Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourante

contre

UNIVERSITÉ DE GENÈVE intimée

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1.             La chambre administrative examine d'office la recevabilité des recours et demandes portés devant elle (art. 1 al. 2, 6 al. 1 let. c et 11 al. 2 LPA ; ATA/1013/2025 du 16 septembre 2025 consid. 1).

Il convient dès lors d'examiner si l'acte déposé par la requérante est recevable, ce qui est mis en doute par l'intimée.

1.1 Aux termes de l'art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative, sous réserve de la compétence de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales (al. 1). Le recours est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 3, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA, sauf exceptions prévues par la loi (al. 2). La chambre administrative connaît en instance cantonale unique des actions fondées sur le droit public qui ne peuvent pas faire l’objet d’une décision au sens de l’al. 2 et qui découlent d’un contrat de droit public (al. 3). Elle connaît en instance cantonale unique des contestations prévues à l’art. 61 de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08 ; al. 4) et des contestations prévues à l’art. 67 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile du 20 décembre 2019 (LPPCi - RS 520.1 ; al. 5). Le recours à la chambre administrative est ouvert dans d’autres cas lorsque la loi le prévoit expressément (al. 6).

En vertu de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l'art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas fondés sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c).

1.2 L’université est un établissement de droit public doté de la personnalité morale, placé sous la surveillance du Conseil d’État qui l’exerce par l’intermédiaire du département chargé de l’instruction publique (art. 1 al. 1 de la loi sur l'université du 13 juin 2008 - LU - C 1 30). L’université s’organise elle-même, fixe ses priorités et ses modalités d’action et est responsable de sa gestion dans le cadre des orientations, principes et règles stipulés par la LU et dans le respect des dispositions pertinentes du droit fédéral (art. 1 al. 2 LU). Les dispositions complétant la LU sont fixées dans le statut, les règlements dont l'université se dote sous réserve de l’approbation du Conseil d’État et d’autres règlements adoptés par l’université (art. 1 al. 3 LU).

1.3 Sous la direction de la rectrice ou du recteur, le rectorat assure le pilotage stratégique et opérationnel de l’université en exerçant toutes les tâches et en prenant toutes les décisions que la loi ou le statut n’attribuent pas à un autre organe ou que lui-même n’a pas déléguées, en particulier décider la création, la transformation, la suppression et l’organisation des services et subdivisions de l’université et adopter les règlements et programmes d’études, sur proposition des unités principales d’enseignement et de recherche (art. 29 let. o et r LU).

1.4 La LPA s’applique à l’université (art. 43 al. 1 LU). L’université met en place une procédure d’opposition interne à l’égard de toute décision au sens de l’art. 4 LPA, avant le recours à la chambre administrative (art. 43 al. 2 LU), disposition qui est aussi reprise à l'art. 1 RIO-UNIGE.

Selon l'art. 2 al. 1 RIO-UNIGE, ont qualité pour former opposition les personnes énumérées ci-après, pour autant qu’elles soient touchées par une décision d'une autorité universitaire et qu’elles aient un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit modifiée ou annulée par ladite autorité : les membres du corps professoral ; les membres du corps des collaboratrices et collaborateurs de l’enseignement et de la recherche ; les membres du corps du personnel administratif et technique ; les candidats à l’admission à l’Université ; les étudiants (formation de base, approfondie et continue) ; les étudiants touchés par une décision en matière d’exonération des taxes universitaires ; les auditeurs ; et les personnes touchées par une décision dans le cadre des élections. Ne sont pas régis par le RIO-UNIGE les litiges entre une autorité universitaire et une personne extérieure à l'Université de Genève, sous réserve des litiges concernant les candidats à l’admission à l’Université (art. 5 let. a RIO-UNIGE).

Le titre III du RIO-UNIGE traite de la procédure d'opposition pour les candidats à l’admission à l’université, les étudiants, les auditeurs et en matière d’exonération des taxes universitaires. Les oppositions formées par les candidats à l’admission à l’Université ou les auditeurs sont instruites par l’autorité qui a rendu la décision litigieuse attaquée (art. 27 al. 1 RIO-UNIGE). L'autorité qui statue sur l’opposition peut, une fois saisie, maintenir, modifier ou révoquer la décision litigieuse, en tout ou partie (art. 32 al. 1 RIO-UNIGE). La décision sur opposition est motivée en fait et en droit ; elle est signée et datée et indique la voie de recours ordinaire ouverte aux parties ainsi que le délai de recours (art. 34 al. 1 et 2 RIO-UNIGE), ce qui correspond aux exigences posées de manière générale par l'art. 46 LPA, étant précisé qu'une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA).

1.5 Est étudiant ou étudiante la personne qui est immatriculée à l’université et inscrite dans une unité principale d’enseignement et de recherche (ci-après : UPER ; ce qui correspond notamment aux facultés, art. 26 al. 5 let. a LU) en vue d’obtenir un titre universitaire (art. 54 al. 1 du statut). Est également étudiant ou étudiante la personne inscrite dans un centre ou institut interfacultaire ; l’assemblée de l’université approuve la liste des centres ou instituts interfacultaires dans lesquels les étudiants et les étudiantes peuvent être inscrits (art. 54 al. 2 du statut). L'art. 55 du statut définit quels candidats sont admis à l’immatriculation en tant qu'étudiants.

Est auditrice ou auditeur la personne qui, sans être immatriculée, est autorisée sur décision de l’UPER ou du centre ou institut interfacultaire concerné à s’inscrire pour suivre certains enseignements (art. 61 al. 1 du statut).

1.6 Lorsqu’une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA). Une partie peut recourir en tout temps à la chambre administrative pour déni de justice ou retard non justifié, si l’autorité concernée ne donne pas suite rapidement à la mise en demeure prévue à l’art. 4 al. 4 LPA (art. 132 al. 2 LOJ; art. 62 al. 6 LPA). Toutefois, lorsque l'autorité compétente refuse expressément de rendre une décision, les règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101) imposent que le recours soit interjeté dans le délai légal, sous réserve éventuelle d'une fausse indication quant audit délai (arrêt du Tribunal fédéral 2P.16/2002 du 18 décembre 2002 consid. 2.2).

1.7 La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables et pour autant que sa constatation ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 147 IV 93 consid. 1.4.4). Entrent avant tout en considération comme motifs de nullité l’incompétence fonctionnelle et matérielle de l’autorité appelée à statuer, ainsi qu’une erreur manifeste de procédure (ATF 145 IV 197 consid. 1.3.2).

1.8 Selon l'art. 29a Cst., toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire ; la Confédération et les cantons peuvent, de par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels.

Cette norme constitutionnelle étend le contrôle judiciaire en principe à toutes les contestations juridiques, y compris aux actes de l'administration, en établissant une garantie générale de l'accès au juge (ATF 143 I 344 consid. 8.2 ; 141 I 172 consid. 4.4.1 et les références citées). Il s'agit en particulier de contestations portant sur les droits et les obligations de personnes, physiques ou morales (ATF 143 I 344 consid. 8.2 et les références citées). Pour pouvoir invoquer l'art. 29a Cst., il faut que le justiciable se trouve dans une situation de contestation juridique, c'est-à-dire qu'il existe un litige portant sur un différend juridique qui met en jeu des intérêts individuels dignes de protection (ATF 151 I 19 consid. 8.4.1 ; 144 II 233 consid. 4.4). Il faut que la personne qui se prévaut de cette disposition puisse faire valoir, à tout le moins de manière vraisemblable, un droit (ATF 141 I 241 consid. 4.1). Elle ne s'oppose pas aux conditions de recevabilité habituelles du recours (ATF 143 I 344 consid. 8.2). Elle ne s'applique toutefois pas, notamment, aux actes internes de l'administration qui n'ont pas le caractère d'une décision (ATF 143 I 336 consid. 4.2 ; 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_547/2023 du 21 mars 2024 consid 2.1).

Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral (art. 86 al. 2 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110). Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu’un tribunal (art. 86 al. 3 LTF).

1.9 Le recours adressé à une autorité incompétente est transmis d’office à la juridiction administrative compétente et le recourant en est averti ; l’acte est réputé déposé à la date à laquelle il a été adressé à la première autorité (art. 64 al. 2 LPA).

1.10 En l'espèce, il convient en premier lieu d'analyser si la cause pouvait donner lieu à opposition.

Le caractère décisionnel du refus d'admission au programme « Horizon académique », communiqué à la recourante le 6 juin 2025, n'est pas contesté, l'intimée le décrivant comme une décision – ce qu'il est bien, dès lors qu'il s'agissait d'une mesure individuelle et concrète prise par l'autorité et ayant pour objet de rejeter une demande tendant à créer des droits et obligations.

Dans la mesure où cette décision a été émise et notifiée par la déléguée à l'intégration de l'université, sur papier à en-tête de l'université, on doit admettre que cette décision émane d'un organe de l'université ; cette dernière prétend que la décision aurait été prise par un « comité stratégique du programme », qui comprendrait des membres externes, mais elle ne donne aucune indication quant à la composition, au mode de nomination ou au fondement juridique de ce comité, si bien que ces données ne sauraient être prises en compte.

L'art. 43 al. 2 LU, repris à l'art. 1 al. 1 RIO-UNIGE, est très clair sur le fait que toute décision au sens de l’art. 4 LPA doit pouvoir faire l'objet d'une opposition avant le recours à la chambre administrative. L'art. 2 al. 1 RIO-UNIGE, qui énumère les catégories de personnes ayant la qualité pour former opposition, n'y saurait – en tant que règle de rang inférieur – rien changer, et devait être interprété soit en considérant que les candidats au programme sont aussi des candidats à l'université (ce qui est d'autant plus admissible en ce qui concerne la recourante qu'elle cherche par ce moyen à pouvoir s'inscrire à un BU), soit en considérant que cette disposition contenait une lacune véritable à laquelle il convenait de remédier en permettant aux candidats au programme de former opposition, ce qui revient au même. Il faut ainsi en déduire que la recourante avait un droit à ce que son courrier du 18 juin 2025 soit traité comme une opposition. Il convient de noter du reste que si tel n'était pas le cas, il fallait que l'université transmît le recours à la chambre de céans au sens de l'art. 64 al. 2 LPA.

La réponse faite à la recourante le 1^er juillet 2025 émane de la même autorité que celle qui a pris formellement la décision de refus, à savoir la déléguée à l'intégration. Certes, elle ne répond pas aux exigences de l'art. 46 al. 1 LPA, mais cela n'a causé aucun préjudice à la recourante, qui a reçu la décision et a pu recourir en temps utile. Aussi et surtout, la décision du 1^er juillet 2025 parle d'une non-entrée en matière sur l'opposition. Cela étant, dans la mesure où l'on doit admettre que l'autorité en question devait statuer sur opposition et où la réponse contient la motivation qui assoit le refus d'admission, il faut la considérer comme une décision sur opposition, rejetant celle-ci. Renvoyer la cause à l'intimée pour qu'elle statue sur opposition – avec la même motivation – ne constituerait en effet qu'un inutile détour procédural.

Dans cette mesure, le recours interjeté par-devant la chambre de céans est recevable, étant précisé qu'il s'agit d'un recours ordinaire et non pour déni de justice.

2.             Il convient d'examiner si le refus d'admission au programme « Horizon académique » est conforme au droit.

2.1 L'art. 5 al. 1 Cst. consacre le principe de la légalité en prévoyant que le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. En ce sens, il exige notamment que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. Cette exigence de base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente. La précision (ou la densité normative) que l'on est en droit d'exiger de la base légale en question varie selon les domaines du droit concerné et dépend des circonstances (ATF 149 I 329 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_283/2024 du 15 janvier 2025 consid. 4.1).

2.2 Selon le descriptif qui figure sur le site Internet de l'Université de Genève (ci‑après : l'université), le programme Horizon académique est une passerelle de préparation aux études universitaires. L’objectif du programme est la reprise des études, dans l’une des Hautes écoles du canton de Genève, à savoir l’université, la Haute école spécialisée de Suisse occidentale (ci-après : HES-SO), ou l’Institut des hautes études internationales et du développement (ci-après : IHEID). Grâce au programme, il est possible de suivre des cours et de passer des examens, qui peuvent être validés au moment de l'admission. Le programme est proposé en partenariat avec le Bureau de l’intégration et de la citoyenneté du canton de Genève (ci‑après : BIC) et compte sur le soutien de plusieurs fondations privées. Le programme est destiné aux personnes relevant du domaine de l’asile (permis S, N, F, F-réfugié ou B-réfugié), les personnes titulaire d’un permis lié au regroupement familial (permis B), ainsi qu'aux Suisses de retour de l’étranger (https://www.unige.ch/horizon-academique/, consulté le 22 octobre 2025).

2.3 On ne trouve aucune trace de la délégation pour l'intégration, du programme « Horizon académique », ni du comité stratégique dudit programme, que ce soit dans la LU, dans le statut ni dans aucun règlement universitaire publié sur le site de l'intimée. Aucune base légale, réglementaire ou même infraréglementaire n'est citée dans les décisions qui ont été prises dans la présente affaire, pas plus que dans les écritures de réponse au recours.

2.4 En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante remplissait l'ensemble des critères d'admissibilité au programme tels que fixés par la délégation à l'intégration. Les motifs de refus, confirmés par cette dernière, sont des notes insuffisantes à des tests de langue et une admission sur dossier qui, au vu du nombre de candidatures déposées, avait conduit le comité stratégique à opérer des choix.

Dès lors que ni l'existence du comité stratégique, ni l'étendue du pouvoir d'appréciation de ce dernier, ni de quelconques exigences, qu'elles soient linguistiques ou académiques, ne résultent d'une quelconque base légale, la décision de refus est contraire au droit. Elle est arbitraire et doit être annulée.

En l'absence de toute exigence réglementaire, et dans la mesure où il n'est, comme déjà vu, pas contesté qu'elle remplit les conditions formelles d'admission, la recourante sera admise au programme « Horizon académique » pour l'année académique 2025-2026.

3.             Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d'indemnité de procédure à la recourante, qui n'en a pas fait la demande et surtout n'a pas exposé de frais pour la défense de ses intérêts (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 16 juillet 2025 par A______ contre la décision sur opposition de l'Université de Genève du 1^er juillet 2025 ;

au fond :

l'admet ;

annule la décision sur opposition de l'Université de Genève du 1^er juillet 2025 ;

dit que A______ est admise au programme « Horizon académique » pour l'année académique 2025-2026 ;

dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ;

- par la voie du recours en matière de droit public ;

- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, s'il porte sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession (art. 83 let. t LTF) ;

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à A______ ainsi qu'à l'Université de Genève.

Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc VERNIORY, Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.