Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

FONDATION A_____ recourante
représentée par Me François BELLANGER, avocat

contre

SERVICES INDUSTRIELS DE GENÈVE intimés

2.4 L'autorité compétente pour adopter une décision l’est également, en vertu du parallélisme des formes, pour la révoquer, sauf règle légale expresse contraire. La révocation d’une décision peut intervenir d’office, de la propre initiative de l’autorité, ou à la suite d’une demande de reconsidération sur laquelle l’autorité sera entrée en matière, de son plein gré ou en raison de la présence d’un motif de reconsidération obligatoire (ATA/659/2023 du 20 juin 2023 consid. 4.1).

Au moment de rendre sa décision, l'autorité détermine la situation de fait et y applique les dispositions légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette décision, qui est entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité du droit, respectivement à la protection de la confiance (ATF 139 II 185 consid. 10.2.3 ; 137 I 69 consid. 2.3).

2.5 En l’espèce, dans le cadre de la fixation du prix de l’utilisation du réseau selon le tarif, applicable au Profil Pro BT choisi par la recourante, le principe de la facturation de la Pmax en sus du travail, soit des kWh consommés, est prévu à l’art. 2 ch. 3 al. 1 RATE. Ses modalités sont quant à elles définies aux art. 4 ch. 3 al.  2 et 8 ch. 2 RATE ainsi que dans la fiche tarifaire. La Pmax consiste ainsi dans le prix mensuel de la puissance maximale annuelle de l’utilisation du réseau en CHF/kW – soit le prix de la puissance des grilles tarifaires multiplié par douze, divisé par 365 et multiplié par le nombre de jours effectifs du mois en cours – multiplié par la puissance maximale enregistrée en HP au quart d’heure en kW. Or, l’art. 8 ch. 2 RATE précise que la puissance maximale enregistrée prise en compte est celle de l’année en cours et la fiche tarifaire qu’il s’agit de la puissance maximale annuelle. Il en résulte que la Pmax, bien que faisant l’objet d’une facturation mensuelle comme les autres postes concernant le prix de l’utilisation du réseau, ne peut être connue de manière définitive qu’à la fin de l’année, lorsque la puissance maximale enregistrée en HP aura pu être déterminée.

S’il s’avère que la Pmax n’a pas pu être intégralement facturée à la fin l’année car la valeur de la puissance maximale mesurée appliquée durant un ou plusieurs mois était inférieure à celle enregistrée ultérieurement, aucune prescription n’exclut que la facturation puisse être complétée par la suite. Le seul délai prévu à cet égard est celui, de prescription, de cinq ans fixé par l’art. 52 al. 2 RURFEE.

Les règlements des SIG ne définissant pas de quelle manière les intimés doivent procéder pour facturer l’arriéré de Pmax, ils peuvent procéder comme ils l’entendent dans le délai précité. Or, la méthode utilisée en l’espèce, soit l’ajustement immédiat des Pmax afférents aux mois précédents dès lors que la puissance maximale mesurée durant le mois en cours est supérieure à celle de la période antérieure de la même année, apparaît dans l’intérêt de l’usager. Celui-ci connaît ainsi au plus tôt le montant du complément de la Pmax due et n’est pas obligé d’attendre la fin de l’année.

Le libellé de l’art. 8 ch. 2 RATE ainsi que celui de la fiche tarifaire ne laissent pas de place au doute sur le fait que la Pmax définitive doit être calculée sur une base annuelle, de sorte que le consommateur doit s’attendre, jusqu’à la fin de l’année, à ce qu’il soit possiblement facturé à ce titre de manière complémentaire en rapport avec les mois précédents. Contrairement à l’opinion de la recourante, un tel complément de facturation ne viole donc ni le principe de confiance, ni la sécurité du droit.

La recourante considère également à tort l’ajustement de la Pmax pour les mois de janvier à juillet 2024 comme la révocation partielle des factures relatives à chacune de ces périodes mensuelles. Ces factures ne sont en effet pas modifiées sur la base du constat qu’elles étaient entachées d'une irrégularité initiale ou subséquente à leur prononcé de fait ou de droit. Elles demeurent au contraire intégralement en vigueur et en force. L’ajustement de la Pmax n’y apporte pas de modification, mais permet de compléter la facturation annuelle de la recourante en tenant compte de la puissance maximale enregistrée en HP durant le mois en cours si elle est plus élevée que celle utilisée jusqu’alors.

L’ajustement de la Pmax pour la période précitée ne viole ainsi ni le principe de la légalité, ni les règles régissant la révocation d’une décision administrative en force.

3.             La recourante considère au surplus que la Pmax, en tant que telle, est contraire au droit, dans la mesure où elle ne se justifie pas sous l’angle du principe de la couverture des frais et de l’équivalence, que les intimés ne disposaient pas d’une délégation de compétence suffisante pour instituer sa facturation, et qu’elle engendre pour la recourante une inégalité de traitement avec un consommateur soutirant sur la durée une puissance maximale d’énergie.

3.1 La LApEl a pour objectif de créer les conditions propres à assurer un approvisionnement en électricité sûr ainsi qu’un marché de l’électricité axé sur la concurrence (art. 1 al. 1 LApEl).

L’art. 5 al. 1 1^ère phrase LApEl prévoit que les cantons désignent les zones de desserte des gestionnaires de réseau opérant sur leur territoire.

Aux termes de l’art. 6 LApEl, les gestionnaires d’un réseau de distribution prennent les mesures requises pour pouvoir fournir en tout temps aux consommateurs captifs et aux autres consommateurs finaux de leur zone de desserte qui ne font pas usage de leur droit d’accès au réseau la quantité d’électricité qu’ils désirent au niveau de qualité requis et à des tarifs équitables (al. 1). Sont considérés comme consommateurs captifs au sens du présent article les ménages et les autres consommateurs finaux qui consomment annuellement moins de 100 MWh par site de consommation (al. 2). Les gestionnaires d’un réseau de distribution fixent dans leur zone de desserte un tarif uniforme pour les consommateurs captifs raccordés au même niveau de tension et présentant les mêmes caractéristiques de consommation. Les tarifs sont valables pour un an au moins et font l’objet d’une publication présentant séparément l’utilisation du réseau, la fourniture d’énergie, les redevances et les prestations fournies à des collectivités publiques (al. 3). La composante du tarif correspondant à l’utilisation du réseau est calculée conformément aux art. 14 à 15a (al. 4 1^ère phrase).

Selon l’art. 14 LApEl, la rémunération pour l’utilisation du réseau ne doit pas dépasser la somme des coûts imputables et des redevances et prestations fournies à des collectivités publiques (al. 1). La rémunération pour l’utilisation du réseau doit être versée par les consommateurs finaux par point de prélèvement (al. 2). Les tarifs d’utilisation du réseau doivent : (a) présenter des structures simples et refléter les coûts occasionnés par les consommateurs finaux ; (b) être fixés indépendamment de la distance entre le point d’injection et le point de prélèvement ; (c) se baser sur le profil de soutirage et être uniformes par niveau de tension et par catégorie de clients pour le réseau d’un même gestionnaire ; (e) tenir compte d’une infrastructure de réseau et d’une utilisation de l’électricité efficaces (al. 3).

Aux termes de l’art. 15 LApEl, les coûts de réseau imputables englobent les coûts d’exploitation et les coûts de capital d’un réseau sûr, performant et efficace ainsi que, à titre exceptionnel, les coûts de mesures novatrices pour des réseaux intelligents dans la mesure où ils présentent les fonctionnalités déterminées par le Conseil fédéral. Ils comprennent un bénéfice d’exploitation approprié (al. 1). On entend par coûts d’exploitation les coûts des prestations directement liées à l’exploitation des réseaux. En font notamment partie : (a) les coûts des services‑système et les coûts liés à la réserve d’énergie ; (b) les coûts de l’entretien des réseaux ; (c) les indemnités accordées pour l’octroi de droits et de servitudes en lien avec l’exploitation du réseau (al. 2). Les coûts de capital doivent être déterminés sur la base des coûts initiaux d’achat ou de construction des installations existantes. Sont seuls imputables en tant que coûts de capital : (a) les amortissements comptables ; (b) les intérêts calculés sur les valeurs patrimoniales nécessaires à l’exploitation des réseaux (al. 3).

L’art. 4 al. 1 de l’ordonnance sur l’approvisionnement en électricité (OApEl) prévoit que le gestionnaire du réseau de distribution fixe les tarifs de l’approvisionnement de base par année civile (année tarifaire).

3.2 Selon l’art. 21 al. 1 LApEl, le Conseil fédéral institue une commission de l’électricité (ElCom) formée de cinq à sept membres ; il en désigne le président et le vice-président. Les membres doivent être des experts indépendants. Ils ne peuvent ni appartenir à des organes de personnes morales actives dans le secteur de la production ou du commerce d’électricité, ni être sous contrat de prestations avec de telles personnes morales. L’ElCom n’est soumise à aucune directive du Conseil fédéral ou du département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication lorsqu’elle prend des décisions. Elle est indépendante des autorités administratives et dispose de son propre secrétariat (al. 2).

Aux termes de l’art. 22 al. 1 LApEl, l’ElCom surveille le respect des dispositions de la LApEl, prend les mesures et rend les décisions nécessaires à son exécution et à celle des dispositions d’exécution.

L’art. 22 al. 2 let b LApEl, dans sa teneur applicable jusqu’au 31 décembre 2025, précise que, en cas de litige ou d’office, l’ElCom vérifie les tarifs et la rémunération pour l’utilisation du réseau ainsi que les tarifs de l’électricité ; les redevances et les prestations fournies à des collectivités publiques sont réservées ; elle peut ordonner une réduction ou interdire une augmentation.

Le législateur a accordé à l’ElCom un pouvoir d’examen très large. Elle est ainsi compétente dans tous les domaines dans lesquels la compétence d’une autre autorité n’a pas été expressément réservée. Il incombe ainsi à l’ElCom d’examiner les tarifs d’utilisation du réseau exhaustivement et d’office (arrêt du TAF 2013/14 consid. 4.2.4).

3.3 Pour financer les activités que la Constitution ou la loi le chargent d'exercer, l'État perçoit des contributions publiques, venant s'ajouter à d'autres ressources que sont notamment les revenus générés par ses propres biens, le produit des sanctions pécuniaires et l'emprunt. Les contributions publiques sont des prestations en argent prélevées par des collectivités publiques et acquittées par les administrés sur la base du droit public. Elles sont subdivisées traditionnellement en impôts, en contributions causales et en taxes d'orientation (arrêts du Tribunal fédéral 2C_768/2015 du 17 mars 2017 consid. 4.1 ; 2C_483/2015 du 22 mars 2016 consid. 4.1).

Les contributions publiques de nature causale sont des contre-prestations en argent que des justiciables doivent verser à des collectivités publiques pour des prestations particulières que celles-ci leur fournissent ou pour des avantages déterminés qu'elles leur octroient (ATF 138 II 70 consid. 6.1).

Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales, y compris aux contributions de nature causale, prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi au sens formel. Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 144 II 454 consid. 3.4 ; 143 I 227 consid. 4.2).

La jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de calcul de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée à l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence (ATF 143 I 227 consid. 4.2).

3.4 Selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions causales ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (ATF 135 I 130 consid. 2).

Le principe de l'équivalence veut que le montant de la contribution causale exigée d'une personne déterminée se trouve en adéquation avec la valeur objective de la prestation fournie qu'elle rétribue. Il doit y avoir un rapport raisonnable entre le montant concrètement demandé et la valeur objective de la prestation administrative (ATF 143 I 227 consid. 4.2.2).

3.5 Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les références).

3.6 En l’espèce, les intimés, établissement de droit public chargé de fournir notamment l’électricité sur tout le territoire du canton de Genève, sont un gestionnaire de réseau au sens des art. 5 al. 1 et 6 LApEl.

Ils ont en conséquence la compétence de fixer les tarif d’utilisation du réseau non seulement sur la base de l’art. 16 let. a ch. 1 LSIG, insuffisamment précis selon la recourante, mais également et surtout sur la base du droit fédéral, soit des art. 6 al. 3 LApEl et 4 al. 1 OApEl. Or, la LApEl, principalement à ses art. 6 et 14 à 15a, encadre de manière précise la fixation des tarifs. Elle en définit les destinataires, soit les consommateurs captifs et finaux, la durée, l’objet, les modalités de publication, la structure, les limites, l’uniformité, le fondement sur le profil de soutirage, ainsi que la composante, soit la somme des redevances et prestations fournies à des collectivités publiques et des coûts imputables. Ceux-ci comportent principalement les coûts d’exploitation et de capital du réseau, et comprennent un bénéfice d’exploitation approprié.

La marge de manœuvre des intimés pour fixer les tarifs d’utilisation du réseau électrique est ainsi délimitée par le droit fédéral et ne peut pas être qualifiée d’excessive. La compétence des intimés pour instituer la Pmax comme composante du prix d’utilisation du réseau, notamment pour les Profils Pro BT, repose ainsi sur une base légale formelle suffisante. Cela est d’autant plus vrai qu’au vu des dispositions susrésumées, le tarif, qui doit se fonder sur le profil de soutirage ainsi que les coûts imputables du réseau tels que définis par le droit fédéral, est gouverné par le principe de couverture des frais et de l’équivalence. Son mode de calcul, cadré par le droit fédéral dans une mesure importante, aurait dès lors pu être totalement délégué aux intimés sans atteinte au principe de la légalité.

3.7 Le contrôle du respect de la conformité au droit du tarif appartient pour le surplus à l’ElCom, qui peut être saisie en cas de litige. Elle est en effet l’autorité, indépendante composée d’experts, chargée de surveiller le respect de la LApEl ainsi que de prendre les mesures et rendre les décisions nécessaires à cet effet. Elle dispose d’un très large pouvoir d’examen, comprenant celui des tarifs d’utilisation du réseau électrique. Faute de base légale spécifique, ce point ne ressortit pas à une autre autorité, fédérale ou cantonale. La chambre n’est donc pas compétente pour vérifier la conformité de la Pmax au droit, soit principalement aux art. 6 et 14 à 15a LApEl. Elle ne peut ainsi pas examiner en particulier si, comme invoqué par la recourante, la Pmax entraînerait une facturation à double du prix du raccordement et du branchement à l’installation nécessaire à supporter une grande consommation.

Pour le même motif, la chambre n’a pas la compétence d’examiner si la PMax respecte le principe de l’égalité de traitement, ce d’autant plus que l’examen de la constitutionnalité des lois fédérales, lesquelles comportent les principes de la fixation du tarif comme vu précédemment, est exclu par l’art. 190 Cst.

Il sera néanmoins relevé à titre superfétatoire que la comparaison mise en exergue par la recourante ne révèle aucune inégalité de traitement. Un consommateur soutirant du réseau une puissance maximale élevée épisodiquement, voire à une seule reprise, se verra certes facturer le même montant au titre de Pmax que le consommateur soutirant une puissance maximale élevée sur la durée. Mais ce dernier paiera un prix de travail, soit des kWh consommés, bien plus importants. Or la PMax, comme l’illustre la facture litigieuse dont il ressort qu’elle s’élève à CHF 1'134.99 sur un montant total de CHF 9'936.35, représente un poste accessoire de la facturation globale. Ainsi, les deux types de consommateurs cités par la recourante, qui soutirent de l’électricité au réseau dans une mesure différente, ne contribueront pas de manière identique à son financement compte tenu du prix total qui leur sera facturé. En d’autres termes, la question de l’égalité de traitement ne peut pas être examinée à l’aune d’un seul poste de facturation, ce d’autant plus qu’il ne s’agit pas du poste principal institué par le tarif.

Mal fondé, le recours sera rejeté.

4.             Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 27 novembre 2024 par la FONDATION A_____ contre la décision des Services industriels de Genève du 24 octobre 2024 ;

au fond :

le rejette ;

met un émolument de CHF 1’000.- à la charge de la FONDATION A_____ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession de la recourante, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me François BELLANGER, avocat de la recourante, ainsi qu'aux Services industriels de Genève.

Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Patrick CHENAUX, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.