective du couple à H______ en 2022 (factures de chauffage ou d’électricité, paiement d’un loyer, factures de téléphone, etc.). Il apparaît, au demeurant, peu vraisemblable qu’en 2019 le couple ait décidé de quitter le domicile où résidaient leurs deux enfants, âgés de 9 et 12 ans, pour s’installer en Suisse dans une maison occupée par un autre couple. Cela est d’autant moins plausible que, selon les déclarations de la recourante, son fils avait un suivi particulier à l’école en raison de problèmes remontant à sa naissance et qu’à cette période le couple avait des « désaccords profonds et irréversibles ». Les éléments au dossier amènent au contraire à penser que l’adresse annoncée par la recourante correspond en réalité au lieu de travail de son époux durant la période litigieuse. Il n’est donc pas établi que la recourante résidait principalement en Suisse durant la période du 1^er septembre au 30 novembre 2022, si bien qu’elle n’a pas droit aux prestations de l’assurance-chômage en Suisse en application de la législation interne.

5.             Il convient encore d’examiner si la recourante, ressortissante de Roumanie ayant travaillé en Suisse, peut déduire un droit aux prestations des règles de coordination européenne en matière d’assurance-chômage.

5.1 Jusqu’au 31 mars 2012, les Parties à l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes
(ALCP - RS 0.142.112.681), appliquaient entre elles le Règlement (CEE) n°1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non-salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté
(ci-après : règlement n°1408/71). Une décision n°1/2012 du Comité mixte du 31 mars 2012 (RO 2012 2345) a actualisé le contenu de l’Annexe II à l’ALCP avec effet au 1^er avril 2012 en prévoyant, en particulier, que les Parties appliqueraient désormais entre elles le Règlement (CE) n°883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des régimes de sécurité sociale, modifié par le Règlement CE n°988/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009.

5.2 Selon l’art. 1 let. f du règlement n°883/2004, le terme « travailleur frontalier » désigne toute personne qui exerce une activité salariée ou non salariée dans un État membre et qui réside dans un autre État membre où elle retourne en principe chaque jour ou au moins une fois par semaine.

Les personnes auxquelles le règlement n°883/2004 est applicable ne sont soumises qu’à la législation d’un seul État membre (art. 11 par. 1 du règlement
n°883/2004). Selon l’art. 11 par. 3 let. c du règlement n°883/2004, la personne qui bénéficie de prestations de chômage conformément aux dispositions de
l’art. 65, en vertu de la législation de l’État membre de résidence, est soumise à la législation de cet État membre.

En vertu de l’art. 65 du règlement n°883/2004, la personne en chômage complet qui, au cours de sa dernière activité salariée ou non salariée, résidait dans un État membre autre que l’État membre compétent et qui continue à résider dans le même État membre ou qui retourne dans cet État membre se met à disposition des services de l’emploi de l’État membre de résidence. Sans préjudice de l’art. 64, une personne en chômage complet peut, à titre complémentaire, se mettre à la disposition des services de l’emploi de l’État membre où elle a exercé sa dernière activité salariée ou non salariée. Une personne en chômage, autre qu’un travailleur frontalier, qui ne retourne pas dans l’État membre de sa résidence se met à la disposition des services de l’emploi de l’État membre à la législation duquel elle a été soumise en dernier lieu (par. 2). Le chômeur visé au paragraphe 2, 1^re et 2^e phrases, bénéficie des prestations selon les dispositions de la législation de l’État membre de résidence, comme s’il avait été soumis à cette législation au cours de sa dernière activité salariée ou non salariée. Ces prestations sont servies par l’institution du lieu de résidence (par. 5 let. a). En outre, l’État d’emploi rembourse la totalité du montant des prestations servies durant les trois premiers mois d’indemnisation. Ce remboursement est toutefois limité au montant des prestations qu’il aurait servi sur son territoire (par. 6 1^re et 2^e phrases).

Il convient également de se référer au règlement n°987/2009 qui prévoit, en son considérant 13, des mesures et des procédures destinées à favoriser la mobilité des travailleurs et des chômeurs. Les travailleurs frontaliers se trouvant au chômage complet peuvent se mettre à la disposition du service de l’emploi tant de leur pays de résidence que du pays où ils ont travaillé en dernier lieu. Toutefois, ils ne devraient avoir droit qu’aux prestations servies par l’État membre de résidence.

5.3 Dans un arrêt du 11 avril 2013 (C-443/11), la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que, par suite de l’entrée en vigueur du règlement n° 883/2004 CE, les dispositions applicables en matière d’assurance-chômage (art. 65) ne devaient pas être interprétées à la lumière de l’arrêt Miethe (exceptionnellement, le travailleur frontalier au chômage complet peut également faire valoir son droit à des indemnités de chômage dans l’État où il a exercé sa dernière activité professionnelle, à condition qu’il ait conservé dans l’État du dernier emploi à la fois des liens personnels et des liens professionnels propres à lui donner les meilleures chances de réinsertion dans ce pays). S’agissant d’un travailleur frontalier se trouvant au chômage complet, qui a conservé avec l’État membre de son dernier emploi des liens personnels et professionnels tels qu’il dispose dans cet État des meilleures chances de réinsertion professionnelle, l’art. 65 doit être compris en ce sens qu’il permet à un tel travailleur de se mettre de manière complémentaire à la disposition des services de l’emploi dudit État non pas en vue d’obtenir dans ce dernier des allocations de chômage, mais uniquement aux fins d’y bénéficier des services de reclassement (arrêt du Tribunal fédéral 8C_203/2013 du 23 avril 2014 consid. 3.2.4 ; ATAS/909/2013).

5.4 En application de la jurisprudence précitée, quand bien même la recourante aurait conservé avec la Suisse des liens personnels et professionnels tels qu’elle disposerait dans cet État de meilleures chances de réinsertion professionnelle, ce qui n’est aucunement démontré c’est son pays de résidence, la France, qui doit lui verser des indemnités de chômage.

6.             La recourante se prévaut de l’art. 11 du règlement n°987/2009.

6.1 Selon cette disposition, en cas de divergence de vues entre les institutions de deux États membres ou plus au sujet de la détermination de la résidence d'une personne à laquelle le règlement de base s'applique, ces institutions établissent d'un commun accord le centre d'intérêt de la personne concernée en procédant à une évaluation globale de toutes les informations disponibles concernant les faits pertinents, qui peuvent inclure, le cas échéant : la durée et la continuité de la présence sur le territoire des États membres concernés (let. a) ; la situation de l'intéressé, y compris (let. b) : la nature et les spécificités de toute activité exercée, notamment le lieu habituel de son exercice, son caractère stable ou la durée de tout contrat d'emploi (i), sa situation familiale et ses liens de famille (ii), l'exercice d'activités non lucratives (iii), lorsqu'il s'agit d'étudiants, la source de leurs revenus (iv), sa situation en matière de logement, notamment le caractère permanent de celui-ci (v), l’État membre dans lequel la personne est censée résider aux fins de l'impôt (vi).

6.2 Devant la chambre de céans, la recourante n’allègue, ni ne démontre, que les autorités suisses et françaises auraient une divergence de vues en ce qui concerne son État de résidence durant la période du 1^er septembre au 30 novembre 2022. Elle ne soutient d’ailleurs pas avoir sollicité des prestations de l’État de résidence, ni même s’être renseignée au sujet de son droit aux prestations de chômage en France. Dans ces conditions, la recourante ne saurait reprocher à l’intimé de n’avoir pas mis en œuvre un mécanisme de coordination avec les autorités compétentes françaises. L’art. 11 du règlement n° 987/2009 ne trouve ainsi pas application. On relèvera, à toutes fins utiles, que même en tenant compte des critères mentionnés par cette disposition, la conclusion selon laquelle la recourante résidait bel et bien en France durant la période litigieuse ne serait pas différente. Comme indiqué ci-avant, sa situation familiale plaide contre l’existence d’une résidence en Suisse durant la période considérée. Le statut fiscal ne permet pas de revenir sur cette appréciation, étant d’ailleurs relevé que les pièces au dossier portent uniquement sur l’année 2021. Le seul fait, aucunement démontré, que la recourante ait conservé avec la Suisse des liens personnels, professionnels et associatifs ne saurait à lui seul être décisif. Comme déjà exposé, de telles circonstances justifient pour un chômeur de se mettre de manière complémentaire à la disposition des services de l'emploi en Suisse, non pas en vue d'obtenir dans ce dernier des allocations de chômage, mais uniquement aux fins d'y bénéficier des services de reclassement (supra consid. 5.4).

Il s’ensuit que la recourante ne peut pas non plus déduire un droit aux prestations versées par la Suisse sur la base des règles de coordination européenne en matière d'assurance-chômage.

7.             Vu ce qui précède, le recours sera rejeté.

La recourante, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario).

La procédure est gratuite (art. 89H al. 1 LPA et vu l'art. 61 let. f^bis LPGA).

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PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Dit que la procédure est gratuite.

4.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le