Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourant
représenté par Me Olivier FAIVRE, avocat

contre

VILLE DE GENÈVE intimé

_________

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 16 novembre 2023 (JTAPI/1291/2023)

2.5 Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/159/2021 du 9 février 2021 consid. 7b).

En vertu de l’art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s’appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 consid. 5c et les références citées).

Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d’abus. Enfin, l’amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées).

L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées).

2.6 Selon l'art. 7 par. 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international.

Le principe de la légalité est consacré par l'art. 1 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0), qui prévoit qu'une peine ou une mesure ne peuvent être prononcées qu'en raison d'un acte expressément réprimé par la loi. La norme pénale doit être formulée de manière suffisamment précise pour que les citoyens puissent s'y conformer et identifier les conséquences d'un comportement donné avec un degré de certitude correspondant aux circonstances (ATF 144 I 242 consid. 3.1.2 ; 141 IV 179 consid. 1.3.3 ; 138 IV 13 consid. 4.1).

L'exigence de précision de la base légale ne doit cependant pas être comprise d'une manière absolue. Le législateur ne peut pas renoncer à utiliser des définitions générales ou plus ou moins vagues, dont l'interprétation et l'application sont laissées à la pratique. Le degré de précision requis ne peut pas être déterminé de manière abstraite. Il dépend, entre autres, de la multiplicité des situations à régler, de la complexité ou de la prévisibilité de la décision à prendre dans le cas particulier, du destinataire de la norme, ou de la gravité de l'atteinte aux droits constitutionnels. Il dépend aussi de l'appréciation que l'on peut faire, objectivement, lorsque se présente un cas concret d'application (ATF 147 IV 274 consid. 2.1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_315/2022 du 29 septembre 2022 consid. 1.1).

Ce principe est violé lorsqu'une personne est poursuivie pénalement en raison d'un comportement qui n'est pas incriminé par une loi valable, ou lorsque l'application du droit pénal à un acte déterminé procède d'une interprétation de la norme pénale excédant ce qui est admissible au regard des principes généraux du droit pénal (ATF 144 I 242 consid. 3.1.2).

2.7 Selon l'art. 11 CP, un crime ou un délit peut aussi être commis par le fait d'un comportement passif contraire à une obligation d'agir (al. 1). Reste passif en violation d'une obligation d'agir celui qui n'empêche pas la mise en danger ou la lésion d'un bien juridique protégé par la loi pénale bien qu'il y soit tenu à raison de sa situation juridique. La loi énumère plusieurs sources pouvant fonder une position de garant, à savoir la loi, un contrat, une communauté de risques librement consentie ou la création d'un risque (art. 11 al. 2 CP).

N'importe quelle obligation juridique ne suffit cependant pas. Il doit s'agir d'une obligation juridique qualifiée (message du 21 septembre 1998 concernant la modification du code pénal suisse, FF 1999, p. 1808 ; Ursula CASSANI, in Commentaire romand, Code pénal I, n° 21 et 25 ad art. 11 CP). Il faut que l'auteur se soit trouvé dans une situation qui l'obligeait à ce point à protéger un bien déterminé contre des dangers indéterminés (devoir de protection) ou à empêcher la réalisation de risques connus auxquels des biens indéterminés étaient exposés (devoir de surveillance), que son omission peut être assimilée au fait de provoquer le résultat par un comportement actif (ATF 136 IV 188 consid. 6.2 ; 134 IV 255 consid. 4.2.1).

Pour déterminer si un délit d'omission improprement dit est réalisé, il y a tout d'abord lieu d'examiner si la personne à laquelle l'infraction est imputée se trouvait dans une situation de garant (ATF 108 IV 5 consid. 1a et b). Ce n'est que si tel était bien le cas que l'on peut établir l'étendue du devoir de diligence qui découle de cette position de garant (ATF 110 IV 70 consid. 2) et quels actes concrets l'intéressé était tenu d'accomplir en raison de ce devoir de diligence.

Dans les conditions fixées par la loi, l'employeur est responsable, sur le plan civil, des dommages causés par ses employés à ses cocontractants (art. 101 de la loi fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse - CO, Code des obligations - RS 220) ou à des tiers (art. 55 CO). L’employeur se trouve ainsi dans une position de garant.

Pour s'exculper, il doit prouver qu'il a pris tous les soins commandés par les circonstances concrètes (cura in eligendo, instruendo et custodiendo) ou qu'un comportement diligent n'aurait pas empêché la survenance du dommage. Les exigences envers l'employeur sont élevées. L'admission de motifs libératoires ne doit être admise que restrictivement. La diligence requise est proportionnelle à la dangerosité du travail de l'auxiliaire. Cela étant, on ne saurait demander l'impossible. Il faut s'en tenir à ce qui est raisonnablement exigible dans la marche quotidienne d'une entreprise (ATF 110 II 456 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 4A_326/2008 du 16 décembre 2008 consid. 5.3 ; Franz WERRO/Michel PERRITAZ, Commentaire romand, Code des obligations I, 3^e éd. 2021, n^os 18 ss ad art. 55 CO ; Roland BREHM, Berner Kommentar, 5^e éd. 2021, n^os 46 ss ad art. 55 CO)

2.8 En l’espèce, l’intimée a fondé l’amende administrative querellée sur les « art. 1 et suiv., not. art. 10, 12, 43 et 44 » LGD et « art. 1 et suiv., not. art. 5 et 17 » RGD. Le procès-verbal du constat d’infraction coche la case « papier-carton », mentionne « non utilisation du conteneur PC. Contact avec le concierge ce jour » et coche la case « reconnaissance des faits ».

C’est sur l’art. 10 LGD, qui interdit d’éliminer ou de déposer des déchets hors des installations publiques ou privées autorisées par le département ou des emplacements aménagés à cet effet et désignés par voie de règlement, que l’intimée fonde le comportement qu’elle reproche et l’amende qu’elle a infligée au recourant.

Il n’est pas contesté que les cartons ont bien été déposés dans la rue – et non dans un conteneur – non par le recourant lui-même mais par le concierge de l’immeuble, ce que ce dernier a reconnu.

Le concierge est ainsi l’auteur direct de l’infraction à l’art. 10 LGD.

Il convient de déterminer si son comportement ou un autre comportement punissable peut également être imputé au recourant.

L’art. 10 LGD ne prévoit pas de punissabilité à un autre titre, comme la qualité de propriétaire de l’immeuble. La LGD n’institue par ailleurs pas d’obligation du propriétaire de s’assurer qu’aucun dépôt sauvage n’a lieu devant son immeuble, dont la violation serait érigée en infraction par l’art. 43 LGD.

Il reste à examiner si la qualité d’employeur du recourant pouvait fonder sa responsabilité pénale compte tenu de sa position de garant.

La question du lien de causalité souffrira de demeurer indécise, vu ce qui suit.

Le TAPI a retenu que le recourant avait instruit le concierge de manière défaillante, puisque celui-ci avait violé la LGD.

Ce raisonnement ne peut être suivi, dans la mesure où il revient en pratique à exclure la preuve libératoire à chaque fois qu’une infraction est commise par l’employé. Le recourant a relevé à juste titre que le concierge avait admis sa faute, ce qui signifiait qu’il connaissait ses obligations et avait partant été correctement choisi (cura in eligendo) et instruit (cura in instruendo).

L’intimée ne soutient pas pour le surplus que le concierge serait coutumier des débarras sauvages, de sorte qu’il ne peut être reproché au recourant une carence dans son devoir de surveillance (cura in custodiendo) – s’agissant par ailleurs d’un comportement à la gravité toute relative ne menaçant pas des biens de valeur élevée.

Le recourant doit donc – sans qu’il soit nécessaire d’entendre le concierge ni d’ailleurs d’examiner le grief de violation du droit d’être entendu – être mis au bénéfice de la preuve libératoire, de sorte qu’aucune infraction ne peut lui être imputée au titre de sa position de garant.

Il sera encore observé que les références invoquées devant le TAPI par l’intimée au sujet de l’imputation par principe au mandant des actes du mandataire concernent les conséquences procédurales de l’irrespect de délais procéduraux et non pénaux de la commission d’une infraction.

Le recours sera admis et le jugement et la décision attaquée seront annulés.

3.             Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de l’intimée (art. 87 al. 1 LPA) et une indemnité de procédure de CHF 500.- sera allouée au recourant, à la charge de l’intimée (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 8 janvier 2024 par A______contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 16 novembre 2023 ;

au fond :

l’admet ;

annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 16 novembre 2023 et la décision de la Ville de Genève du 29 mars 2023 ;

met un émolument de CHF 500.- à la charge de la Ville de Genève ;

alloue à A______ une indemnité de procédure de CHF 500.-, à la charge de la Ville de Genève ;

dit que les éventuelles voies de recours contre le présent arrêt, les délais et conditions de recevabilité qui leur sont applicables, figurent dans la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), dont un extrait est reproduit ci-après. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Olivier FAIVRE, avocat du recourant, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu'à la Ville de Genève.

Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, Eleanor McGREGOR, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.