Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Le 17 décembre 1986, le Conseil administratif de la Ville de Genève (ci-après : le Conseil administratif) a adopté le règlement municipal relatif aux aides financières du service social. Ce règlement prévoit l'allocation de prestations financières aux bénéficiaires les plus démunis de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) et de l’assurance-invalidité (AI), en sus des prestations allouées, cas échéant, par le service des prestations complémentaires (ci-après : SPC, anciennement appelé office cantonal des personnes âgées ou OCPA) sur la base de la loi sur les prestations cantonales complémentaires à l’assurance-vieillesse et survivants et à l’assurance-invalidité du 25 octobre 1968 (LPCC - J 7 15).

2. En 2006, le chef du département de la solidarité et de l’emploi (ci-après : DSE) a informé l’association des communes genevoises qu’il allait prendre en compte, dès le 1^er janvier 2008, les prestations municipales dans le calcul du revenu déterminant donnant droit aux prestations complémentaires cantonales, ce qui n'avait jamais été le cas jusqu'alors.

3. L’annonce de cette nouvelle pratique a provoqué de vives réactions de la part du Conseil municipal de la Ville de Genève (ci-après : le Conseil municipal) et du Conseil administratif : les aides municipales accordées n'avaient de sens que si elles étaient complémentaires aux prestations fédérales et cantonales. Intégrées dans le calcul du revenu déterminant pour la fixation des aides cantonales, elles tomberaient dans la manne du canton, constituant une perte financière importante pour la commune (plusieurs millions) tout en perdant leur objet.

4. Malgré un désaccord entre le Conseil municipal et le Conseil administratif, d'une part, et le Conseil d'Etat, d'autre part, portant sur l'étendue de l'autonomie communale dans le domaine des aides sociales, la suppression des prestations accordées par le règlement communal aux rentiers AVS/AI a été envisagée.

5. C'est dans ce contexte que le 6 novembre 2007, les groupes « Avivo » et « A gauche toute » ont lancé une initiative populaire municipale « Pour le maintien des prestations de la Ville de Genève aux rentiers AVS-AI ».

La Ville de Genève (ci-après : la Ville)  accordait depuis longtemps des prestations aux personnes bénéficiaires de l’AVS et de l’AI et des allocations complémentaires cantonales. Ces prestations, de CHF 185.- par mois pour les personnes seules et de CHF 285.- pour les couples, constituaient une aide importante pour eux. Celle-ci devait être maintenue en dépit de l’attitude du Conseil d’Etat dont les positions étaient juridiquement contestées.

Le texte de l'initiative était le suivant :

6. Par arrêté du 6 février 2008, le Conseil d’Etat a constaté l’aboutissement de l’initiative, le nombre de signatures requis par la loi ayant été obtenu.

7. Le 7 mai 2008, le Conseil administratif s’est prononcé sur la validité de l’initiative et sur sa prise en considération.

Formellement, l’initiative était valide. Matériellement, elle semblait contraire au droit supérieur. En effet, le domaine des prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI était intégralement régi par le droit fédéral et cantonal et aucune compétence n'était déléguée aux communes. Du point de vue de l’opportunité, l’initiative apparaissait mal venue, voire contre productive, l’Etat ayant consenti provisoirement à suspendre l’application de sa nouvelle pratique, à condition que le Conseil administratif présente une feuille de route sur la mise en conformité de son système de prestations avec le droit supérieur. Cette dernière autorité se refusait à considérer que tout appui financier des communes à des cercles défavorisés de la population conduise à une réduction des aides cantonales. Il convenait néanmoins d’adapter le système actuel en concertation avec le canton. L’aboutissement des travaux engagés dans ce sens était menacé par l’initiative.

8. Ce rapport a été examiné par le Conseil municipal lors de ses séances des 20, 21 et 26 mai 2008 et a été renvoyé en commission.

9. Le rapport de cette commission, daté du 6 octobre 2008, a conclu à la validité de l'initiative. Ce document a été porté à l’ordre du jour des séances du Conseil municipal des 4, 5 et 10 novembre 2008, sans qu'aucun projet de délibération n'ait été joint.

10. Dans sa séance du 4 novembre 2008, le Conseil municipal a débattu le rapport de la commission municipale. Au terme du deuxième débat, il en a approuvé les conclusions. Un troisième débat ayant été demandé aux fins de valider l'initiative, le président du Conseil a distribué le même jour un projet de délibération rédigé dans ce sens.

Ce projet de délibération a été adopté le lendemain par le Conseil municipal.

11. Par courriers des 12 novembre, 9 décembre 2008 et 13 janvier 2009 adressés au Conseil d’Etat, Madame Salika Wenger, conseillère municipale de la Ville, s’est plainte d’une violation de la procédure d’adoption des délibérations.

Le projet de délibération précité n’avait pas été porté à l’ordre du jour ni annexé à ce dernier, contrairement à ce qu’exigeait le règlement du Conseil municipal de la Ville de Genève du 20 avril 2005 (ci-après : le règlement municipal). En outre, il n’avait pas été adopté à l’issue des trois débats requis par ledit règlement, les discussions ayant porté uniquement sur le rapport de la commission municipale chargée de l’examiner. Prise en violation des lois et règlements en vigueur, la délibération du 5 novembre 2008 devait être annulée.

12. Le président du Conseil municipal a confirmé, par courrier du 4 décembre 2008 adressé au service de surveillance des communes (ci-après : SSCO), la véracité des faits exposés à l'appui de la plainte.

13. a. Le 13 février 2009, le Conseil d’Etat a pris l’arrêté suivant :

« 1. La délibération du Conseil municipal de la Ville de Genève du 5 novembre 2008 relative à la validité de l’initiative municipale "Pour le maintien des prestations de la Ville de Genève ou rentiers AVS/AI" est annulée ; il en va de même pour la décision de validation découlant de l’art. 36B al. 5 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05) ;

2. L’initiative municipale "Pour le maintien des prestations de la Ville de Genève aux rentiers AVS-AI" (in-1) est invalidée ;

3. Le présent arrêté constitue une décision au sens de l’art. 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

Pour le ch. 1 du présent dispositif, un délai de recours auprès du Tribunal administratif de trente jours, dès notification, est ouvert à la Ville de Genève conformément à l’art. 63 al. 1 let. a LPA. En ce qui concerne le ch. 2 du présent dispositif, le délai de recours est de six jours auprès du Tribunal administratif, dès publication dans la Feuille d’avis officielle (FAO), conformément à l’art. 63 al. 1 let. c LPA ».

b. Selon les art. 17 LAC et 6 du règlement d’application de la loi sur l’administration des communes du 31 octobre 1984 (RALAC - B 6 05.01), la procédure d’adoption des délibérations était fixée par les conseils municipaux dans leur règlement. Les art. 15 al. 3 et 16 al. 1 LAC, ainsi que 22 du règlement municipal disposaient que chaque sujet mis en discussion et devant faire l’objet d’une délibération devait figurer à l’ordre du jour. Devaient être joints à la convocation, les projets de délibération qui allaient être débattus. Les art. 73 ss du règlement municipal décrivaient, quant à eux, le mode de délibération du Conseil municipal ; ils imposaient une première discussion et un vote sur les rapports des commissions, puis une procédure en trois débats pour l’adoption des délibérations elles-mêmes.

La délibération en cause n'avait pas été portée à l'ordre du jour et n'avait fait l'objet que d'un seul débat. Elle était donc viciée et devait être annulée.

c. Selon la LAC, l’absence d’une délibération valable statuant sur la validité de l’initiative dans le délai prescrit, valait « décision » déclarant l’initiative valide. Cette « décision » devait être annulée pour les motifs suivants.

L'initiative ne pouvait être validée, car elle était rédigée de toute pièce, ce que la constitution interdisait.

Par ailleurs, les communes n’étaient pas compétentes pour allouer aux bénéficiaires de rentes AVS-AI des prestations complémentaires à celles accordées par les autorités fédérales et cantonales. Tant dans son ancienne teneur, que dans l’actuelle, la LPCC ne prévoyait pas, contrairement à ce qui prévalait dans d’autres cantons (par exemple Zurich) d’intervention communale dans ce domaine. La compétence laissée aux cantons par l’art. 2 al. 2 de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI du 6 octobre 2006 (RS 831.30 -LPC) avait été utilisée de manière exhaustive par le canton de Genève. La volonté du législateur cantonal de ne pas laisser de compétence résiduelle aux communes s’expliquait par le fait que, dans un canton urbain comme Genève, le revenu nécessaire aux bénéficiaires de rentes AVS-AI pour mener une existence décente ne différait pas d’une commune à l’autre. L’octroi de prestations complémentaires par certaines communes à leurs résidants créerait ainsi, à l’intérieur du canton, des inégalités incompatibles avec le principe constitutionnel de l’égalité de traitement.

14. Cet arrêté a été communiqué à la Ville de Genève le 16 février 2009 et publié le même jour dans la FAO.

15. Le 23 février 2009, la Ville de Genève a recouru contre ledit arrêté. Elle a conclu à l’annulation de son ch. 2 et à ce que la validité de l’initiative litigieuse soit constatée.

La forme de l’initiative municipale (rédigée de toute pièce ou en termes généraux) n’était pas précisée dans la constitution. Il découlait néanmoins des travaux préparatoires que le Grand Conseil n’avait pas voulu retenir deux types d’initiative municipale, comme c’était le cas pour l’initiative cantonale. Les députés avaient écarté le type d’initiative totalement rédigée au profit d’une initiative non formulée sur le plan communal. Ils n’avaient toutefois nullement exclu la possibilité pour les citoyens de lancer une initiative portant sur un projet de règlement. L’initiative municipale avait été très peu utilisée en matière réglementaire. Des projets de plan d’utilisation du sol comportant des normes de portée générale avaient été rédigés de manière très précise, ce qui démontrait que l’initiative non formulée pouvait être très détaillée. Ainsi en était-il allé de l’initiative municipale concernant le plan d’utilisation du sol du « triangle de Villereuse », qui comportait une série de normes précises portant, notamment, sur l’indice d’utilisation du sol retenu pour ce périmètre. Le Conseil d’Etat avait également validé l’initiative municipale portant sur le plan d’utilisation du sol du secteur de la Rôtisserie et sur le maintien de l’Alhambra.

Sur le fond, le Conseil d’Etat ne pouvait invalider une initiative communale que si son contenu était manifestement incompatible avec le droit supérieur. Dans les cas limites ou lorsque cette validité était discutée, comme c'était le cas en l'espèce, la question de la validation relevait exclusivement de la compétence communale. Cette autorité ne pouvait non plus, par le biais d’une annulation de la décision « fictive » de validation prévue par l’art. 36B al. 5 LAC, invalider l’initiative, sans violer l'autonomie communale et les droits politiques des citoyens.

La commune était compétente pour octroyer des prestations complémentaires aux bénéficiaires de l’AVS et de l’AI et le principe de l’égalité de traitement ne trouvait pas application.

16. Le même jour, Monsieur Jean-Pierre Aubert, Madame Solange Zosso, Monsieur René Ecuyer, Madame Jeannette Roulin, l’association de défense et de détente de tous les retraités et futurs retraités (Avivo-Genève), et le comité d’initiative (ci-après : les recourants) ont recouru auprès du Tribunal administratif contre l’arrêté litigieux. Ils concluent à l’annulation du ch. 2 de l’arrêté et à ce qu’il soit constaté que le délai de recours est de soixante jours (recte : trente jours) et non de six jours comme indiqué dans l’arrêté litigieux.

En qualité de citoyens de la Ville de Genève, âgés de plus de 65 ans, M. Aubert, Mme Zosso, M. Ecuyer et Mme Roulin, disposaient tous de la qualité pour recourir.

Il en allait de même du comité d’initiative dont la représentante, Madame Maria Casares, était citoyenne de la Ville de Genève.

Le délai de six jours prévu par l’art. 63 al. 1 let. c LPA ne s’appliquait que lorsque la procédure de votation ou d’élection était enclenchée, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. Le délai de recours était de trente jours pour les décisions du Grand Conseil portant sur la validité des initiatives cantonales ; il n'y avait pas de raison d'appliquer aux initiatives communales un délai différent.

L’annulation de la délibération du Conseil municipal du 5 novembre 2008 pour vice de forme n’était pas contestée.

Le Conseil d’Etat n’était pas compétent pour annuler l’absence d'une délibération « valant décision » au sens de l’art. 36B al. 5 LAC. Seules les délibérations énumérées à l’art. 70 LAC étaient soumises à la surveillance du Conseil d’Etat.

Bien que rédigée avec précision, l’initiative était formellement valable, pour les mêmes motifs que ceux développés par la Ville dans son recours. Les auteurs de l’initiative n'avaient pas élaboré un texte entièrement rédigé, la loi interdisant le dépôt d’une initiative sous cette forme ; ils avaient proposé un texte « aussi précis que possible", afin d’éviter que la délibération finalement adoptée ne fasse la part belle aux prétentions du Conseil d’Etat. Le Conseil municipal demeurait libre, cependant, de modifier la structure du règlement proposé, d’en corriger les imperfections, voire de l’adapter à condition de respecter la volonté des initiants. S’il souhaitait s’écarter du contenu du texte de l’initiative, le Conseil municipal devait élaborer un contre-projet. L’initiative municipale portant sur le plan d’utilisation du sol de la pointe de Villereuse, dont le texte comportait une série d’exigences très précises, impliquant de facto l’adoption par le Conseil municipal d’un règlement d’application, avait démontré qu’une initiative pouvait être rédigée de manière très précise. L’initiative « Pour sauver les parcs de Carouge » avait également été exemplative à cet égard.

Sur le fond, l’initiative était conforme au droit fédéral et cantonal.

17. Par décision du 10 mars 2009, le Tribunal administratif a joint les recours susmentionnés (causes A/608/2009 et A/618/2009) sous le numéro de cause n° A/608/2009.

18. Les recourants ont complété leur recours par acte du 28 mars 2009 et persisté dans leurs conclusions. L’art. 68C de la Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst-GE - A 2 00) imposait au Conseil municipal, respectivement au Conseil d’Etat, de faire son possible pour sauvegarder une initiative entachée de vices, en supprimant ses parties nulles ou en adaptant le texte de l’initiative. En ne procédant pas, cas échéant, à de telles adaptations, le Conseil d’Etat avait commis un déni de justice.

19. L'autorité intimée a déposé ses observations le 8 avril 2009 et conclu au rejet des recours.

La compétence du Conseil d’Etat d’annuler toute délibération prise en violation des lois et règlements en vigueur découlait de l’art. 67 LAC. Cette disposition englobait les décisions « ex-lege » prévues par l’art. 36B al. 5 LAC.

Par ailleurs, la compétence du Conseil d’Etat d’invalider une initiative municipale découlait de son pouvoir général de surveillance.

S’agissant de la forme de l’initiative municipale, avant la révision constitutionnelle de 1993, la pratique genevoise tolérait les initiatives non formulées aux propositions très détaillées. Lors de la révision, le rapporteur de la commission législative du Grand Conseil avait indiqué qu’une initiative prétendument non formulée, mais qui entrerait dans les moindres détails de la réglementation devrait être déclarée irrecevable. Les initiatives concernant le triangle de Villereuse et la sauvegarde de l’Alhambra, citées par les recourants à l’appui de leur recours, avaient été déposées avant cette date et ne pouvaient servir d’exemple. L’initiative « Sauvons nos parcs » bien que précise, était une initiative partiellement rédigée, qui laissait néanmoins une marge de manœuvre au Conseil municipal, ce qui n’était pas le cas de l’initiative litigieuse.

Sur le fond, l’initiative violait le droit supérieur et devait être invalidée.

20. Les recourants ont répliqué le 4 mai 2009 et persisté dans leurs conclusions.

Lors de la révision constitutionnelle de 1993, le législateur avait transformé les délais de traitement des initiatives populaires cantonales et municipales - qui n’étaient alors que des délais d’ordre - en « clauses guillotine » ; si le Conseil municipal ne prenait pas sa décision dans le délai prescrit (de validation ou de prise en considération de l'initiative, ou encore de contre-projet), l'initiative allait de l'avant et une décision favorable aux initiants était supposée avoir été prise. Le Conseil d’Etat ne pouvait exercer sa surveillance sur de telles "décisions". La délibération « tacite » prévue par l’art. 36B al. 5 LAC ne pouvait ainsi être annulée par cette autorité.

Bien que détaillée, l’initiative litigieuse était rédigée en termes généraux et le Conseil municipal demeurait libre de la modifier, tout en conservant sa substance.

21. Par acte du 19 juin 2009, le Conseil d’Etat a dupliqué et a campé sur ses positions.

La décision du Conseil municipal sur la validité d’une initiative prenait d'ordinaire la forme d’une délibération non soumise à référendum (art. 29 al. 2 LAC). La décision tacite de l’art. 36B al. 5 LAC ne pouvait ainsi être qualifiée que de "délibération".

Concernant la forme de l’initiative litigieuse, les recourants ne pouvaient prétendre que les initiants avaient accepté que leur texte pourrait être librement modifié par le Conseil municipal ; ils avaient voulu, en réalité, contraindre ce dernier à entériner le règlement proposé. Ils avaient toutefois perdu de vue qu’une telle initiative n’était pas recevable sur le plan municipal.

22. Après qu'un dernier délai ait été accordé aux parties pour formuler d'éventuelles requêtes complémentaires, la cause a été gardée à juger.

1. Le 1^er janvier 2000, le Tribunal administratif est devenu l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 56A al. 1^er loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05). Avant cette date, un arrêté du Conseil d'Etat invalidant une délibération municipale ne pouvait être attaqué que par la voie de l'ancien recours de droit public au Tribunal fédéral. En effet, dans leur ancienne teneur, ni la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05) ni la LOJ ne prévoyaient de recours au niveau cantonal. Aujourd'hui, le recours au Tribunal administratif est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives, au sens des articles 4, 5, 6, alinéa 1, lettre d et 57, de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985, sauf exception prévue par la loi (art. 56A al. 2 LOJ).

Dès lors qu'il revêt les caractéristiques d'une décision, l'arrêté litigieux peut faire l'objet d'un recours auprès de cette juridiction, en application de cette disposition.

Le Tribunal administratif est ainsi compétent pour statuer.