Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

En l’absence de disposition transitoire spéciale, ce sont les principes généraux de droit intertemporel qui prévalent, à savoir l’application du droit en vigueur lorsque les faits déterminants se sont produits (cf. ATF 144 V 210 consid. 4.3.1 et la référence). Lors de l’examen d’une demande d’octroi de rente d’invalidité, est déterminant le moment de la naissance du droit éventuel à la rente. Si cette date est antérieure au 1^er janvier 2022, la situation demeure régie par les anciennes dispositions légales et réglementaires en vigueur jusqu’au 31 décembre 2021. Si elle est postérieure au 31 décembre 2021, le nouveau droit s’applique (cf. arrêt du Tribunal fédéral 9C_60/2023 du 20 juillet 2023 consid. 2.2. et les références).

En l’occurrence, un éventuel droit à une rente d’invalidité naîtrait au plus tôt en janvier 2024, soit six mois après le dépôt de la demande du 7 juillet 2023
(cf. art. 29 al. 1 LAI), de sorte que les dispositions légales applicables seront citées dans leur nouvelle teneur et, s'agissant du RAI, dans sa teneur en vigueur dès le 1^er janvier 2024.

3.2 Est réputée invalidité, l'incapacité de gain totale ou partielle présumée permanente ou de longue durée, résultant d'une infirmité congénitale, d'une maladie ou d'un accident (art. 8 al. 1 LPGA et 4 al. 1 LAI). Selon l’art. 7 LPGA, est réputée incapacité de gain toute diminution de l'ensemble ou d'une partie des possibilités de gain de l'assuré sur le marché du travail équilibré qui entre en considération, si cette diminution résulte d'une atteinte à la santé physique, mentale ou psychique et qu'elle persiste après les traitements et les mesures de réadaptation exigibles (al. 1). Seules les conséquences de l’atteinte à la santé sont prises en compte pour juger de la présence d’une incapacité de gain. De plus, il n’y a incapacité de gain que si celle-ci n’est pas objectivement surmontable (al. 2).

A droit à une rente d’invalidité, l’assuré dont la capacité de gain ou la capacité d’accomplir ses travaux habituels ne peut pas être rétablie, maintenue ou améliorée par des mesures de réadaptation raisonnablement exigibles, qui a présenté une incapacité de travail (art. 6 LPGA) d’au moins 40% en moyenne durant une année sans interruption notable et qui, au terme de cette année, est invalide (art. 8 LPGA) à 40% au moins (art. 28 al. 1 LAI).

3.3 Dans le domaine des assurances sociales, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par l'assureur, qui prend les mesures d'instruction nécessaires et recueille les renseignements dont il a besoin. Le devoir d'instruction s'étend jusqu'à ce que les faits nécessaires à l'examen des prétentions en cause soient suffisamment élucidés (arrêt du Tribunal fédéral 8C_364/2007 du 19 novembre 2007 consid. 3.2). Dans la conduite de la procédure, l'assureur dispose d'un large pouvoir d'appréciation en ce qui concerne la nécessité, l'étendue et l'adéquation de recueillir des données médicales (arrêt du Tribunal fédéral 8C_667/2012 du 12 juin 2013 consid. 4.1).

À ce titre, l'art. 43 LPGA énonce que l'assureur examine les demandes, prend d’office les mesures d’instruction nécessaires et recueille les renseignements dont il a besoin. Les renseignements donnés oralement doivent être consignés par écrit (al. 1). L’assureur détermine la nature et l’étendue de l’instruction nécessaire (al. 1^bis).

Selon l'art. 69 al. 2 RAI, l’office AI réunit les pièces nécessaires, en particulier sur l’état de santé du requérant, son activité, sa capacité de travail et son aptitude à être réadapté, ainsi que sur l’indication de mesures déterminées de réadaptation. Des rapports ou des renseignements, des expertises ou une instruction sur place peuvent être exigés ou effectués.

Il revient aux services médicaux régionaux d'évaluer les conditions médicales du droit aux prestations. Ils sont libres dans le choix de la méthode d'examen appropriée, dans le cadre de leurs compétences médicales et des directives spécialisées de portée générale de l'Office fédéral des assurances sociales
(ci-après : OFAS) (art. 49 al. 1 RAI).

Selon la circulaire sur la procédure dans l'assurance-invalidité (ci-après : CPAI) établie par l'OFAS, la portée de l’instruction médicale dépend du tableau clinique, de la complexité du cas et du type de prestation AI envisagée. L’instruction porte en principe sur les aspects suivants : atteinte à la santé (expression des symptômes, gravité, facteurs non pris en considération par l’assurance) ; diagnostic ; limitations fonctionnelles et impact sur la capacité de travail (en fonction du taux d’occupation et des tâches de l’assuré, mais aussi des éventuelles possibilités d’adaptation du poste de travail) ; ressources de l’assuré ; possibilités éventuelles de réadaptation ou d’exercice d’une activité adaptée ; anamnèse succincte ; informations sur le quotidien de l’assuré ; description du traitement et du plan de traitement (date de début, thérapie suivie jusque-là, pronostic, type et fréquence du traitement, médicaments et dosages prescrits, prise des médicaments, efficacité, changements de thérapie prévus ou opérés, objectifs thérapeutiques) ; thérapies et traitements médicaux suivis ; incapacités de travail (ch. 3049 CPAI, dans sa version en vigueur au 1^er janvier 2024).

D'après le ch. 3051 CPAI, les informations peuvent être obtenues en demandant un rapport médical ou des documents médicaux déjà disponibles (rapports de consultation, rapports d’opération et de sortie, documents de l’AMal, de la Suva, etc.) ou en ayant un entretien avec le médecin traitant. Les informations fournies oralement doivent être consignées conformément au ch. 6026, lequel prévoit que, dans les cas où l’audition [à la suite du préavis rendu par l'office AI selon l'art. 57a LAI] a lieu oralement, dans le cadre d’un entretien personnel, l’office AI établit un procès-verbal sommaire qui est signé par l’assuré.

L'assureur n'a pas à épuiser toutes les possibilités d'investigations, s'il estime, par une appréciation anticipée des preuves fournies par les investigations auxquelles il a déjà procédé, que certains faits présentent le degré de preuve requis par les circonstances et que d'autres mesures probatoires ne pourraient plus modifier cette appréciation. À l'inverse, l'assureur ne peut renoncer à mettre en œuvre des mesures d'instruction complémentaires, lorsqu'il apparaît, sur la base du dossier ou des allégations de la personne assurée, que les faits pertinents n'ont pas été établis de manière correcte et complète ou qu'il existe des contradictions insurmontables (Jacques Olivier PIGUET, in Commentaire romand de la loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, n. 12 ad art. 43 LPGA).

Selon la jurisprudence, un rapport du SMR a pour fonction d'opérer la synthèse des renseignements médicaux versés au dossier, de prendre position à leur sujet et de prodiguer des recommandations quant à la suite à donner au dossier sur le plan médical. En tant qu'il ne contient aucune observation clinique, il se distingue d'une expertise médicale (art. 44 LPGA) ou d'un examen médical auquel il arrive au SMR de procéder (art. 49 al. 2 RAI ; 142 V 58 consid. 5.1; arrêt du Tribunal fédéral 9C_542/2011 du 26 janvier 2012 consid. 4.1). De tels rapports ne sont cependant pas dénués de toute valeur probante, et il est admissible que l'office intimé, ou la juridiction cantonale, se fonde de manière déterminante sur leur contenu. Il convient toutefois de poser des exigences strictes en matière de preuve ; une expertise devra être ordonnée si des doutes, même faibles, subsistent quant à la fiabilité ou à la pertinence des constatations effectuées par le SMR (ATF 142 V 58 consid. 5 ; 135 V 465 consid. 4.4 et 4.6 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_371/2018 du 16 août 2018 consid. 4.3.1).

Ainsi, si les pièces au dossier ne permettent pas de trancher les questions contestées, les rapports sur dossier du SMR au sens de l'art. 49 al. 1 et 3 RAI ne peuvent généralement pas constituer une évaluation finale, mais doivent donner lieu à une instruction complémentaire (arrêt du Tribunal fédéral 9C_58/2011 du 25 mars 2011 consid. 3.3 ; ATAS/693/2019 du 30 juillet 2019 consid. 6g).

3.4 Dans le cadre du développement continu de l'AI, la LAI et le RAI ont connu plusieurs modifications (cf. consid. 3.1). À son art. 54a al. 3, la LAI prévoit désormais que les SMR établissent les capacités fonctionnelles de l’assuré qui sont déterminantes pour l’assurance-invalidité en vertu de l’art. 6 LPGA, pour l’exercice d’une activité lucrative raisonnablement exigible ou pour l’accomplissement des travaux habituels. L'art. 49 al. 1^bis RAI précise que lors de la détermination des capacités fonctionnelles au sens de cette disposition, la capacité de travail attestée médicalement pour l’activité exercée jusque-là et pour les activités adaptées est évaluée et justifiée en tenant compte, qualitativement et quantitativement, de toutes les ressources et limitations physiques, mentales ou psychiques.

La capacité fonctionnelle de l'assuré revêt une place centrale dans le système ainsi mis en place, car elle permet notamment de quantifier la déduction à opérer sur le revenu avec invalidité au sens de l'art. 26^bis al. 3 RAI, à savoir déterminer si une réduction de 10% ou de 20% doit être accordée, la seconde hypothèse trouvant application lorsque, du fait de l’invalidité, l’assuré ne peut travailler qu’avec une capacité fonctionnelle de 50% ou moins.

Selon le rapport explicatif de l'OFAS du 18 octobre 2023 rendu après la procédure de consultation, la nouvelle modification du RAI entrée en vigueur le 1^er janvier 2024 avait pour but d'introduire une méthode de calcul sous la forme d'une déduction forfaitaire permettant, lors de la détermination du revenu avec invalidité au moyen de valeurs statistiques, de tenir compte des possibilités de revenu réelles des personnes atteintes dans leur santé (ch. 3, p. 5). L'OFAS a indiqué que, dans ce cadre, les médecins du SMR compétent doivent procéder à une évaluation complète de la capacité fonctionnelle restante de l’assuré en se basant sur les rapports des médecins traitants, le cas échéant sur leurs propres examens et, au besoin, sur les expertises de médecins spécialistes. Pour ce faire, ils prennent en compte tous les facteurs médicaux limitant la capacité fonctionnelle, mais aussi, depuis l’entrée en vigueur du développement continu de l'AI le 1^er janvier 2022, les limitations dues à l’atteinte à la santé. Autrement dit, toute limitation quantitative ou qualitative due à l’invalidité lors de l’exercice d’une activité lucrative (par ex. besoin de davantage de pauses, limites d’effort, ralentissement en comparaison avec une personne en bonne santé, âge, gravité de la maladie, atteintes à la santé particulièrement importantes, etc.) est évaluée et consignée. Ainsi, la capacité fonctionnelle est déterminée tant à partir des facteurs médicaux que des limitations qualitatives et quantitatives dues à l’atteinte à la santé ; elle est prise en compte dans le calcul du revenu avec invalidité (ch. 4.1, p. 8).

3.5 Selon la jurisprudence (DTA 2001 p. 169), le juge cantonal qui estime que les faits ne sont pas suffisamment élucidés a en principe le choix entre deux solutions : soit renvoyer la cause à l’administration pour complément d’instruction, soit procéder lui-même à une telle instruction complémentaire. Un renvoi à l’administration, lorsqu’il a pour but d’établir l’état de fait, ne viole ni le principe de simplicité et de rapidité de la procédure, ni la maxime inquisitoire. Il en va cependant autrement quand un renvoi constitue en soi un déni de justice (par exemple, lorsque, en raison des circonstances, seule une expertise judiciaire ou une autre mesure probatoire judiciaire serait propre à établir l’état de fait), ou si un renvoi apparaît disproportionné dans le cas particulier (RAMA 1993 n° U 170 p. 136). À l’inverse, le renvoi à l’administration apparaît en général justifié si celle-ci a constaté les faits de façon sommaire, dans l’idée que le tribunal les éclaircirait comme il convient en cas de recours (voir RAMA 1986 n° K 665 p. 87). Un renvoi reste possible notamment quand il est fondé uniquement sur une question restée complètement non instruite jusqu'ici, lorsqu'il s'agit de préciser un point de l'expertise ordonnée par l'administration ou de demander un complément à l'expert (ATF 137 V 210 consid. 4.4.1.4 ; SVR 2010 IV n. 49 p. 151 consid. 3.5 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_646/2010 du 23 février 2011 consid. 4).

4.             En l'espèce, l'intimé a nié au recourant le droit à des prestations de
l'assurance-invalidité, au motif qu'il n'atteignait pas le degré d'invalidité requis, après avoir pris en compte une capacité de travail entière dans une activité adaptée et une diminution de rendement de 30%. L'intimé s'est ainsi appuyé sur les conclusions médicales du SMR, lequel avait retenu qu'au vu des faibles ressources et de la fatigue du recourant, une diminution de rendement de 30% au maximum pouvait être admise, la capacité de travail médico-théorique étant entière dans une activité adaptée.

Il sied de constater que le premier rapport écrit de la Dre B______ et les différents documents médicaux récoltés dans le cadre de l'instruction du dossier ne donnent pas d'indications chiffrées quant à la capacité de travail du recourant dans une activité adaptée, ni ne renseignent sur ses limitations fonctionnelles, celles-ci devant, selon la médecin traitante, être évaluées. Le rapport du 29 septembre 2023 cite cependant plusieurs antécédents médicaux et des diagnostics affectant la capacité de travail du recourant.

Le SMR a ensuite complété l'instruction du dossier en téléphonant à la Dre B______, laquelle aurait alors affirmé que le recourant avait une capacité de travail entière dans une activité adaptée sans port de charges lourdes et position debout statique prolongée.

S'il n'était pas interdit au SMR d'échanger oralement avec la médecin traitante dans le cadre de l'instruction du dossier, un tel procédé étant réservé par l'art. 43 al. 1 LPGA, l'entretien téléphonique devait néanmoins faire l'objet d'un procès-verbal écrit signé par l'intéressée, conformément au ch. 3051 CPAI. Une telle injonction paraît en effet fondamentale afin de garantir, d'une part, la véracité des informations reportées et, d'autre part, d'assurer un temps de réflexion à la personne s'étant exprimée.

Or, en l'occurrence, cette prescription de forme n'a pas été respectée et la Dre B______ s'est précisément plainte de ce qu'elle n'avait pas été préparée à l'objet de la conversion. Par la suite, dans son rapport du 16 février 2024, la médecin traitante a affirmé ne pas être en mesure d'évaluer la capacité de travail du recourant, aucun diagnostic n'ayant un impact clair à cet égard au vu du caractère non séquellaire des AVC. Elle a néanmoins indiqué qu'un ensemble de facteurs rendait son insertion professionnelle difficile à envisager et a cité à ce titre un déficit global de force, un faible niveau scolaire et des difficultés de compréhension, relevant en outre que le bilan neuropsychologique – qu'elle n'avait pas – était important car il permettrait d'exclure une composante vasculaire aux difficultés mnésiques du recourant. Elle a enfin relevé que l'évaluation de la capacité de travail de ce dernier devait se faire par le biais d'un stage d'évaluation professionnelle.

Au vu de ce qui précède, la chambre de céans estime que le SMR n'avait pas suffisamment d'éléments fiables permettant de retenir une capacité de travail entière du recourant dans une activité adaptée. Le rapport du 16 février 2024 de la Dre B______ ne confirme en effet pas ses précédentes déclarations orales à ce propos mais demande qu'un stage d'évaluation professionnelle soit réalisé, de sorte qu'une telle conclusion est sujette à caution.

Par ailleurs, alors que, dans son premier avis, le SMR ne s'était pas prononcé en faveur d'une baisse de rendement, il l'a fait après réception du rapport du 16 février 2024 de la Dre B______, et a fixé la diminution à 30% au maximum, taux qui a été repris par l'intimé dans ses calculs.

Cependant, compte tenu des indications données par la médecin dans ce rapport, l'on ignore de quelle manière le SMR a apprécié que les faibles ressources et la fatigue du recourant impliquaient une diminution de rendement s'élevant à 30% au maximum. Il faut en outre relever que la Dre B______ mentionnait, à titre de facteurs rendant difficile l'insertion professionnelle du recourant, un déficit global de force et des difficultés de compréhension, lesquelles, compte tenu du bilan neuropsychologique réalisé, pourraient avoir un substrat médical et pourraient devoir être prises en compte. L'avis du SMR n'est par ailleurs pas suffisamment détaillé pour savoir si la fatigue qu'il a admise se recoupe avec le manque global de force évoqué par la Dre B______.

Bien que la maxime inquisitoire applicable en matière d'assurances sociales laisse à l'intimé une certaine latitude pour déterminer la nature et l'étendue des mesures d'instruction nécessaires, elle lui impose aussi, si les pièces au dossier ne contiennent pas d'indications claires, de poursuivre l'instruction médicale.

Tel aurait précisément dû être le cas en l'espèce, puisque les renseignements recueillis ne permettaient pas de se prononcer de manière concluante sur les diagnostics incapacitants, les limitations fonctionnelles qu'ils engendraient, leurs répercussions sur la capacité de travail dans une activité adaptée et l'éventuelle diminution de rendement. En particulier, l'avis médical final du SMR du 5 mars 2024 ne s'est pas contenté d'opérer la synthèse des renseignements médicaux versés au dossier et de prendre position à leur sujet, mais a formulé des conclusions sur la capacité de travail du recourant dans une activité adaptée et la diminution de rendement, questions qui n'avaient pourtant pas fait l'objet de réponses claires de la part des médecins traitants. Le SMR a ainsi excédé les prérogatives qui lui sont conférées, sans que son évaluation puisse, à ce stade de l'instruction, être approuvée, ne reposant sur aucun autre avis médical probant et ayant été rendue sans examen personnel du recourant.

Il convient par ailleurs de remarquer que, dans le cadre du développement continu de l'AI, la notion de capacités fonctionnelles de la personne assurée a acquis une importance prépondérante et que le SMR doit non seulement évaluer la capacité de travail de la personne assurée en prenant en considération tous les facteurs médicaux la limitant, mais aussi, les limitations qualitatives et quantitatives dues à l’atteinte à la santé. Il s’agit donc, d'une part, d'estimer le temps de présence médicalement justifié, et, d'autre part, d'évaluer les capacités qualitatives durant ce temps de présence afin d'obtenir une image réaliste des capacités fonctionnelles de la personne assurée, celles-ci déterminant notamment la déduction forfaitaire à appliquer selon l'art. 26^bis al. 3 RAI (cf. consid. 3.4 ci-dessus).

Dans ce contexte, la question de l'ampleur de la diminution de rendement du recourant dans une activité adaptée est centrale et devait être instruite avec soin.

Au vu de ce qui précède, il apparaît que l'instruction à laquelle a procédé l'intimé est lacunaire et viole la maxime inquisitoire sociale. L'estimation que fait le recourant de sa capacité de travail dans une activité adaptée (40% avec une diminution de rendement de 30%) ne peut pas non plus être suivie, s'agissant d'une hypothèse qui n'est fondée sur aucune donnée médicale probante, comme il le concède lui-même.

Il se justifie ainsi de renvoyer la cause à l'intimé afin qu'il mette en œuvre une expertise médicale, qui, compte tenu des problématiques en cause, devra comporter un volet en médecine interne et un volet en neurologie. En effet, même si les examens réalisés ont démontré que les AVC n'avaient pas de caractère séquellaire, le recourant souffre cependant, selon les explications de la Dre B______, d'un déficit global de force et est atteint d'une polyneuropathie sensitive des membres inférieurs incapacitante. Par ailleurs, le rapport d'examen neuropsychologique des HUG préconisait une évaluation en neurologie du comportement au vu des troubles cognitifs détectés.

Il n'apparaît par contre pas nécessaire d'ordonner une expertise ophtalmologique et rhumatologique, tel que sollicité par le recourant, au vu de l'absence de suivi dans ces disciplines et d'éléments suggérant des atteintes à la santé incapacitantes relevant de ces spécialités.

Enfin, à l'issue de l'expertise bidisciplinaire, il reviendra aux experts, voire à l'intimé, d'examiner si d'autres mesures probatoires devront être réalisées, telles que la passation du test d'évaluation des capacités fonctionnelles (ECF) ou un stage dans un centre d'observation professionnelle.

Au vu du renvoi du dossier à l'intimé pour instruction complémentaire, les questions soulevées par le recourant en lien avec le calcul de l'invalidité apparaissent, à ce stade, prématurées et ne seront pas examinées par la chambre de céans.

5.             Compte tenu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis et la décision du 12 mars 2024 sera annulée.

Le recourant obtenant partiellement gain de cause, une indemnité de CHF 1'500.- lui sera accordée à titre de participation à ses frais et dépens (art. 61 let. g LPGA ; art. 6 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en matière administrative du 30 juillet 1986 [RFPA - E 5 10.03]).

Au vu du sort du recours, il y a lieu de condamner l'intimé au paiement d'un émolument de CHF 200.- (art. 69 al. 1^bis LAI).

******

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        L'admet partiellement.

3.        Annule la décision de l'intimé du 12 mars 2024.

4.        Renvoie la cause à l'intimé pour instruction complémentaire au sens des considérants et nouvelle décision.

5.        Condamne l'intimé à verser au recourant une indemnité de CHF 1'500.- à titre de dépens.

6.        Met un émolument de CHF 200.- à la charge de l'intimé.

7.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le