Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ est une association suisse de lutte contre le tabagisme.

B______ en est sa directrice et C______ son président.

b. La Haute école spécialisée de Suisse occidentale de Genève (HES-SO Genève) est un établissement autonome de droit public doté de la personnalité morale, régi par la loi sur la Haute école spécialisée de Suisse occidentale ‑ Genève du 29 août 2013 (LHES‑SO‑GE ‑ C 1 26). Elle se compose des six hautes écoles du canton, et fait partie intégrante de la Haute école spécialisée de Suisse occidentale (ci-après : HES-SO).

B. a. Le 15 décembre 2021, la D______ (ci-après : D______) et E______ (ci-après : E______) ont conclu un accord de confidentialité intitulé « Confidentiality Agreement » (ci-après : accord de confidentialité), portant sur la conduite de discussions concernant une collaboration potentielle.

b. Le 18 juillet 2024, B______ a requis, auprès du service de communication de la HES-SO, l’accès à l’ensemble des contrats conclus par
celle-ci au cours des cinq dernières années avec des entreprises de l’industrie du tabac ou de la nicotine. Cette demande était intégrée dans un projet financé par le F______ (ci-après : F______) et visait à mieux appréhender les pratiques de l’industrie du tabac en Suisse.

c. Par courriel du 2 septembre 2024, la HES-SO a relayé à A______ les informations transmises par la HES-SO Genève, selon lesquelles la collaboration avec une entreprise du tabac avait débuté en 2021, le champ d’application du contrat se situait dans le domaine de la recherche agronomique et la collaboration entre les parties n’était pas allée plus loin qu’une pré-évaluation.

d. Par courriel du 20 janvier 2025, B______ a invité la direction de la D______ à lui donner accès au contrat conclu entre ladite école et une entreprise du tabac en 2021, dans le domaine de la recherche agronomique. Elle a invoqué la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD ‑ A 2 08).

e. Le même jour, la responsable LIPAD de la HES-SO Genève a répondu qu’elle ne pouvait pas donner suite à sa demande, étant précisé que les informations que la HES-SO Genève était en mesure de communiquer l’avaient déjà été en septembre 2024.

f. Le 20 janvier 2025, B______ a saisi le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé) aux fins de solliciter une médiation compte tenu du refus d’accès.

g. Une séance de médiation a eu lieu le 4 février 2025, en présence de la préposée adjointe, de B______, de C______ et d’un représentant du service juridique de la HES-SO Genève.

h. Par courriel du 11 mars 2025, la responsable LIPAD de la HES-SO Genève a informé la préposée adjointe et les représentants de A______ du refus de E______ de divulguer l’accord de confidentialité. Elle était par conséquent contrainte de maintenir le refus d’accès à l’accord susmentionné au sens de
l’art. 26 al. 2 let. i LIPAD, étant précisé qu’un accord partiel ou différé ne semblait pas envisageable.

i. Le même jour, la préposée adjointe a fait savoir aux parties à la procédure de médiation que le dossier serait transmis au préposé en vue d’une recommandation.

j. Le 13 mars 2025, le préposé a requis de la responsable LIPAD l’accès à l’accord de confidentialité, lequel lui a aussitôt été communiqué.

k. Le 19 mars 2025, le préposé a informé la responsable LIPAD que ledit document serait détruit une fois la recommandation rendue, conformément à l’art. 10 al. 4 du règlement d'application de la loi sur l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données personnelles du 21 décembre 2011 (RIPAD – A 2 08.01).

l. Le 24 mars 2025, le préposé a recommandé à la HES-SO Genève de donner accès à l’association à l’accord de confidentialité.

Le document ne contenait aucun secret d’affaires. Si l’accord de confidentialité conclu entre les parties démontrait leur volonté de maintenir le contenu de leur accord dans leur sphère privée, cela ne saurait conduire à exclure la mise en œuvre, sur le document concerné, des droits d’accès conférés par la loi. Leur collaboration n’était, au demeurant, pas allée plus loin qu’une pré-évaluation. L’exception tirée de l’art. 26 al. 2 let. i. LIPAD ne faisait pas échec au droit d’accès au document requis.

m. Par décision du 7 avril 2025, le directeur général ad interim de la
HES-SO Genève a accordé à l’association un accès à l’accord de confidentialité, sous la forme d’une consultation sur place, dans les locaux de la HES-SO Genève, en présence d’un membre de son personnel. Il a refusé la remise de copies du document précité.

L’accord de confidentialité n’était pas susceptible de constituer une exception au sens de l’art. 26 al. 2 let. i LIPAD. Si l’accord mettait en exergue la volonté des parties de maintenir son contenu privé, l’éventuel préjudice découlant de la divulgation du document n’atteignait pas l’intensité requise. L’accès au document devait être privilégié. Les conditions établies par la jurisprudence permettant de conclure à l’existence d’un secret d’affaires n’étaient pas remplies.

Cela étant, dans le respect du cadre applicable, la confidentialité attachée à la collaboration menée entre les parties devait être prise en considération dans la pesée des intérêts commandée par l’art. 26 LIPAD. Si ladite confidentialité ne suffisait pas à exclure la mise en œuvre des droits d’accès conférés par la loi, elle ne pouvait être niée « purement et simplement ». Le principe de la bonne foi requérait, en effet, que la confiance placée par le partenaire privé dans la HES-SO Genève au moment de la conclusion de l’accord de confidentialité soit considérée. Par l’accord de confidentialité, son cocontractant pouvait légitimement s’attendre à ce que la
HES-SO Genève respecte les termes de l’accord, a fortiori dans la mesure où son partenaire était un établissement de droit public. Le fait qu’il ait par la suite réitéré sa volonté de maintenir confidentielle sa relation contractuelle avec la HES-SO Genève renforçait encore ce postulat. La société devait s’attendre à ce que son partenaire ne nie pas leur engagement mutuel. Cette volonté réitérée devait ainsi également intégrer la pesée des intérêts en présence. Enfin, à teneur du document requis, un accès partiel ou différé serait dénué de « substance ».

C. a. Par acte du 24 avril 2025, A______ a formé recours devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre cette décision, concluant à ce que la HES-SO Genève lui transmette l’accord de confidentialité dans les meilleurs délais.

La proposition consistant à consulter le document sur place, dans les locaux de la HES-SO Genève, en présence d’un membre de son personnel, tout en lui refusant l’obtention d’une copie du document n’était pas satisfaisante.

La demande d’accès avait été effectuée dans le cadre d’un mandat que lui avait confié le F______. Elle devait notamment enquêter sur les pratiques d’influence des industriels du tabac dans le domaine suisse des hautes écoles. Le F______ exigeait que les résultats de leur enquête soient basés sur une documentation solide fournissant tous les éléments probatoires. Le fait de limiter l’accès au document à la consultation sur place ne répondait pas à ces exigences. C’était la première fois qu’elle était confrontée à une telle décision.

Le refus de lui remettre une photocopie du document n’avait aucun sens et apparaissait « vexatoire ». Aussi bien la LIPAD que la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration du 17 décembre 2004 (LTrans - RS 152.3) prévoyaient deux formes d’accès : la consultation sur place et l’obtention de copies des documents. Il était incohérent de reconnaître qu’aucune des exceptions prévues dans la LIPAD n’entravait le droit d’accès au document sollicité et de supprimer en même temps le droit de disposer d’une copie du document. La pesée des intérêts à laquelle avait procédé l’intimée n’avait pas lieu d’être. Le principe de la bonne foi accordé à son cocontractant était également contestable.

b. Le 5 mai 2025, le préposé a relevé que la solution proposée par l’intimée n’était pas conforme à la loi. Il découlait de l’art. 24 al. 2 LIPAD qu’une institution publique ne pouvait pas restreindre le droit d’accès en le limitant à une consultation sur place.

c. Par observations du 27 mai 2025, l’intimée a conclu au rejet du recours.

Consentir à un accès total au document litigieux, alors même que celui-ci était un accord de confidentialité et que la partie contractante avait expressément refusé qu’il soit communiqué, serait pour elle un manquement au principe de la bonne foi. Cela serait par ailleurs un « bien mauvais message ». L’accord litigieux s’inscrivait dans le cadre d’un projet de recherche mené par la D______. Or, dans un tel contexte, un partenaire potentiel pourrait légitimement hésiter à s’engager dans un projet de recherche avec une institution, dont la pratique consisterait à divulguer le contenu des accords contractuels. Enfin, l’intérêt des cocontractants de l’intimée prévalait sur l’intérêt privé de la recourante à obtenir une copie du document. Il n’était pas question d’une simple clause de confidentialité isolée, mais d’un accord entier ayant pour visée exclusive de garantir la confidentialité de la relation contractuelle.

d. La recourante a répliqué le 2 juillet 2025, persistant dans ses conclusions.

e. Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10 ; art. 60 al. 1 LIPAD).

2.             Le litige ne porte que sur la conformité au droit de la décision de l’intimée de refuser la remise de copies du document intitulé « Confidentiality Agreement » conclu entre E______ et la D______ le 15 décembre 2021.

2.1 La LIPAD régit l'information relative aux activités des institutions et la protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle comporte deux volets. Le premier concerne l'information du public et l'accès aux documents ; il est réglé dans le titre II (art. 5 ss LIPAD). Le second porte sur la protection des données personnelles, dont la réglementation est prévue au titre III (art. 35 ss LIPAD).