Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. Le 22 décembre 2022, A______ a sollicité du département des institutions et du numérique (ci-après : le département) et plus spécifiquement de la police, la radiation de son dossier de police.

b. Par décision du 8 mars 2023, la Commandante de la police a procédé à la radiation des documents n° 1 à 9 de son dossier de police, qui figuraient à l’inventaire établi le 20 janvier 2023.

c. Le 17 mars 2023, A______ a interpellé la Commandante de la police au sujet de l’absence, dans son dossier de police, d’informations concernant le salon de massage « B______ », dont il était responsable.

d. Le 17 avril 2023, la Commandante de la police a répondu que son dossier de police pénal comportait uniquement les documents relatifs aux procédures pénales qui avaient été ouvertes à son encontre, et non les données relatives à son activité de responsable d’un salon de massage, lesquelles faisaient partie d’un fichier spécifique intitulé « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation ».

e. Le 27 avril 2023, A______ a informé la Commandante de la police qu’il souhaitait consulter les bases de données « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation » et « Travailleurs du sexe ».

f. Le 15 août 2023, A______ a consulté le fichier « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation » dans les locaux du service juridique de la police.

g. Par courriel du 28 août 2023, A______ a sollicité la radiation de toutes les données personnelles le concernant dans les fichiers « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation ». Il n’était plus responsable de salons de massage depuis le 15 mai 2023.

h. Par décision du 15 novembre 2023, la Commandante de la police a informé A______ que ses données personnelles ne seraient que partiellement radiées du fichier « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation ». La majorité de ses données personnelles avaient une grande utilité pour la police, car elles lui permettaient d’avoir une vision globale de son activité dans le milieu de la prostitution et d’établir les liens entre les événements en vue d’éviter la traite d’êtres humains ou l’exploitation de la prostitution. Ces informations permettaient également à la police de rendre des décisions à son égard pour l’ouverture d’un salon de massage ou de rendre des préavis à l’attention du département en charge de la police. La police avait un intérêt public à conserver la majorité de ses données personnelles au sein du fichier « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation », afin notamment d’assurer l’ordre, la sécurité et la tranquillité publics, de prévenir des infractions, de veiller au respect des lois et d’exercer la police judiciaire, ce afin de réaliser les missions qui lui étaient assignées par la loi sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst - I 2 49) dans le milieu de la prostitution. L’intérêt public à la conservation de ses données personnelles était prépondérant à l’intérêt privé à les voir radiées. La conservation de la majorité de ses données personnelles demeurait proportionnelle et constitutionnelle.

B. a. Le 4 décembre 2023, A______ a sollicité du département et plus spécifiquement de la police, la consultation de tous les fichiers le concernant figurant dans le « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation ».

b. Par décision du 20 février 2024, reçue par l’intéressé le 22 février 2024, la Commandante de la police l’a informé qu’il disposait uniquement d’un accès partiel au « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation », et ce en raison de l’existence d’un intérêt public prépondérant. Afin de ne pas compromettre ledit intérêt, elle n’était pas en mesure de lui transmettre, en l’état, davantage de précisions à cet égard, ni la nature de cet intérêt.

c. La consultation du fichier a eu lieu le 6 mars 2024. Préalablement à celle-ci, la Commandante de la police a retiré les fichiers concernés par l’intérêt public prépondérant. Les fiches soumises à consultation ont été caviardées.

d. Le 12 mars 2024, A______ a indiqué qu’après consultation du fichier, il apparaissait que certains fichiers avaient été modifiés après sa demande de consultation et sans que de nouveaux éléments ne soient intervenus. Il invitait la Commandante de la police à lui indiquer le type de données modifiées, les raisons de ces modifications, l’auteur des modifications, le contenu des fichiers avant modification et, enfin, si des collaborateurs de la Brigade de lutte contre la traite d’humains et la prostitution illicite (ci-après : BTPI) avaient été informés de la consultation du 6 mars 2024.

e. Par courrier du 25 mars 2024, la Commandante de la police a répondu que des collaborateurs de la BTPI avaient été informés de la consultation du 6 mars 2024. Pour le reste, elle n’était pas en mesure de répondre à ses interrogations, et ce en raison de l’existence d’un intérêt public prépondérant, tel que mentionné dans sa décision du 20 février 2024.

Ce courrier a été contesté devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) et le recours a été enregistré sous la cause A/1162/2024.

C. a. Par acte du 8 avril 2024, A______ a formé recours devant la chambre administrative contre la décision de la Commandante de la police du 20 février 2024, concluant à son annulation. Préalablement, il a sollicité la jonction avec la procédure A/1162/2024 et à ce que le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé) soit invité à participer à la procédure. Sur le fond, la Commandante de la police devait lui autoriser la consultation complète de ses données personnelles contenues dans le « Fichier SIRE – Monde de la nuit », et cela sans aucune restriction.

Son droit d’être entendu, sous l’angle d’un défaut de motivation, avait été violé. Aucune précision n’était donnée par l’autorité quant à la nature de l’intérêt prépondérant et des informations dont l’accès n’avait pas été autorisé. Elle n’avait pas non plus donné de description sommaire des données concernées par le refus d’accès.

Le traitement de ses données personnelles par les autorités de police constituait une atteinte à sa sphère privée. Les données personnelles traitées par la police relatives aux responsables de salons de massage concernaient uniquement les responsables de salons et pas les tiers. On voyait ainsi difficilement quel intérêt public s’opposait à la consultation de ses données personnelles dans leur entièreté. Son intérêt privé concret à connaître quelles données personnelles le concernant étaient traitées par la police devait l’emporter sur l’intérêt public abstrait invoqué par l’autorité. Un caviardage des données concernant des tiers ou celles pour lesquelles un intérêt public dûment démontré s’opposait à la communication, serait une mesure plus proportionnée que le refus de consultation de certaines données. La décision entreprise violait le principe de la proportionnalité.

b. Le 14 juin 2024, la Commandante de la police a conclu au rejet du recours, se rapportant à justice quant à l’opportunité de joindre la cause à la procédure A/1162/2024.

Sa décision était motivée, puisqu’elle avait légitimé son refus en invoquant notamment l’art. 3A al. 2 de la loi sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance des certificats de bonne vie et mœurs du 29 septembre 1977 (LCBVM - F 1 25). Elle n’aurait pas pu être motivée davantage au risque de léser l’intérêt public prépondérant devant être protégé.

La tenue du fichier de police concerné reposait sur une base légale (LProst) et poursuivait un intérêt public de prévention et de répression des crimes et des délits dans le cadre du monde de la nuit. Enfin, l’atteinte était proportionnée au but poursuivi. Il y avait lieu de se demander si le recourant ne tentait pas vainement de contester le fondement de la décision du 15 novembre 2023.

c. Par réplique du 9 août 2024, le recourant a indiqué qu’il comprenait de la réponse que l’autorité intimée n’avait pas voulu uniquement dissimuler les informations relatives aux tiers en lui accordant un accès partiel à ses données personnelles, mais avait voulu soustraire de la consultation d’autres informations dont la nature restait inconnue.

d. Le 6 septembre 2024, le préposé a indiqué que la consultation de l’entier du dossier litigieux avait mis en évidence, avec certitude, « un intérêt public supérieur » convaincant, tel que requis par les art. 3A LCBVM et 46 de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD ‑ A 2 08), s’opposant à un accès total du recourant au dossier souhaité. Il était d’avis que seul un accès partiel au « Fichier SIRE – Monde de la nuit » était effectivement justifié, vu l’intérêt public supérieur.

e. Le 18 octobre 2024, le recourant s’est étonné que, sur la base d’un « même dossier », le préposé soit parvenu à deux conclusions différentes, soit l’existence d’un « intérêt public supérieur » (A/1161/2024) et l’existence d’un « intérêt prépondérant de tiers » (A/1162/2024). Ces contradictions commandaient d’examiner les éléments qui ressortaient de la procédure avec une grande circonspection. Si la restriction posée sur le droit d’accès à ses données concernait uniquement les données de tiers, l’autorité intimée aurait fait valoir un intérêt privé prépondérant et non un intérêt public prépondérant dans ses décisions des 20 février et 25 mars 2024. Il en résultait que l’intérêt « réellement visé » par la restriction du droit d’accès posée par l’autorité intimée était un intérêt public et non pas un intérêt privé de tiers.

C’était uniquement sur la base de l’art. 9A al. 2 LProst que la police pouvait tenir des données sur des personnes responsables de salons. Or, les données auxquelles l’autorité refusait l’accès en raison d’un intérêt public prépondérant outrepassaient le cadre posé par l’art. 9A al. 2 LProst.

Il faisait l’objet d’une procédure pénale, en cours. Or, la police devait transmettre toutes les pièces relatives à ses investigations au Ministère public selon l’art. 307 al. 3 du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0). Ainsi, outre le fait que la police ne pouvait conserver des informations sur les personnes responsables de salon qui n’étaient pas prévues par la loi, elle ne pouvait pas non plus conserver des données qui n’étaient pas en mains du Ministère public.

Il appartenait au préposé et à la chambre administrative de se prononcer sur la légalité de la tenue des données dont l’accès lui avait été refusé.

f. Le 17 décembre 2024, la Commandante de la police a rappelé que le recourant avait pu accéder à toutes ses données personnelles figurant dans le « Fichier SIRE – Monde de la nuit », à l’exception des fiches valablement soustraites en vertu d’un intérêt public prépondérant.

g. Le 11 février 2025, répondant aux questions de la chambre de céans, le Procureur en charge de la procédure pénale concernant le recourant (P/1______/2024) a indiqué que la consultation par ce dernier de ses données personnelles pouvait être autorisée. Il était parfaitement au courant de l’existence de la procédure P/1______/2024 et n’était pas concerné par la procédure P/2______/2017. La réponse donnée par le Procureur précédent en janvier 2024 n’était plus d’actualité.

h. Par pli du 17 février 2025, la chambre de céans a transmis cette détermination aux parties et leur a imparti un délai pour se déterminer à ce sujet, ainsi que sur la suite à donner à la procédure.

i. Le 26 février 2025, le recourant a sollicité l’accès à l’intégralité du dossier que la Commandante de la police avait transmis à la chambre de céans, à l’intégralité du dossier transmis au préposé et à tout courrier adressé de manière confidentielle par la chambre de céans au Ministère public. L’accès à ces documents lui permettrait de se déterminer sur la suite à donner à la procédure.

j. Le 3 mars 2025, la Commandante de la police a persisté dans ses conclusions en rejet du recours. Elle prenait bonne note du courrier du Procureur du 11 février 2025. En vertu des art. 61 et 101 CPP, le recourant pouvait solliciter l’accès aux pièces de la procédure pénale P/1______/2024 directement auprès de la direction de la procédure. S’agissant des fiches figurant dans le ficher « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation », dont l’accès avait été refusé au recourant en raison d’un intérêt public prépondérant par décision du 20 février 2024, elles pourraient être consultées au sein de la police, dans la mesure où elles n’étaient jamais annexées aux rapports de police envoyés au Ministère public. Dès réception d’une nouvelle demande du recourant, elle devrait effectuer une analyse desdites fiches et procéder éventuellement à un caviardage de celles-ci, afin que les données de tiers, auxquelles le recourant n’avait pas de droit d’accès, soient supprimées.

Au moment du prononcé de la décision du 20 février 2024, elle ne pouvait valablement autoriser un accès complet au ficher « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation » en raison de l’existence d’un intérêt public prépondérant devant être protégé. À la lumière des documents confidentiels qui avaient été produits le 14 juin 2024, la chambre de céans devait être en mesure d’admettre l’existence dudit intérêt, ce que le préposé avait d’ailleurs confirmé dans sa détermination du 6 septembre 2024. Le fait que, depuis la décision entreprise, l’état de fait ait changé, soit que les parties à la procédure pénale P/1______/2024 aient eu connaissance de l’existence de celle-ci, n’avait pas pour effet d’annuler le fondement de la décision entreprise.

k. Le 4 mars 2025, le préposé a relevé qu’il n’avait pas de raison de remettre en cause ce qui était avancé par le Procureur. Il se devait tout de même de rendre la chambre de céans attentive à d’éventuelles données personnelles de tiers qui pourraient figurer dans le dossier et qu’il conviendrait de caviarder.

l. Le 13 mars 2025, le recourant a invité la chambre de céans à surseoir à statuer et lui accorder un délai pour présenter des observations, notamment un éventuel retrait du recours. Il avait sollicité la consultation des documents le 19 mars 2025. L’accès à ces données lui permettrait de se déterminer sur l’opportunité de maintenir tout ou partie du recours formé le 8 avril 2024.

m. Le 26 mars 2025, le recourant a informé la chambre de céans qu’il n’avait pas été autorisé à consulter ces documents. Il l’invitait à surseoir à statuer jusqu’à ce qu’il puisse consulter les documents litigieux et présenter ses observations.

n. Le 4 avril 2025, la Commandante de la police a conclu à l’irrecevabilité de la demande de suspension, laquelle n’était pas motivée. Par le biais de cette demande, le recourant tentait d’obtenir, de façon détournée, l’accès au fichier dans son intégralité. Or, si cette demande venait à être accordée, cela reviendrait à lui accorder ses conclusions au fond. La question de la légalité de la tenue du ficher « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation » sortait du champ de la procédure.

Le recourant tentait vainement de contester, une nouvelle fois, l’existence des fiches visant la location d’appartements privés à des travailleuses du sexe, alors même que ce point avait d’ores et déjà été tranché, tant par la chambre de céans que par le Tribunal fédéral.

o. Le 11 avril 2025, le recourant a relevé qu’il était incompréhensible que la consultation des données lui soit refusée, alors même que l’intérêt public prépondérant qui avait motivé le refus de consultation n’existait plus, ainsi que l’admettait la direction de la procédure, autorité qui était la mieux à même de juger dudit intérêt. Or, conformément à l’art. 67 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA ‑ E 5 10), l’autorité intimée pouvait modifier sa décision et revenir sur celle-ci. Il persistait donc dans les conclusions de son recours.

p. Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et art. 63 al. 1 let. a LPA ; art. 3C al. 1 LCBVM).

2.             Le recourant sollicite la jonction des causes A/1161/2024 et A/1162/2024.

2.1 Selon l’art. 70 LPA, l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune (al. 1). La jonction n’est toutefois pas ordonnée si la première procédure est en état d’être jugée alors que la ou les autres viennent d’être introduites (al. 2).

2.2 En l’espèce, les deux causes, toutes deux gardées à juger, concernent les mêmes parties et portent sur un complexe de faits quasiment identique. Les décisions reposent toutefois sur un fondement juridique différent. Alors que dans la procédure A/1161/2024, la décision entreprise porte sur un accès partiel aux données du recourant, certaines pièces ayant été soustraites à la consultation, la procédure A/1162/2024 concerne le caviardage des données soumises à la consultation. Ainsi, par souci de clarté, il ne se justifie pas de joindre les causes.

3.             Le recourant sollicite l’accès à l’intégralité du dossier que la Commandante de la police avait transmis à la chambre de céans, à l’intégralité du dossier transmis au préposé et à tout courrier adressé de manière confidentielle par la chambre de céans au Ministère public.